未成年人犯罪中警察职责之三维式考察与定位

庄乾龙

国家创制警察制度目的在于依法治国。我国《人民警察法》第2条明确规定人民警察的任务是“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。伴随着社会文明的进步，警察维护治安之初始功能逐渐淡化，在管制型政府向服务型政府转变过程中，警察职责具有愈益复杂化趋势。而未成年人犯罪原因的社会性与复杂性特点亦进一步影响到警察在处理未成年人犯罪中的职责变化。准确定位警察在处理未成年人犯罪中的职责权限，既是保护未成年人利益的根本性要求，又是构建服务型政府的重要实践。

一、纵向维度：警察职责之历史嬗变

以法律文本为分析基础，警察在处理未成年人犯罪中的职责随立法的变化而变化，并表现出清晰的三个阶段：打击犯罪阶段-打击犯罪兼顾保护阶段-打击与保护并重阶段。

（一）打击犯罪阶段：1979 年-1995 年

警察在处理未成年人犯罪案件中以打击犯罪为主要职责阶段发生于1979年至1995年。1979年我国颁布了第1部《刑事诉讼法》，该法共164条，直接规范警察处理未成年人犯罪的法条仅有1条，该条规定了法定代理人在场制度。但该制度缺乏刚性，对于警察不予通知情形未成年人缺乏救济途径。而立法对未成年人缺乏法定代理人或法定代理人不出场或不适合在场的情形均缺少相应规定。1987年公安部颁布了《关于公安机关办理刑事案件程序规定》，该规定以1979年《刑事诉讼法》为依据，对警察处理犯罪案件程序作了细化规定。遗憾的是，该规定并未就未成年人犯罪案件作出特别性规范。如对法定代理人制度该规定只是作了重复性说明。

作为规范警察职责的重要规范性文件《人民警察条例》施行于1957年。受时代影响，该条例有着浓厚的政治韵味。条例第1条开宗明义地指出，人民警察是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。以此为依据，人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护公共秩序和社会治安，保护公共财产，保护公民的权利和合法利益，以保卫人民民主制度，保障国家的社会主义建设顺利进行。相应地，警察的职责权限以打击犯罪为主。根据该条例，警察在处理犯罪中的职责极为单一，既缺乏警察权力的限制性规定，更无服务、救助等职责。

以保护未成年人权益为宗旨，全国人大常委会于1991年颁布施行的《未成年人保护法》关于警察对未成年人犯罪案件处理规定也极为匮乏。该法共56条，仅有两条关于警察处理未成年人犯罪的特别规定，分别确立了专门机构办理原则、保障未成年人合法权益原则与分别羁押看管原则。但上述警察对涉罪未成年人的保护职责只限于原则层面，且因缺乏具体诉讼制度支撑，警察对未成年人的保护性职责在实践中流于形式。总之，在此阶段，警察对未成年犯罪案件的立案、侦查、强制措施、执行等与对成年人犯罪的处理没有实质性区别，立法均以打击、控制犯罪为主。未成年犯罪人不仅缺乏基本的诉讼权利保障，更无有别于成年犯的特殊待遇。警察对涉罪未成年人的职责权限表现出强烈的单一化特点，且以打击、控制犯罪为中心。

（二）打击兼顾保护阶段：1995 年-2012 年

随着我国经济与政治的进步发展，警察在处理犯罪中的职责角色也随之发生变化。1979年《刑事诉讼法》规定过于粗疏，难以满足司法实践需求。1995年公安部颁布《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》，该规定共33条详细就警察处理未成年人涉罪案件作了规定。该规定以《未成年人保护法》为依据，确立教育、挽救违法犯罪未成年人原则，细化未成年人诉讼权益保障程序，增设警察对违法犯罪未成年人的救助、保护职责。随后，全国人民代表大会修改1979年刑事诉讼法，新修订《刑事诉讼法》于1997年施行。1997年《刑事诉讼法》进一步明确警察在处理犯罪中的职责权限。但该法体现出明显的职权主义色彩，立法者对权力机关赋予了极大的信任，程序的规范与完善仍以规范权力运作为中心，并无太多犯罪嫌疑人、被告人的权利性规定，更无涉罪未成年人特别性规定。

1999年全国人民代表大会常务委员会通过《预防未成年人犯罪法》。该法以预防未成年人犯罪为宗旨，明确家庭、学校、社会、司法机关各自职责。但从其内容看，警察对违法犯罪的未成年人所负职责仍以惩治为主，缺乏保护性规定。2006年修订的《未成年人保护法》在此方面作了弥补性规定。该法重申未成年人犯罪“教育为主、惩罚为辅”处理原则，并将询问时护人到场制度予以刚性化。但相较于社会、家庭与学校的保护性义务规定，警察对涉罪未成年人的保护力度仍显不足。

1995年全国人大常委会制定《人民警察法》。与前述《人民警察条例》相比，该法不仅细化警察在处理犯罪案件中的职责权限，还明确警察义务，体现出权责一致性原则。同时，该法还增设警察救助性义务规定。但该法仍未采用分类化立法技术，警察处理犯罪案件对象仍具有高度统一性。从立法文本内容看，警察在处理未成年人涉罪案件中并无特殊职责。一言蔽之，此阶段立法虽开始关注未成年人这一特殊群体，但其立法宗旨与内容仍以打击犯罪为主。立法对未成年人的保护建立于有效打击犯罪基础之上，保护内容以对涉罪未成年人作轻缓化处理为主，并未涉及对未成年人的诉前、诉中与诉后的救助、保护等内容。相较于警察打击犯罪职责，其保护职责无论是其形式还是内容仍处于辅助地位，是在打击基础上对保护的兼顾。

（三）打击与保护并重阶段：2012 年以来

2012年未成年人保护法律继续完善并有重大突破。2012年新修订《刑事诉讼法》设专章单独规定未成年人犯罪特别程序。该法首次在基本法律层面确立“教育为主、惩罚为辅”的未成年人犯罪诉讼基本原则，并增设犯罪记录封存制度、社会调查制度与附条件不起诉制度。该法吸收以往保护未成年人有益经验，将侦查人员专人办理制度、律师辩护制度予以刚性化，并将法定代理人在场制度修改为合适成年人在场制度。此外，该法还突破以往以权力制衡权力的单一模式，增设侵犯未成年人权益救济制度，严格限制适用逮捕强制措施。

但略显遗憾的是，自2013年1月1日施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》对未成年人案件只用1条进行了原则性重复说明，并未就具体办理程序作出更为细致的规范。2012年10月26日全国人大常委会对《预防未成年人犯罪法》仅做了1条修正：对于不满18周岁的未成年人案件不公开审理。在同一时间内，全国人大常委会对《未成年人保护法》也仅对56条第1款作了修改。上述修正目的是与新修订《刑事诉讼法》予以对接，并未创制新的内容。《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》在未成年人权益保护中居于举足轻重的地位。但因立法修订迟滞，已严重影响到其保护未成年人权益功能的发挥。

与以往法律相比，以新修订《刑事诉讼法》为代表的法律开启了未成年人保护新篇章。新修订《刑事诉讼法》对涉罪未成年人由原先关注打击转向注重保护，首次以专章方式区分成年人司法与未成年人司法，对未成年人案件采行特别的诉讼程序制度。但本次立法修订中警察对未成年人的保护职责并未取代传统打击职责地位：一方面，新修订《刑事诉讼法》并未确立未成年人特别程序的独立地位；另一方面，未成年人独立的实体法内容尚未形成。一定程度上，警察在处理未成年人涉罪案件中形成了打击与保护并重的格局。在未成年人专门法律不配套，未成年人实体法内容与警察组织法不作实质性改变的前提下，短时期内此格局很难得以改变，而“教育为主、惩罚为辅”的基本原则的贯彻势必会受到不适当的影响。

二、横向维度：警察职责之国外考察

无论英美法系抑或是大陆法系国家立法均重视警察对未成年人权益保护。透析国外警察处理涉罪未成年人之职责不仅可借鉴其有益经验，还可借此反思我国警察处理涉罪未成年人职责之不足，并予完善之。

（一）英美法系国家

“国家亲权说”是英美国家未成年司法制度理论基石。警察作为首次接触未成年人的官方人员，在处理涉罪未成年人案件中起着举足轻重的作用，其职责亦变得复杂化。在美国，专门处理少年事务的警察为少年警官。他们一般具备专业知识与经验，并接受专业的培训。少年警官在处理涉罪未成年人案件中享有较为广泛的自由裁量权。他们可以无条件释放未成年人、保存讯问记录并释放未成年人、对未成年人进行训诫后交由父母或监护人严加管束、向少年法庭递交起诉请求书、逮捕少年并将其监禁在专门监禁未成年人的地方。①参见康树华、施琦、杜立著：《青少年保护·立法与少年司法》，人民日报出版社2013 年版，第284 页。可见，少年警官有权决定对涉罪未成年人是否进行处理及交给何种机构进行处理。在英国，警察主要承担预防未成年人犯罪职责。警察机关可以在一定期限内发布宵禁令，禁止未成年人于21点以后或其他特定时间进入公共场所。

英美法系国家的警察在处理涉罪未成年人案件中除享有积极的自由裁量权外，还承担着特定的保护责任。如在加拿大，如果未成年人被判无罪或者终止了起诉，警察就必须销毁任何与其有关的手印和照片，以保护未成年人合法权益。②参见康树华、施琦、杜立著：《青少年保护·立法与少年司法》，人民日报出版社2013 年版，第374 页。在印度，警察对涉嫌违法犯罪的少年负有带至少年福利委员会或少年法院的职责，他们无权处理涉嫌违法犯罪未成年人。如孟买《少年法》明确规定，警察对贫困少年、乞讨少年、变态和与娼妇交往少年、与行为不良者交朋友的少年及有犯罪危险的少年予以帮助的责任。印度警察对涉罪未成年人也享有逮捕权，但受严格限制。只有在未成年人被多次带至法院，且管制无效的情形下，警察才有权对未成年人实施逮捕，但其逮捕与随后讯问程序受到严格限制。③印度中央少年法规定，即使对于被拘留的少年，也要由管理当局讯问。并且规定，这一讯问调查必须在拘留后24小时以内完成。警察不得穿警察制服到少年法庭出庭，对少年不得带手铐，对于少女禁止拘留于警察署，等等。参见康树华、施琦、杜立：《青少年保护·立法与少年司法》，人民日报出版社2013 年版，第449 页。

（二）大陆法系国家

相较于英美法系国家，警察在处理涉罪未成年人案件中的权限较小。在德国，在较大的警察局，一般设有专门管理未成年人案件的分局，负责对未成年人案件的调查和讯问。但他们在处理刑事案件中，缺乏自由裁量权，其唯一的职责就是将案件转交给检察部门。在日本，警察处理涉罪未成年人案件权限要宽于德国警察。日本各道府县警察本部与警察署都设有专门的未成年警察课、股，并设专业未成年人警察。警察在发现涉嫌违法犯罪未成年人时，可进行搜查或调查，并根据不同情况，将涉违法犯罪未成年人送交有关机关。警察在处理涉罪未成年人案件中，承担着教育、忠告未成年人责任，并负责与违法犯罪未成年人的家庭与学校进行联系。此外，日本未成年警察还积极参与预防未成年违法犯罪各种社会组织，如在少年辅导中心、防范协会与母亲会、学校与警察联络协会、工作单位与警察联络协会中未成年警察都负有一定的保护职责。为及时发现未成年人违法犯罪活动，警察采取包括街头辅导、少年商谈等一系列有效措施。

在北欧国家，警察普遍缺乏对涉罪未成年人的处理权限，只能实施保护性措施。在瑞典，警察对违法犯罪未成年人主要承担保护职责。如警察在处理案件中，如果发现犯罪嫌疑人属于不满15周岁的未成年人，不能对他们进行讯问，即使需要与他们交谈必须由专业人士并由福利委员会成员或其父母在场。警察在释放未成年人时必须采用父母同意的方式将其送回家中。瑞典立法严格限制警察对涉罪未成年人的处罚，他们一般只享有保护性的案件撤销权。瑞典警察几乎从来不对18周岁以下的人实施拘留或逮捕措施。若案情确实需要对未成年人人身自由予以限制者，也一般将他们交由社会福利委员会予以管教。

（三）比较分析

纵观国外警察在处理涉罪未成年人案件中相关职责，既有共性又有差异。其共性主要表现为警察对涉罪未成年人负有帮助义务。根据帮助内容不同，可分为案外帮助与案内帮助。在案外帮助中，警察主要作用是社会组织、家庭与学校之间的联络人。案内帮助主要是指警察在处理涉罪未成年人案件中负有教育帮助职责。

两大法系国家警察在处理涉罪未成年人案件中职责差异亦较为明显。以美国为代表的英美法系国家警察职责较为宽泛，不仅享有较为宽泛的自由制裁裁量权，还有着宽泛的帮助职责。而大陆法系国家警察对涉罪未成年人的处罚权受到严格限制。如以瑞典为代表的北欧国家警察无权处罚涉罪未成年人。日本未成年人立法综合吸收了英美与大陆法系国家相关内容，警察对未成年人既重视事前、事后帮助预防，又关注案中教育帮助，其自由裁量权要宽于德国等其他大陆法系国家。

警察在处理涉罪未成年人案件中职责范围素有争议，并集中表现为两派观点。一方认为，警察应该享有较为广泛的自由裁量权。警察在处理涉罪未成年人案件过程中实际上承担着维护社会秩序职责。如一线巡逻警察在履行其职责时应该享有很大的自由裁量权。①Herman Goldstein, Improving Policing: A Problem-Oriented Approach, Crime & Delinquency, p236-58(1979).另一方认为，警察在处理涉罪未成年人案件中的自由裁量权应该受到适当限制。涉罪未成年人不同于涉罪成年人，其处罚根据与处罚形式都复杂于成年人。基于未成年人管护理念，对涉罪未成年人作出处罚的机关应该是具有保护职责的专业机构。实践中一般由未成年人法院与社会福利机构承担。②Dennis P. Rosenbaum, Robert L. Flewelling,Susan L. Bailey, Chris L. Ringwalt, Deanna L. Wilkinson, Police and Juvenile Offenders, Journal of Research in Crime and Delinquency, p13-31(1994 ).上述争议焦点在于警察在处理涉罪未成年人案件中应否享有自由裁量权及其大小问题。英美法系国家立法具有融合式特点，一般违法与犯罪行为之间并没有严格界限，在警察具备复杂职责基础上，赋予其较为广泛的自由裁量权，具有合理性。而大陆法系国家立法基于精英统治理论，在严格区分违法与犯罪行为基础上，诉讼的阶段化、职责化较为明显。警察处理涉罪未成年人案件自由裁量权相较于英美法系国家要小的多。我国警察在处理涉罪未成年人案件中职责范围与大陆法系国家接近，这与其成文法对国家权力的切割有着较紧密联系，但亦与警察本身职责的单一性有关。从法治的统一性、司法的一元性与控权角度看，大陆法系国家立法对警察自由裁量权的限制具有合理性。但从法治统一的相对性、司法的二元化与权力的灵活性角度看，英美法系国家立法赋予警察较为广泛的自由裁量权可能更为合理，它不仅有助于保护未成年人合法权益，还可有效实现预防未成年人犯罪之目的。

三、现实维度：警察职责之理性定位

警察在处理涉罪未成年人案件中的职责范围取决于警察的一般职能与未成年人保护制度内容。微观上，警察职能千差万别，但宏观上警察职能不外乎以下三种：法律执行、秩序维护与社会服务。下文以未成年人保护为主线，以警察职责为载体深入阐述警察在处理涉罪未成年人案件中的职责定位。

（一）警察职责中的自由裁量权

1.警察之法律执行职能

在刑事领域，警察执法目的在于发现、调查犯罪，并对涉嫌严重犯罪行为人实施拘留、逮捕等措施。警察作为犯罪行为的首位官方接触者需要对行为性质、严重程度作出初步判断。在案件初始阶段，警察需要借助一定的自由裁量权来弥补证据不足缺陷以作出适当决定。尤其是在无被害人案件中，警察更需要自由裁量权支持特殊侦查行为。这意味着，犯罪行为与违法行为界限越明确，警察的自由裁量权就越小。在“国家亲权理论”看来，不宜将未成年人违反刑法行为看成是犯罪行为，充其量是一种过错行为。因为他们实施所谓的“犯罪行为”更多是“感性冲动”与社会负面环境影响结果而非其理性选择。相应地，国家与社会应该为未成年人实施的过错行为负担责任，对涉罪未成年人宜采取保护措施而非惩罚。只有当未成年人涉嫌极为严重的犯罪行为时才可考虑予以刑事处罚。基于此，相较于成年人案件，未成年人案件的违法犯罪性界限并不明确，警察需要对案件性质、发生原因、未成年人自身情况进行全面审查衡量，并作出有利于未成年人成长的决定。在此意义上，警察在处理涉罪未成年人案件中应享有较为广泛的自由裁量权。

2.警察之秩序维护职能

维护社会秩序是警察的另一项重要职责。与法律执行职能相比，维护社会秩序职能并不明显，这主要是因为社会上应该受到控制的行为并不明确。例如，“目无法纪的行为”一般是指扰乱公众安宁的行为，但是对其准确的定义以及警察是否认为该行为值得官方干预则取决于附近的位置以及扰乱发生的时间。①Ibid.警察的秩序维护职能对涉罪未成年人案件的处理影响较大。未成年人的不安分、越轨行为甚至是犯罪行为均对社会秩序造成了威胁。在犯罪缺乏定量因素的国家，警察要处理大量的轻微未成年人犯罪行为。②Ibid.而警察与未成年人之间的具体互动情况将对警察的处理决定产生重要影响。有研究证明，警察对行为人的态度将影响到行为人对警察的态度。③See Lawrence Sherman, Police Crackdowns: Initialand Residual Deterrence,in Crime and Justice: A Review of Research,edited by Michael Tonry and Norval Morris. Chicago:University of Chicago Press,1988,p48.相较于成年人，未成年人对警察维护社会秩序的行为更为敏感，而那些失学、家庭生活环境条件较差的未成年人对警察的盘问表现出更大的厌烦情绪。未成年人的反映直接影响到警察对他们的态度，甚至是作为其违反社会秩序的进一步根据，并以此作出不利于未成年人的判断。从此意义看，警察自由裁量权虽是其维护社会秩序职能的必备条件，但从保护未成年人权益角度看，该自由裁量权应受到适当限制。

3.警察之社会服务职能

服务职能是指警察向社会公众提供专业的帮助服务，包括向有需要的人士提供援助或协助；将遭遗弃或疏忽的儿童送至医院或庇护所；帮助母亲将未能按时送往医院的孩子送到医院。警察的服务职能还具有将前者职能予以融合的作用。如警察在协助遭遗弃的未成年人时，同时可能会对虐待儿童行为展开调查，开启法律执行职能。社会服务职能本身包含着救助、教育职能。警察的社会服务职能与涉罪未成年人有着天然的关系。我们期望未成年人能得到公权力的及时救助。警察作为打击预防犯罪的主体，有着丰富的救助经验与便利条件。未成年人保护可能涉及对疏忽照管未成年人（如未成年人被独自留在家中，或在寒冷或炎热的天气里将孩子留在车内）、使未成年人身处险境（如不适用汽车座椅或安全带）或者对未成年人施以虐待（如对孩子施加可能重伤或致死的体罚）等案件进行干预。诸如离家出走等行为可能导致未成年人实施更为严重的犯罪行为。这也是很多国家在未成年人保护法中规定身份犯罪的主要原因。身份犯罪与普通犯罪的紧密关系决定了警察对未成年人的保护职责不仅仅限于普通犯罪，还应扩展至身份犯罪。而社会服务职能可能使警察处于更为复杂的境地，他们不仅需要对救助对象、救助环境、救助可能甚至救助方法作出判断，还需要对不予救助可能导致不良后果进行评估。而这些都需要较为宽泛的自由裁量权作为救助的先决条件。在此意义上，警察的社会救助服务职责要求警察在处理未成年人案件中享有较为广泛的自由裁量权。

（二）警察职责之理性定位

从纵向角度看，我国警察在处理涉罪未成年人案件中的职责范围变化较大，先后经历了打击犯罪到打击兼顾保护再到打击与保护并重的发展历程。警察职责范围的扩大与定位转向与刑事诉讼法总体发展趋向密切相关。2012年新修订《刑事诉讼法》首次确立未成年人司法制度，明确未成年人犯罪的“教育为主、惩罚为辅”的基本原则。警察在处理涉罪未成年人案件中的职责范围势必受此影响。从横向角度看，警察在处理涉罪未成年人案件中主要职责是保护，打击犯罪职责处于辅助地位。基于此，笔者认为，我国未来立法宜将警察在处理涉罪未成年人中的职责定位于保护，而非打击。为此，结合一般职责，警察处理涉罪未成年人案件职责宜作以下几方面的调整。

1.确立“保护为主、惩罚为辅”的未成年人执法原则

确立“保护为主、惩罚为辅”的未成年人执法原则是新修订《刑事诉讼法》关于未成年人基本原则规定的应然要求。与传统执法相比，警察面对涉罪未成年人宜作以下两方面的改变：其一，改变执法理念。传统执法手段主要是对违法、犯罪行为作出惩罚性决定。对于涉罪未成年人案件，警察首先应改变这一传统执法理念，对涉罪未成年人的反应方式应为保护而非打击，即使是采取必要的人身自由拘束，其目的也在于保护而非惩罚；其二，实现对传统保护的两个延伸。传统上，警察对涉罪未成年人的保护限于诉讼程序中的特殊关照。此保护方式过于狭隘，难以真正实现对涉罪未成年人的保护。未来立法有必要以诉讼程序为中心向前后方向延伸。前延式保护是指以预防青少年犯罪为根本，建立警察优先职责制度。如出现儿童虐待、家庭暴力、窃取财产、滥用毒品、偷盗机动车、纵火、街道安全等事件时，警察应优先对其采取保护性措施予以处理。延后式保护是指在警察作出处理决定后应继续与其家庭、学校及有关社会组织机构保持联系，对涉罪未成年人进行跟踪式保护。

2.确立警察社会服务职能之优先地位

传统警察三大职责有其先后顺序。法律执行处于首要位置，秩序维护次之，社会服务职能是随着文明进步、国家与社会的分化而出现的一项新型职能。司法实践证明，警察通常将执法职能视为其主要职责，而对秩序维持和服务任务则心情复杂，有的举棋不定，有的非常不屑。事实上，很多警察根本就不理会其服务职能。而立法宜偏向于将丰富的警察自由裁量权赋予其执法职能方面。为贯彻保护为主、惩罚为辅基本原则，针对未成年人案件，宜将警察传统职责顺序做适当调整，确立社会服务职能优先地位，法律执行次之，秩序维护为最后职能。对涉罪未成年人案件确立警察社会服务职能之优先地位具有诸多优势：首先，警察对服务请求做出及时回应会使执法变得更有效；其次，警察响应这样的请求可能会阻止更为严重的犯罪行为发生；再次，有助于建立积极型社区；最后，有助于推进社区资源与犯罪威慑与预防救助之间的信息流动。确立警察社会服务职能优先地位最终目的是实现对未成年人的全面保护，改变警察打击犯罪的固有理念。

3.明确警察保护职责之自由裁量内容

如前所述，警察在处理涉罪未成年人案件中应否享有较为广泛的自由裁量权素有争议。笔者认为，警察应否享有较为广泛的自由裁量权取决于其执法理念。若警察秉承打击犯罪为主、保护未成年人为辅之理念则应严格限制自由裁量权犯范围，以防止其滥用。如即便是在崇尚人权保障的英美国家，警察在使用其自由裁量权时也难免有滥用其权限侵害未成年人合法权益之现象。如与男孩相比，女孩被逮捕或被转处少年法院的机率要小，但她们触犯身份犯罪的机率比男孩高，如离家出走或违背父母。①See Chesney-Lind, Bandura, A. 1977a. Social Learning Theory. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.——. 1977b. Self-Efficacy: Toward a Unifying Theory of Behavioral Change,Psychological Review, 1977(84): p191-215.较低阶层的青少年可能会进入司法程序，而中产以上阶级的青少年则仅受到训斥并被释放。有前科记录且可能犯有严重犯罪的年龄稍大的青少年更有可能被警察转处少年法庭。②See Craig Wolff, Tales of Police Corruption Not Surprising, 46th Precinct Residents Say, The New York Times,1996(10), p35.但若警察以保护未成年人为执法理念，立法则宜赋予警察较为广泛的自由裁量权，其原因有以下两点：其一，一定的自由裁量权是实现程序分流的前提。实行司法转处是对涉罪未成年人进行保护的重要方式之一。警察只有享有特定的自由裁量权才可能对涉罪未成年人的监护、自我改造情况作出全面评估并作出适当决定；其二，一定的自由裁量权可保证警察对未成年人的亲和力，有利于警察在处理涉罪未成年人案件过程中实现教育改造未成年人目的。警察自由裁量权越少，其与未成年人沟通交流与作出决定选择就越少，双方接触的官方意味就愈加浓厚，未成年人对其官方的刚性反应可能会更加强烈。反之，双方均可从其自由裁量权中获得互动性较强的正向交流，警察可作出更为适当的处理决定。

但为确保警察能正确使用自由裁量权，立法需建立并完善若干辅助制度。首先，丰富司法转处制度。目前涉罪未成年人转处措施过少，难以满足预防保护未成年人司法制度构建要求。未来立法可参考国外做法构建无条件释放制度、保存记录并释放制度、转交监护人制度等。其次，构建未成年人警察制度。实现涉罪未成年人警察处理的专业化既是世界各国发展趋势，又是未成年人保护原则应然要求。最后，完善未成年人社会保护组织机构。警察对未成年人的保护不应仅限于诉讼程序内，还应与有关社会组织机构建立积极常态联系机制。构建完善丰富的未成年人社会组织保护机构不仅有利于加大对未成年人保护力度，还可为警察转处未成年人案件搭建公正平台。实践证明，有礼貌且尊重他人的青少年更可能免遭训斥，而态度消极、敌对的青少年则可能被转出到法院。因为，在警察看来，懂礼貌的中上层阶级的青少年不经转处司法系统更可能得以矫正，因为他们的父母有足够的资源为其子女提供必要的监督和矫正服务。①See Richard J Lundman, Richard E. Sykes, and John P. Clark, Police Control of Juveniles: A Replication, in Juveniles in Justice: A Book of Readings, edited by T. Rubin, p158-168(1978).丰富完善未成年人社会组织保护机构可为不具有家庭监护条件者提供公平的监督和矫正条件，以消除警察在做转处决定中的“歧视”现象。