基层公共文化资源整合路径研究*

陈 信 刘盈曦 陈昊琳

(1云南师范大学图书馆，云南昆明 650500；2云南财经大学经济学院，云南昆明 650221；3东北师范大学信息科学与技术学院，吉林长春 130024)

1 引言

近年来，公共文化资源和服务已经开始明显向基层、农村倾斜，但是条块分割、各自为政、分散投入、效能不佳的现象依然存在[1][2]。国务院在2015年颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出“整合各级各类面向基层的公共文化资源”，“探索整合基层公共文化服务资源的方式和途径”，旨在统筹利用资源，提升基层公共文化服务效能。2017年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》指出更为具体的路径，即“整合宣传文化、党员教育、科普普法、体育健身等资源，(鼓励和支持公共文化同学校教育相结合)建设乡镇(街道)、村(社区)的综合文化服务设施”。不少学者也在呼吁加强基层公共文化服务中心的建设[3][4]。各地在基层公共文化服务资源的整合实践中探索出不少成功的经验，但这些经验多见于新闻媒体的报道，学术界对此研究较少。本文主要分析和讨论了国内部分典型地区基层综合性文化服务中心的发展路径及其特点，旨在深化国内基层公共文化服务的研究，为基层公共文化服务的发展提供经验和启示。

2 基层公共文化资源整合现状

我国公共文化服务的重点难点在基层、在农村，基层、农村文化的资源分散、内容单一，各自为政、利用率低，重建设轻管理、难以持续等问题突出。为解决这一问题，自2014年开始，文化部(现为文化和旅游部)确定了10个国家级和60多个省级试点地区开展基层综合性文化服务中心建设的试点工作。截至2018年底，浙江“农村文化礼堂”、安徽“农民文化乐园”、甘肃“乡村舞台”和广西村级公共服务中心等农村基层综合性文化服务中心建设成效显著，上海松江、江苏镇江和广东中山等地也探索了符合本地实际的社区基层综合性文化服务中心建设模式与路径，为全国其它地区基层公共文化的建设提供了不少成功的经验。基层公共文化资源的整合对于农村新型公共空间的转型与重构具有重要意义。基层公共文化中心不仅是一个文化活动场所，它在传统乡土文化式微、浅薄和低俗文化肆意入侵，乡土情谊离散、人际关系疏离化的背景下，对于农民精神世界的抚慰和凝聚、农民共同价值观的塑造、农村社会资本和自治能力的培育、农村娱乐型文化向知识型文化的转型等方面起着重要作用。

资源整合带来的经济效益可由外部规模经济理论解释。外部规模经济理论由著名的经济学家马歇尔在1890年提出[5]，后经克鲁格曼等学者的完善而得到发展。外部规模经济理论认为，在其他条件相同的情况下，行业规模较大的地区比行业规模较小的地区生产更有效率，行业规模的扩大可以引起该地区厂商的规模收益递增，这会导致某种行业及其辅助部门在同一或几个地点大规模高度集中，形成外部规模经济。在实践中，基层文化建设涉及多个部门，如宣传部门的社区教育、广电和新闻出版部门的农家书屋、科技部门的科学普及、农业部门的农技推广、工信部门的农村信息化、司法部门的普法教育、卫生部门的计生指导、教育部门的校外学习、工会的职工书屋、妇联的妇女儿童权益保护等。通过对这些基层文化部门在资金、人才、体系、设施和内容等方面进行资源整合、形成基层综合性文化服务中心，能够有效降低整体服务成本，以更低的成本提供更有效率的服务，实现规模收益递增，产生外部规模经济效应。但同时也应注意，当外部规模经济不合理的集聚或过度集聚均会造成外部不经济，产生负外部性。因此，在基层综合文化服务中心的建设中应注意防止出现外部规模不经济问题，即基层公共文化服务中心应保持适度地整合，界定其边界和功能，在强调服务职能综合性时，防止功能过度泛化。

3 基层公共文化资源整合路径

3.1 资金整合

基层公共文化服务的发展，持续的经费投入是根本保障。建国以来，我国历次农村图书馆建设的失败，缺乏可持续的经费投入是重要原因。为此，《指导意见》要求对分布在不同部门、分散使用的经费实行统筹使用。财政部自2013年起设立农村文化建设专项资金，按照每年每村1万元的标准拔付，同时鼓励地方根据实际情况提高补助标准，如浙江农村文化建设专项补贴每村每年提高到2万元。

在资金整合方面，安徽和广西较为典型。如安徽以县为单位，把扶贫开发、乡村建设、文化体育、科技教育等各项有关资金集中起来投入农民文化乐园建设。自2014年以来，安徽将每年每村4400元看戏经费集中起来(农村文化建设专项补贴为每村每年1.2万元)，以县为单位统一采购文艺演出[6]。广西来宾市则统筹文、体、卫、农等46个部门和单位的项目和资金，在全市所有行政村建成“五个一”村级公共服务中心，即一栋文化综合楼、一个文艺舞台、一个灯光篮球场、一支农民文艺队、一支农民篮球队，此后又将“五个一”建设标准发展为“十个一”[7]。安徽和广西的农村基层同浙江相比，在经济发展程度、基层文化建设资金的充裕度方面都存在一定差距，广西来宾地区更是属于欠发达地区，但二者均立足实际整合不同部门经费资源集中使用，提高基层公共文化资金的使用效率。

3.2 人才整合

基层公共文化的可持续发展，人才队伍是关键，但基层文化专业人才资源匮乏。快速城镇化的结果是大量的农村人口尤其是农村青壮年、农村能人和精英等向城镇的迁徙，不少基层文化服务机构只能由兼职人员、退休人员、文化志愿者等管理和运营，专业素质和服务技能亟待提升。为解决基层人才资源匮乏，增强文化服务的内生动力，不少地方通过整合基层各方面人才资源的方式，集中指导和参与基层公共文化服务。

如安徽一些地区建立由村民代表、老干部、老教师和乡土文化能人等组成的文化乐园建设理事会，参与农民文化乐园的规划、建设和管理[8]。同时挖掘基层文艺力量，组织基层有文艺专长的村民成立各种艺术团，吸收“三支一扶”“大学生村官”计划、文艺专家等加入乡村文化志愿服务，增强基层文化自我发展能力。此外，一些地方基层注意整合市、区(县)等上一级部门的文艺专家，深入基层指导建设或开展活动。如浙江绍兴市柯桥区整合社会人才资源(文艺专家、文体团队、农村新乡贤等)，构建区、镇、村“四团三级”纵向礼堂服务队伍体系，参与和指导各区域的文化礼堂开展活动[9]。专业人才队伍有效地提升了基层公共文化管理和服务水平，一些专业人才甚至深入挖掘本地的历史文化资源，打造适合本地实际、体现本土特色的内容和活动。

3.3 体系整合

我国公共文化服务在提供上各自为政、缺乏统筹的问题十分突出，如不同层级的公共文化服务机构分级管理，封闭式运行，目前公共图书馆仍然遵循“一级政府建设与管理一个图书馆”的分级建设与管理体制，严重影响图书馆之间共享资源[10]。为破除这种体制的弊端，在安徽，一些地区建立了以县图书馆为总馆、乡镇文化站图书室为分馆、村农家书屋为服务点的三级服务体系。如作为农民文化乐园建设的重要内容，来安县建立以县图书馆为总馆，12个乡镇综合文化站图书室为分馆，130个行政村农家书屋为基层图书服务点，有关学校、单位及图书流动服务车为补充的城乡图书服务一体化网络[11]。相对于在业界享有盛名的苏州模式、嘉兴模式，安徽的城乡图书服务一体化网络(总分馆体系)有自身的特点，如学校参与、深入农村等，在不同层级公共文化服务机构资源共享方面发挥重要作用。

江苏张家港市和浙江嘉兴则探索了不同层次的文化场馆整合机制——文化馆总分馆制。张家港以市文化馆为总馆，以各镇(区)、镇办事处文体服务中心为分馆，以村(社区)综合性文化服务中心为支馆，以基层网格服务点为补充，形成了四级公共文化服务体系。嘉兴海宁市建成以市文化馆为总馆、12个镇(街道)综合文化站为分馆、217个村级综合性文化服务中心为支馆的文化馆总分馆服务体系[12]。通过总分馆这种形式整合同一专业、不同层级的公共文化服务资源，既能更好地促进公共文化服务的标准化、均等化，又能提高公共文化服务机构的服务效能，实现体系内资源的共建共享。

3.4 设施整合

《指导意见》要求“基层综合性文化服务中心主要采取盘活存量、调整置换、集中利用等方式进行建设，不搞大拆大建”。不少地区在建设基层综合文化服务中心过程中注意因地制宜，在建设形式上以改扩建为主、新建为辅，重点对中心村已建、在建、新建的文化设施进行整合提升。如安徽六安市南湾村农民文化乐园由原村中心小学校舍改造，并与幼儿园、乡村少年宫合建；南溪村与乡镇综合文化站、乡镇影剧院、便民服务中心、村部等联建[13]。宿州市砀山县葛集镇白蜡园村农民文化乐园与村里原有的文化设施如农村远程教育网络、广播电视“村村通”工程、村留守儿童之家工程实现整合和共享。

四川成都邛崃郭坝小区综合文化服务中心集中了辖区所涉及的公共服务职能和便民服务项目，在服务中心建设了综合服务大厅和集中受理窗口。综合文化服务中心除了多功能厅、文化广场、电子阅览室、图书阅览室等基础配套设施，同时有劳动就业、养老保险、人口计生、社区教育、治安安全、救助帮扶等30余项便民利民服务，综合文化服务中心成为一个便民文化服务的“一站式终端”[14]，实现了基层相关文化设施的整合、文化设施资源的有效利用以及基层群众就近获取相关的文化服务。

3.5 内容整合

内容整合指将相关部门或行业的公共文化服务内容和产品整合在一起，通过菜单或订单形式提供给基层群众。浙江建立的“大菜单制度”，把政府各部门提供的文化服务列出清单，推出文化服务供需对接平台，定期配送电影、戏剧、书画、图书、非遗表演等各类文化活动，既推政府部门公益性免费产品，也提供市场化付费产品，让农民群众在文化礼堂里自主选择所需要的服务[15]。上海通过“东方公共文化配送服务平台”整合了全市优秀文化艺术资源[16]，百姓在平台上“点菜”，政府购买服务，并统一配送到各个服务网点(社区和乡镇文化中心)。其文化资源库分三大块：一是物化资源，如书籍、报刊、音像制品、展板及演出观摩票等；二是综合文艺类资源，如小型文艺演出、文化讲座、艺术示范等；三是健身培训类资源，如健身舞蹈、拳操等。成都的“文化连锁店”则采取由市级整合文化产品和服务、与社会组织联动的发展模式，将全市优秀文化资源统筹配置到基层。通过对公共文化服务内容的整合，可以将各级各类分散的文化资源方便、快捷地配送给基层群众。

4 基层公共文化资源整合特点

4.1 对接农民文化需求

任何一项价值观要想真正发挥作用，必然要融入人民的生产生活[17]，一项事业的发展也是如此。建国以来，我国历次农村图书馆建设的失败，除了缺乏可持续的经费和政府关注外，这些农村图书馆没有真正融入农民的生产生活、“缺乏群众基础”也是重要原因。这些成功的基层综合性文化服务中心特别重视对基层群众文化需求的调研，并努力满足基层群众的文化需求。如安徽农民文化乐园在建设选址、建筑风格、功能布局、墙体展示、室内摆设、活动内容等方面广泛征求村民意见，“让农民感到(文化乐园的建设)是他们自己的事，调动农民建设(和参与)文化乐园的积极性”[18]。中山市根据当地实际和群众需求，在基层综合文化服务中心设有社区服务站、便民服务点、公益工坊等特色文化服务室，提供特色文化服务，满足居民个性化的文化需求，如小榄镇九洲基社区开设烙画公益工作坊，聘请志愿者开设烙画培训班；石岐区民生社区文化服务中心的“亿未来”社区儿童运动馆，面向0至6岁幼儿免费开展运动游戏、亲子阅读、儿童成长测评、家长健康养育公益服务[19]。基层综合文化中心试图将政府建设的外部推动力转化为村民的内在需求，在基层综合文化中心的物质形态中融入村民的精神和情感要素。

4.2 注重标准规范建设

标准化可以有效提升公共文化服务的规范性和服务效能，促进公共文化服务的均等化。一些地区根据国家有关基层公共文化建设的政策制定相应的标准规范。如安徽制定《安徽省基本公共文化服务实施标准》《农民文化乐园操作手册》等[20]，在文化乐园设施建设方面的标准为“一场二堂三室四墙”：“一场”为综合文体广场，“两堂”为礼堂、讲堂，“三室”为图书阅览室(农家书屋)、文化信息资源共享工程室、文化活动室，“四墙”为村史村情展示墙、民风民俗展示墙、崇德尚贤展示墙、美好家园展示墙。中山市制定《中山市国家基层综合文化服务中心试点标准化建设指导意见》《中山市行政村(社区)综合性文化服务中心公共文化服务实施标准》等，明确了设施建设、管理运行和保障的基本标准[21]，如总面积不少于1000平方米，功能区域划分为“四室两厅一场一栏一台”(活动排练室、书报刊和电子阅览室、老年人活动室、未成年人活动室；多功能讲座厅和多功能文化展示厅；室外综合文体广场；文化宣传栏或阅报栏；户外简易戏台)，基本服务包括公共图书、数字文化、文体娱乐、教育培训、文艺排练、电影放映、资讯宣传等。

4.3 体现当地文化传统和特色

标准化不是同一化，均等化也不是平均化。由于工作起点、文化资源禀赋和后续发展条件不同，各地基层综合性公共文化服务中心的建设路径和方法也不同。从实践来看，各地均比较注重融入特色文化理念，挖掘地方文化资源以传承地方文化精髓、呈现地方文化特色。如金寨作为安徽省农民文化乐园首批试点县，结合试点村庄实际，提炼当地文化传统形成“一园一品”，打造出红色南溪、孝义门前、尚学南湾等特色鲜明的农民乐园[22]。甘肃各地在“乡村舞台”建设中，因地制宜地建设符合当地经济发展现状的群众文化生活平台，形成“一村一特色、一台一品牌”。如甘南州把“乡村舞台”建设同新农牧村建设相结合，突显了藏区文化特色；陇南市文县重点打造白马风情、琵琶弹唱、玉垒花灯戏、洋汤号子四大文化品牌，建立了20个具有浓郁民族、民俗特色的民间自办文化社团；白银市围绕黄河文化、红色文化、工业遗产文化、丝路文化、民间民俗文化，彰显地域特色[23]。这些基层综合文化服务中心不仅有本土特色的实物展示，还有依托各种实物开展的各种丰富多彩的互动体验活动，用特色活动提升基层文化中心的影响力和吸引力。

4.4 鼓励社会力量参与

近年来，我国政府开始规范和重视向社会力量购买公共产品和服务，专门出台了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等政策文件。各地鼓励支持企业、社会组织和其他社会力量，通过直接投资、赞助活动、捐助设备、资助项目、企业冠名、提供产品和服务，以及公益众筹、公益创投等方式，参与基层公共文化服务中心的建设管理，丰富基层公共文化服务内容。如成都市蒲江县引入社会资源，与社会组织“3+2读书荟”签订了服务协议，委托其为县内5家敬老院开展“为老人读书”服务活动、托管5家农家书屋、在20个村开展流动书屋阅读推广服务；高新区西园街道采取政府采购服务的方式，委托社会组织成都安逸社区服务中心项目团队管理“青工文化驿站”，让“青工文化驿站”成为“大众创业、万众创新”新的孵化器[24]。中山市的基层综合文化服务中心通过购买社工机构服务的方式，将文化中心的运营管理、公益项目运作、个案跟踪等服务委托给社工组织，为居民开展真人图书馆、文化沙龙、儿童技能学堂、社区故事等活动[25]。政府购买服务已成为我国公共文化服务社会化的主要方式，政府通过购买服务的方式引入公司企业或社会组织管理运营基层公共文化设施，使得基层综合性文化服务中心的专业化水平和服务效能得到有效提升。

4.5 建设数字化服务平台

基层公共文化服务资源整合的主要目的是为群众提供方便快捷的综合式、一站式公共文化服务平台。这种平台既有实体平台，也有数字化平台，尤其是数字化平台成为不少基层综合文化服务中心的亮点以及提升服务效能的重要措施和抓手。“文化上海云”是全国第一朵省级公共文化云[26](互联网+公共文化平台)，整合了图书馆、博物馆、美术馆以及社区文化活动中心、社会化主体文化数据资源。通过“文化上海云”平台提供的大数据，可显示不同区县、不同街镇、不同场馆的公共文化需求，让公共文化资源配送更加精准的符合市民需求，如“文化上海云”通过大数据分析嘉定区最受欢迎的是周末举办的亲子类活动，松江大剧场最受欢迎的是沪剧。“文化镇江云”是江苏省首个地级市文化云平台[27]，市民通过网页、APP和微信可随时随地获取文化活动预告信息，不仅可以预约参与文化活动、使用文化场馆，还能在线参加艺术普及培训、享受免费或低票价惠民文艺演出。通过对公共文化机构的大数据分析，公共文化服务实现了精准供给，形成“百姓点单、政府买单、团队竞演”的公共文化服务模式。

5 结语

如何提高公共文化服务机构的服务效能一直以来都是业界关注的焦点。在图书馆界，早在2008年出台的《公共图书馆服务规范》就具体规定了图书馆的服务效能指标，近年来开展的公共图书馆评估也越来越注重对图书馆效益的考察。但这些服务效能指标或措施主要适应于县级以上的图书馆，在基层图书馆的适用性还存在不确定性。基层综合性文化服务中心的建设主要目的是为了解决服务效能低、功能不健全、管理不规范等问题，整合公共文化资源，完善基层公共文化设施网络，打通公共文化服务的“最后一公里”。国内一些成功的基层综合性文化服务中心充分发挥“外部规模经济”效应，通过合理地整合相关的文化资源(在资金、人才、体系、设施和内容等方面)，在建设过程中注重对接农民文化需求、标准规范建设、体现当地文化传统和特色、鼓励社会力量参与、建设数字化平台等，将政府建设的外部推动力转化为居民的内在需求，显著提高了基层公共文化的服务效能，为全国其它地区基层公共文化的建设提供了可资借鉴的经验和发展路径。