农民工市民化的普惠金融有效供给研究

惠国琴，侯凯

（1.中共黑龙江省委党校 学术交流部，黑龙江 哈尔滨150080；2.山东交通学院威海分校 国际商学院，山东 威海264200）

普惠金融可以有效支持弱势群体发展，很多学者的研究成果证明，普惠金融能通过缩小城乡差距支持弱势群体。温茜茜利用2005—2014年的省级面板数据进行回归分析，测算了各省（直辖市、自治区）的普惠金融指数，得出了普惠金融发展有助于缩小城乡收入差距的结论①温茜茜：《普惠金融对城乡收入差距的影响研究》，《宏观经济研究》2017年第7期，第47-55页。。陆凤芝和黄永兴利用数据进行了非线性与线性面板模型检验，得出了普惠金融对城乡收入差距影响表现出先扩大再缩小的非线性特征的结论②陆凤芝，黄永兴：《普惠金融与城乡收入差距——基于省际面板数据的经验分析》，《山东工商学院学报》2017年第4期，第103-111页。。谢升峰与朱小梅等通过对日本、韩国、印度、巴西普惠金融研究，认为日、韩依托农协发展普惠金融促进了城乡融合，印度、巴西也通过普惠金融在减小着城乡差距③谢升峰，朱小梅，许宏波等：《普惠金融统筹城乡发展的国际经验及启示——以日韩模式与印巴模式为例》，《国家行政学院学报》2014年第4期，第112-115页。。

我国的农民工群体对改革开放后中国的经济发展做出了巨大贡献，但是作为弱势群体，他们在金融支持和市民化两方面都没有得到充分的政策安排。大量的研究证实，普惠金融可以促进农民工市民化，具体路径如下：一是普惠金融通过增加农民工的金融可得性来促进其发展。王廉石运用省级面板数据证明了作为普惠金融供给重要组成部分的中小银行所占市场份额越大，越有利于减少贫困和缩小收入的不平等④王廉石：《金融结构与贫困、收入不平等——基于中国省级面板数据的经验研究》，《金融与经济》2015年第2期，第27-32页。。二是普惠金融使农民工的社会资本能够更好地被利用。社会资本是农户弱化流动性约束的重要手段，但其规模和作用随社会转型和经济发展而渐渐趋于弱化（杨汝岱、陈斌开等，2011）⑤杨汝岱，陈斌开，朱诗娥：《基于社会网络视角的农户民间借贷需求行为研究》，《经济研究》2011年第11期，第116-129页。。正是普惠金融赋予了农民工和弱势群体社会资本的新生，（，（普惠）微型金融创造了社区贫困农民工的社会资本，有助于缓解其贫困。王超恩与刘庆（2015）研究认为，社会资本对农民工获得有效借贷具有显著的正向影响，普惠金融体系有助于社会网络更好地发挥作用①王超恩，刘庆：《社会资本与农民工创业融资方式选择》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2015年第2期，第43-50页。。

普惠金融的资源配置功能使其成为农民工市民化不可或缺的资源，然而，现实的城市化进程中，作为弱势群体的农民工还难以分享普惠金融的红利。本文的研究思路是，在发展普惠金融有利于城乡融合和农民工发展的共识之下，借力新型城镇化和城乡融合趋势，探寻普惠金融发展的内在规律，利用多种耦合关系增加普惠金融的内—外生供给激励，并依靠城乡融合下的组织嵌入强化供给，实现普惠金融的有效供给从而使农民工更好地城市化。

一、基于普惠金融的内生性金融供给

普惠金融是生产方式进步的必然结果。资本主义生产方式取代封建生产方式，金融也取代高利贷。市场经济在生产力水平不高的初期，以抵押贷款和股份制形式将资金供给给有财力保障的富人和企业家，形成依靠富人进行生产分配的生产方式；渐次地，生产力水平提高后，风险投资将资金提供给人力资本丰富的人力型资产，但还主要是从“财富”尺度和“能力”尺度进行筛选，确保资金安全，确保可持续。由此，稀缺的金融资源必然对没有财富和没有能力以及没有机会显现能力的人，产生金融排斥。在社会主义经济新常态下，经济技术条件减低了企业和社会的试错成本，包容性发展伦理也要求给那些没有机会显现才能的人以机会，让更多的人参与蛋糕制作，减少分配中的不公平和减少二次分配，普惠金融应运而生②马彧菲，杜朝运：《普惠金融指数测度及减贫效应研究》，《经济与管理研究》2017年第5期，第45-53页。。

普惠金融发展有其自身规律，要适应这一规律。此处参考星焱③星焱：《普惠金融：一个基本理论框架》，《国际金融研究》2016年第9期，第21-37页。、格林伍德和史密斯模型④Greenwood J.,Bruce D.Smith，“Financial Markets in Development，and the Development of Financial Markets”，Journal of Economic Dynamics and Control，No.1，1997，pp.145-181.，将普惠金融规律与城乡融合的时代约束以及弱势群体的发展特点相结合进行分析。

（一）城市弱势经济体内生性普惠金融供给路径

假设：（1）城市经济由金融部门和实体经济部门两部分构成，金融部门负责提供实体经济部分所需资金，两者之间是资金供需关系。

（2）实体部门包括传统金融偏好的大型企业和弱势农民工及小微企业构成的非传统金融偏好的两个群体，假定两个经济体对资金的需求总量相等。

（3）金融部门分为传统金融部门和普惠金融部门，其提供的资金分别满足两类实体经济体的需求，两类金融部门使用不同的金融技术，形成不同的生产可能边界，二者共同组成金融供给联合生产可能性边界。

为便于分析，以D1和Q1表示城市中传统金融（非普惠）部门所支持企业的金融需求和（非普惠）金融部门的产出；D2和Q2表示城市小微企业及农民工等弱势群体的金融需求和相应金融部门的产出；AC1、MC1、MR1分别表示传统金融部门（非普惠）的平均成本、边际成本和边际收益；AC2、MC2、MR2分别表示普惠金融部门的平均成本、边际成本和边际收益。弱势群体面临的金融排斥原因体现为：相对高的边际成本（MC1＜MC2）、高的平均成本（AC1＜AC2）和低边际收益（MR2＜MR1）。

（4）经济资源稀缺，为体现资源配置效率，要求各类产品供给组合处于以Ppfa、Ppfb、Ppfe等表示的生产可能性边界上，存在引致生产可能性边界扩大的体制和人力资本要素创新条件，如城乡融合政策和弱势群体素质提升的政策供给。

如下页图1所示，在Q1、Q2和P构成的坐标系中，OE代表理想状态的均等化的金融供给状态，这种状态下金融部门向城市所有经济体提供普惠性金融服务，通过E点的Ppfe曲线代表着普惠金融供给状态下两类经济体联合生产可能性边界。现实城市经济的金融排斥意味着OE路径不存在，但可作为参考系。内生的普惠金融供给路径应该是ABE路径，体现着金融供给从排斥的OA状态，逐渐产生普惠供给意愿的AB阶段，再到逼近理想普惠金融的BE阶段的三段演进路径，其中，A和B是两个关键转折点。首先，在OA阶段，由于技术和体制的原因导致金融部门向弱势经济体提供服务的平均成本AC2难以被收益覆盖，而向传统城市经济体提供服务的低平均成本AC1产生的净利润吸引金融资源全部集中于该部门，普惠金融难以内生性产生。其次，在AB阶段，技术和制度因素逐步降低提供普惠金融部门的平均成本至AC2*，AC2*能够与弱势经济体需求D2相切故而产生净利润，普惠金融部门在临界点A开始有激励供给普惠金融产品。但是，此时传统金融部门的收益水平仍然远高于普惠金融部门，普惠金融供给路线与理想的BE路线偏离程度仍然呈扩大趋势。最后，在BE阶段，技术和制度因素导致两类金融部门金融服务的成本和收益水平逆转，至临界点B点，两类金融部门的利润趋同，即S=S2，自此，金融资源均等地分布于两类经济体，普惠金融供给趋向理想状态。

图1 普惠金融的内生性供给路径

（二）农民工人力资本与内生普惠金融临界突破

农民工融入城市需要大量资源支持，而遵循金融部门的内生性普惠金融发展规律，凭借自身的人力资本获取金融资源的支持，是农民工市民化的重要途径。农民工的人力资本价值体现为金融部门对农民工未来价值现金流的折现。

理论和实证证明了农民工通过教育可以提高其从事非农产业的概率和就业的选择能力及其稳定性，通过专业技术培训提高外出就业能力并提升原有人力资本的转化效率，通过干中学与教育交互作用提高投资回报率，通过健康投资提高城市就业参与水平等①彭积春，谭燕芝，张子豪：《外出务工经历对农户正规与非正规信贷的影响——基于中国家庭追踪调查2014农户微观数据的实证分析》《经济经纬》2018年第1期，第27-34页。。这些提升农民工个体人力资本价值的投资，不断增加着满足金融部门需要的农民工“可抵押”资本潜力。个体人力资本的潜在价值需要通过社会资本的形式显性化，并进一步通过组织形态获得“增信”。由于个体社会资本作为人力资本的组成部分，具有资本本身的价值性、不可转让性、专用性、封闭性和规范约束性，使其具有了可抵押性。个人社会资本在向集体社会资本发展过程中，通过特殊主义关系和社会声望关系，逐渐增加着满足普惠金融部门内生要求的可抵押的人力资本为基础的社会资本价值。

农民工人力资本和社会资本的增加为金融部门提供可持续的普惠金融服务提供了可能，并且由于融资活动更容易结成集体社会资本，使得农民工社会资本与普惠金融服务互相促进，为突破内生性普惠金融临界点A提供了机遇。同时，农民工内生性城市化进程中，农民工客观上形成的“四大”职业阶层（业主层、个体劳动者层、雇工层和其他层次），为金融部门从客户端进行销售细分式普惠金融服务，从而获取较高收益提供了可能，而新生代农民工“融不了大城，回不了村”由大城市回到户籍所在地及低城市化成本的中小城市的“回流”事实，为金融部门加强针对“回流”城镇的普惠金融服务布局从而获取较高收益提供了依据②张元庆：《城镇化、农民工内生性市民化与制度激励》，《财经科学》2016年第1期，第124-127页。。由此，客户细分和空间统筹为突破内生性普惠金融临界点B提供了可能性。在内生性普惠金融临界点面临被突破的有利条件下，政府适度增加外生性的普惠金融基础设施、服务和机制的供给，内外生普惠金融结合推动农民工融入城市的人力资本金融效能能够得到最大释放。如此，基于人力资本的普惠金融供给激励不断增强。

（三）农民工财产性收入与普惠金融耦合性

农民与生俱来的财产包括农耕地、宅基地和其对农村集体经济所拥有的产权，而作为农民生产关系承接者的农民工的财产性收入主要来源于这些根植于农村的财产所产生的收益①刘燕,杨庆媛：《我国新型城镇化背景下农民土地财产性收益研究进展》，《经济地理》2019年第1期，第164-171页。。在仍以财产抵押为规避风险继而提供信贷服务的技术条件下，能否有效地将农民工财产性收入转化成为城市金融部门认可的抵押品，成为农民工获取普惠金融的基本途径②贺立龙,黄科：《信贷扶贫的精准性：农户视角的实证考察》，《现代经济探讨》2017年第6期，第85-94页。。2016年的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明晰了农村集体经济前提下，农地所有权、承包权和经营权三权分置的改革方向，为农民工获取财产收入支持的普惠金融资源，内生性地融入城市破除了城乡分割的体制性障碍。体制性障碍破除后，需要设计三种机制确保农民工财产权收益顺利转化为金融资源，如此，普惠金融机构就有可能凭借利润的增加而突破临界节点A和B，实现内生性供给。

一是设计增加农民财产性收入的机制。农民拥有承包经营权的耕地和自身的宅基地本身并不能创造财富，必须将其作为生产要素组合到一定的生产关系中去，农民凭借农业生产经营的“剩余”获得收入③杨蓬勃,董敬敬，王学勤：《普惠金融视角下的农资赊销可得性和覆盖率分析》，《统计与决策》2018年第1期，第116-119页。。实质是农业生产要素纳入城乡融合生产经营体系获得合理的产业化要素价格的过程。通过农村一二三产业融合、适度规模化经营、析出过密化的农村人口、合理利用城镇化进程中的土地发展权等策略，可以提升农村要素价值进而提升拥有农业权益禀赋的农民工的财产性收入。

二是设计农民工获取合理收入比重的分配机制。通过因地制宜的股份合作化方式，将农民工农村耕地和宅基地等资产纳入农村集体经济组织、各类专业合作社、家庭农场和农业企业等新型经营主体，获取相应股权，凭借股份合作组织掌握的特殊资源、社会资本和较强的谈判能力，获得合理收入分配④陈方：《返乡创业农民工的家庭负债、金融需求与金融支持——基于河南和甘肃的调查数据》，《重庆理工大学学报》（社会科学版），2018年第12期，第50-58页。。这种收入分配可以是资产性的现金收入，也可以是权益性的城市可接纳收益，比如“有产安置”。

三是设计农民工农村财产性收入被城市金融机构合理认可的机制。金融机构要城乡统筹布局，农村地区与城市地区的金融部门建立合作性一体化组织，农村地区金融部门负责甄别评估农民工所在农村地区的财产性收入，对应的城市金融部门接受信息并提供农民工融入城市所需的普惠金融服务。当然，农村地区金融部门对农民工财产性收入的评估基于农民工以股份形式参与的合作组织的经济运行，而这类合作组织要嵌入城乡融合的产业链和价值链之中。

二、基于社区银行的外生性金融供给

与市场机制自发引致的内生性普惠金融发展路径不同，政府主导下的外生性的普惠金融供给更多体现“理性人”的意志。

（一）外生性金融供给机制

外生性金融优势劣势并存：一方面，外生性金融供给效率低。政府民生、经济增长、就业及行政竞争机制下的多重目标函数下，过长的委托代理链条降低了供给效率。如图1所示，外生性金融不同于内生普惠金融存在可待突破的临界点A和B，其供给边界线单一（比如，经过E点的如Ppfe*），其效率损失表现为Ppfe与Ppfe*之间的面积。另一方面，外生供给路径的灵活性能够一定程度上弥补内生金融的不足。外生金融供给可根据普惠金融服务对象特点和经济社会发展阶段，在内生金融临界点上下供给金融资源，起到加速突破内生金融临界点和提升金融普惠效能与强度的作用。

（二）社区金融应成为农民工外生金融供给重点

外生性金融供给要适应服务对象的需求。作为弱势群体的农民工对金融的需求表现为流动性需求“短少急频”、长期性需求（如房贷、大病、教育金融需求等）抵押品不足，信用贷款存在信用失范、征信不足，以及有效社会资本不足难以实现联保型抵押担保贷款等难题。社区银行是为满足社区范围内各类经济主体的共同利益诉求而形成的小型商业银行，能较好地满足弱势群体的金融需求。首先，社区银行灵活的机制能够较好应对弱势群体短期流动性融资需求，其扁平化、单一性的组织结构确保决策速度和市场快速反应。其次，社区银行服务社区的本质下，资金筹集自社区，资金使用也主要侧重于社区，对弱势群体长期性的资金使用提供了一定保障。最后，社区银行更能提供关系型业务所需要的“软信息”，其对特定“关系”客户进行专有性的非标准化的“软信息”采集成本低，能较好地使用适用于农民工群体的信用型信贷工具。

（三）以英美社区银行为标本的外生金融供给

20世纪70年代以后，英、美两国为缓解社会矛盾，尝试以社区银行的形式为弱势群体提供包容性金融服务。这种非市场主导的外生性的金融供给模式，通过改造传统金融体系和创新新型金融中介，尽可能使社区中的所有居民获得金融产品和服务，相当程度上克服了条件排斥、营销排斥、自我排斥、地理排斥和评估排斥①刘健：《我国社区银行发展战略研究》，《金融理论与实践》2013年第10期，第39-42页。。以1977年美国的《社区再投资法》和20世纪90年代英国苏格兰地区的“社区银行服务运动（Campaign for Community Banking Services）为标志的外生性普惠金融供给时间窗口，与我国目前的经济社会发展情景较为相似，因此，以社区银行为农民工普惠金融外生供给组织形式恰逢其时。首先，资金本地化需要社区银行。当前，为保证一定区域经济社会的发展，需要以特定金融组织形式将资金“沉淀”并服务于本地，外生性地设置社区银行能够在一定程度上保证资金使用本地化，从而为本地社区弱势群体提供资金。美国《国民银行法》的“州银行与国民银行都不得跨州设立分行”，以及《银行合并法》的“有关机构在批准银行合并时要考虑是否便利并满足当地社会的需要”，显示的社区资金本地化使用的传统值得借鉴。其次，众多中小银行为社区银行发展提供了基础。美国资产规模10亿美元以下的银行占银行总数的90%以上，这些中小银行全部具有服务社区的功能，成为社区银行的基础②路洲臣,潘文彪：《美国放松金融监管改革及其启示——美国近期出台的〈经济增长、放松监管及消费者保护法案〉评析》，《价格理论与实践》2018年第10期，第73-76页。。截止2016年底，我国中小银行比重也占到银行业金融机构的90%以上，通过加强金融服务本地的功能则能牢固社区银行基础。最后，包容发展意识增强要求发展社区银行。美国社区性金融机构在贫困地区复兴过程中发挥了重要作用。美国《社区再投资法》旨在通过为中低收入地区人群提供信贷服务机会，促进该地区经济活跃从而带动就业。我国城市化进程中事实上形成的各类农民工社区特点与美国社区有所不同，但在帮扶手段和帮扶机制上可以借鉴美国的社区金融经验，更多发挥金融功能替代财政性扶持作用则意义更为重大。

（四）农民工社区银行定位

与国外先有社区再有社区银行不完全一样，我国的农民工社区尚未完全形成，且经济实力弱，社区银行供给基础不牢。外生的金融供给目的首先是通过金融供给促进农民工社区产生活力，其次才是依托活力社区为社区内的农民工成员提供普惠金融服务。设立农民工社区银行在于以金融手段促使下列目标实现：促进农民工各类社区繁荣与可持续发展，促进农民工社会资本再生产，促进农民工人力资本增值，抑制农民工过度“内卷化”。

要在农民工社区分类的基础上设立不同类别的社区银行，提供差异化的金融产品和服务。农民工社区大体分成集中居住社区、混合居住社区、形式散居社区。首先，对于农民工集中居住的城郊社区，要突出金融的可得性，以金融习惯培养带动农民工市民化。农民工集中居住地一般处于交通和服务设施不便利的城郊地区，农民工由于地理原因产生着市民化排斥和“内卷化”加深。这类社区银行的建设可考虑与当地已有的服务设施结合的方式提供代理金融服务，提供汇兑结算等基础性产品，将金融基础设施与便利店、洗衣店结合，通过日常活动加强农民工的金融消费教育。其次，对于农民工与市民混合居住社区的社区银行，要体现金融资源的公共空间配置性。研究证明，农民工与市民增加社会空间交往，就能够增强两个群体在不同城市空间中的熟识性，促进融合。社区银行此时的功能就类似城市开发银行这种政策性银行的作用，只不过其资源配置对象不是城市基础设施而是“软性”的公共交往的“处境”。此类社区银行的金融产品主要是小型基建信贷和活跃社区生活的文化信贷。最后，对于散居的灵活就业的农民工，其存在于虚拟的行业社区。社区银行就是要与行业协会或者农民工工会协作，提升农民工人力资本价值。社区银行就是要通过协会将分散的农民工组织起来，组织虚拟金融社区，提供多种类型的互联网金融产品，以获取便捷的金融服务为激励引导企业帮助农民工设计和拓宽职业上升通道。

三、基于城乡融合的农民工普惠金融组织供给

城乡融合使农民工人力资本价值显示机制完善，使农民工具备了组织起来成为促进城乡融合组织载体的可能。我国可仿效日本农协，构建贯通城乡的农民工协作组织并将普惠金融组织嵌入其中，发挥金融的资源配置和激励功能。

（一）城乡融合为农民组织化发展提供了新契机

我国城市与农村发展的博弈演进过程，经历了从经济二元结构（传统农村经济和现代城市经济）和社会二元结构（农民和市民）向经济三元结构（传统农村经济、乡镇企业、现代城市经济）和社会三元结构（传统农民、农民工、市民）演进的阶段。第三元的主体农民工在城市化主导下三元结构向新二元结构转化的“干中学”过程中，增加着自身的人力资本和社会资本，而且由于其独有的联结城乡资源和生产关系的属性，使其具备了组织起来成为促进城乡融合组织载体的可能，依托这一联结城乡的载体可以更好地发展普惠金融，进而促进新二元结构向一元结构演进。

（二）城乡融合提供了城乡要素交流的实践经验

2008年重庆推行“地票制度”，地票是一种用地指标，是将农村非基本农田（包括农户宅基地，乡镇企业、农村公共设施和公益事业等用地集体性质土地）经过复垦达到一定可耕种标准后形成的可与城市建筑土地交换的指标凭证。通过地票制度，城乡间土地资源发生了流动，使得闲置和“低价”的农村土地借助城市发展需求产生了溢价，其结果是农村土地产权主体得以享受城市化的福利溢出，农民工完全可以借助这种溢价增加市民化资本。河南的“人地挂钩”政策也是基于“地票”思路，将农民工享有的土地福利作为市民化的成本对冲，是城乡融合背景下增加农民工市民化资本的有益探索。

城乡融合使农民工人力资本价值显示机制完善。城乡融合发展状态下，城市社会既需要农民工提供经济建设所需的劳动力，又需要农民工参与社会治理形成和谐社会。因此，对农民工的人力资本贡献提供“积分”激励，为其融入城市开启了人力资本积累大门。上海实施了居住证人才入户政策，持有上海市居住证参保满7年可申请落户；重庆和成都出台政策，规定在市区租住房子的本行政区农民工可获得城市户口；与上海偏好高端农民工、重庆和成都偏好本行政区的门槛要求不同，广东的积分人才政策更为普惠，规定普通农民工在满足居住年限、社保时间、务工时间等基本条件后，就可以申请广东城市户籍，满足了跨省农民工凭借贡献分享城市基本公共服务的需求。

（三）农协提供弱势群体城乡融合的组织借鉴

日本农户通过农协这一合作性组织联合起来，发挥农协三个层级系统的城乡媒介的功能，有效交换着城乡间物资、人力、资金和信息，改变着原子状态的普通农户的性质，相当程度上解决了弱势农户的经济社会排斥问题。

第一，实现弱势群体全覆盖。99%的日本农户都已加入农协，农户加入农协可以有多重身份，既可以是从事单一品类的农产品种植或加工销售的专业农协会员，也可以同时是从事多种业务的综合农协会员；既可以是享受多种权益的正式会员，也可以是仅享有经济利益的准会员；既可以是专业种植户，也可以是兼业农户，而且不排斥兼业收入远远高于农业收入的兼业农户。

第二，具有城乡融合的组织架构。日本农协由贯通全国的基层农协、县级联合会和全国联合会三个层级构成。基层农协是城乡融合的基础载体，实现着城乡间资金、物资、信息等的交换，县联合会和全国联合会在高阶层面上进行统筹，保证城乡要素顺利融合。如2013年，农协代替农户从城市购入的生产和生活资料占其总购买量的69.4%和59.9%，同时通过设立于城市的3 338家超市实现着80%以上的农产品销售。

第三，涵盖完备涉农业务。日本农协全面介入农户的农业生产经营活动。农业生产方面，提供农作物耕种、畜产、果蔬生产、机械操作等方面的技术指导；购销方面，农协提供统一的质优价廉的生产、生活资料采购，统一分类、加工农产品，并在农协批发市场、拍卖市场或者直营店等专属销售渠道出售。

第四，实施普惠金融嵌入。通过内部嵌入的“基层信用社—信用联合社—农林中央金库机构”，农协对农户实现了普惠金融支持。农协除提供基本的存贷、担保、汇兑等基础易得性业务外，还提供养老保险、互助救济等保险业务，拓展着普惠金融范围。农协通过高于普通银行0.1个百分点的存款利率和低于0.1个百分点的贷款利率激励农户将资金运用于本地协会，而通过县联合会和中央金库的资金统筹，又能以时空错配规避风险和平滑收益。

（四）构建小额信贷嵌入的我国农民工协作组织

仿效日本农协，我国可构建贯通城乡的农民工协作组织，涉及三大要素：组织架构、功能和金融嵌入。在组织架构上，设置城镇农民工协会、农村农民工协会和全国农民工总会，实现对农民工全覆盖。城镇农民工协会可设立于地市级以上城市，涵盖包括建筑、物流、美容保健、餐饮、家政等各个行业的农民工行业，其功能在于促进农民工人力资本和社会资本价值提升，表现为通过培训和信息服务等增加协会成员各类“积分”；农村农民工协会设立于乡镇，由离乡在外地打工的农民组成，其功能在于核定协会成员农村经济状况和社会诚信状况，其中农村经济状况包括承包地、宅基地以及农村集体经济份额权属等境况；全国农民工总会由城镇农民工协会和农村农民工协会的代表组成，作为协调机构和信息平台，其功能在于提供协会成员的城市“积分”和农村财产信息，为用工单位、社区治理部门和征信机构等提供城乡融合状态下的农民工真实人力资本和社会资本信息。如同日本农协强调金融嵌入一样，农民工协会也必须将普惠金融组织嵌入其中，发挥金融的资源配置和激励功能。一是要在城市农民工协会中设立普惠金融组织，提供存款结算理财等基础性金融业务的同时，面向农民工提供小额信贷业务，贷款依据是农民工城市“积分”和“类地票”性质的农村财产。二是在农村农民工协会设立普惠金融组织，其功能在于吸引联合城市工商资本、将返乡农民工的农村资产盘活增值。三是农民工总会层面设立统筹城乡的普惠金融组织，其功能在于匹配印证农民工城乡间信息的真实完整性，在城乡间重组农民工金融资产并将增值部分反哺城市农民工协会。

四、增强农民工普惠金融可得性的建议

发挥普惠金融功能可以抑制农民工市民化过程中的金融排斥。增强农民工普惠金融的可得性，既要遵循普惠金融运行的内在规律，又要在吸收国内外实践经验的基础上结合好我国城乡融合发展的现实条件①李建军,韩珣：《普惠金融、收入分配和贫困减缓——推进效率和公平的政策框架选择》，《金融研究》2019年第3期，第129-148页。。

（一）完善普惠金融的内生性供给模式，强化外生性供给促进内生性成长

一是加快传统金融组织的普惠金融改造。加快对城市商业银行和农村信用社的社区银行化改造，鼓励商业银行设立社区子公司，探索民营银行社区化设置，推动小额贷款公司升级为社区银行。

二是探索特许经营与代理银行制。农民工特许经营制银行可由农民工和特定企业出资组建社区银行，该行可利用商业银行的名称、商标、产品、服务和运营体系，但与商业银行没有股份关系，而是体现为缴纳使用费的特许经营关系。农民工代理银行是商业银行通过与社区内特定机构（如仓买、洗衣店、物流站）合作提供基础金融服务的金融供给形式，这些机构在成立之初发展资金有限，政府要加大扶植力度，可通过财政资金和政府联系保险机构、合作性金融机构和政策性金融机构对其提供初始发展资金。等到这些金融机构发展壮大之后，以股份转让的形式逐渐实现扶植资金的退出，最终实现其自主经营和自主管理。

三是增加普惠金融盈利预期。鼓励商业银行设计针对农民工城市贡献积分相关的信用贷款品种、宅基地和承包经营权权证抵押贷款品种以及农村集体财产股份抵押贷款品种。对提供这类贷款的金融机构执行低于同行业的存储准备金率并给予税收优惠和利息补贴，同时提升这类贷款的风险容忍度。

四是加强普惠金融的监管约束。要求社区银行类机构注册资本金在1亿元左右，核心资本充足率5%，以存款保险准备金形式保护存款人特别是农民工的利益；网点设置方面，要有地域限制，一般不能跨区经营，在本市范围内要统筹设立金融网点，如拟在城区一二类街道网点设立一家网点，必须在城乡结合部、农民工聚居区和乡镇设立1～2家网点；治理方面，实行一般股东承担有限责任，执行董事承担无限责任的有限合作式治理模式；在考核指标方面，对单笔贷款、存贷比和信息披露做出具体规定。

（二）把握城乡融合机会，依靠城乡间产融结合促进普惠金融发展

一是开发普惠金融+资本下乡模式。由农村信用社、村镇银行和农村互助金融组织等新型农村金融组织与城市中针对农民工开展普惠金融业务的金融组织结成战略联盟，向进入农村开展企业化种养殖业、农产品精深加工、农业生产性服务业、农业基础设施建设以及大宗农产品市场储备的工商资本提供支持①张晋华，潘怡晔，黄英伟：《农民合作社对农户正规与非正规融资的影响研究——基于社会网络的视角》，《经济问题》2017年第9期，第95-99页。。在产融结合过程中通过知识溢出和价值溢出，既增加城乡普惠金融部门的收益，又间接增加农民工的财产性收益。

二是城市普惠金融机构与农村新型金融组织合作盘活农民工农村土地财产。城乡金融机构共同认定一批优秀工商企业，凡与这些企业存在承包土地、宅基地和集体建设用地使用关系的农民工家庭，其土地价值被城乡金融机构确认后，作为农民工在城市进行创业贷款、信用贷款和住房贷款的抵押依据②郑山水：《强弱关系、创业学习与农民工返乡创业绩效》，《西部论坛》2017年第3期，第25-33页。。

三是成立农民工城市发展基金。由农民工集中行业的龙头企业、农民工协会、财政部门和政策性金融机构共同发起成立，为社区和农民工协会选定的优秀农民工提供信用贷款、创业担保、培训资助和人身保险补贴，旨在增加农民工人力资本以便获取更多城市“积分”。同时，城市基础设施和公共服务项目建设优先考虑城市发展基金内龙头企业。

四是设立农民工涉农双创基金。普惠金融机构与财政部门与社区、商品流通等部门合作，设立农民工涉农双创基金。利用农民工熟悉农业产业的特点，开展针对城郊的乡村旅游等涉农项目及农产品流通项目合作。同时与农民工协会合作，经常开展各涉农行业创意比赛等，提升农民工人力资本价值。

（三）借力新型城镇化战略，依托城市群推进普惠金融发展

一是设计社区银行与城市公共服务激励相容的机制。财政在向城镇投放公共服务资源时与农民工存量挂钩，农民工存量越多，对公租房、公立学校、公立医院的财政投放就越大；而服务弱势群体和农民工的社区银行门槛与财政投入成反向关系，如社区银行的最低注册资本随着社区的财政投资量和农民工存量大小分级浮动。

二是顺应城市群发展规律供给社区银行为主的普惠金融。与“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”③习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2019年11月26日访问。相适应，在空间分布上，提高城市群社区银行密度；在客户服务供给上，大城市优先供给高人力资本价值的农民工，中等卫星城市优先供给有可能稳定居住的大城市回流农民工，小城镇则优先支持就地城镇化的农民工；在产品设计上，大城市侧重提供培训性、保障性的长期金融产品，而卫星城镇则偏重提供流动性金融产品。

三是社区银行以多功能性获得财政补贴。社区银行不仅仅承担为弱势群体和农民工提供普惠金融服务的功能，它还起到促进农民工与原住民和谐相处的社会功能、文化功能、稳定功能，某种意义上是代行财政提供公共产品的功能。财政部门、政策性银行等要主动对接社区银行，为其公共服务功能提供长期资金支持和外部正效应补贴，社区银行也应该供给更多与PPP形式相符的长期金融产品以支持社区发展。

（四）拓展小额信贷多种功能，发挥小额信贷的普惠金融引领作用

一是做好互联网金融与小额信贷的结合。由社区银行和商业银行的小额信贷部门联合本地区的农民工协会，与品牌互联网金融企业进行合作，构建小额信贷平台。这一平台上记录了农民工的借款情况、还款情况以及相应的评价，成为一个农民工征信系统。农民工通过该平台发出借款信息，相关小贷部门和互联网金融部门以O2O形式向农民工提供小额信贷服务。同时，农民工联系乡村社会资本在城区开设的电子商务实体店的网络营销信息也应纳入此平台，作为互联网金融信贷支持依据。

二是开发针对农民工的联保式小额信贷模式。由农民工协会、农民工所在社区和农民工服务的企业三者中的两者构成农民工贷款审查委员会，有贷款意愿的农民工向贷款委员会提出申请，并组织委员会认可的五名农民工组成“联保小组”，“联保小组”与小额信贷部门签订担保承诺书、开立联保专户、存入贷款风险保证金，银行放款后，由“联保小组”督促农民工及时还贷。

三是探索实施住房小额信贷扶持活动。由农民工协会、农民工行业协会、社区、社区银行和小额信贷机构组成农民工小额信贷购房委员会，委员会提供房源并由社区银行和小额信贷机构先行垫款取得所有权。由委员会认定的具备一定城市积分条件的农民工申请住房贷款，在履行联保担保或者农民工所在企业担保的条件下，签订贷款合同，贷款直接返还委员会，农民工按月履行还款义务。