“三权分置”视角下的农村土地流转研究

2020-02-23李建平

生产力研究 2020年5期

李建平

（陇西县农村合作经济经营服务站，甘肃陇西 748100）

我国经济高速发展依赖于国家改革开放政策，按着红手印的“秘密协议”成为引爆农村改革的起点，农村土地制度改革进入了家庭联产承包责任制时代。但随着国家政策转向和经济快速发展，农业和农村的发展停滞不前，“三农”问题越来越严重，成为了实现我国现代化的短板，这些问题倒逼各级政府不得不面临农村改革的难题。近年来，关于农村改革已经出台诸多政策和措施，并在2014 年首次提出了实施“三权分置”、加快农村土地有序流转的指导思想，各地响应党的号召，开展了一系列农村土地流转模式创新实践。本文以“三权分置”视角剖析了各地农村土地流转模式，探讨创新有益的做法，剔除不足并分析原因，并提出科学合理应对措施与防范机制，对于农村土地产权制度改革顺利推进，具有重要的理论借鉴和实践参考。

一、农村土地流转模式实证分析

（一）土地互换

新疆沙湾和重庆江津具有互换模式代表性。

1.新疆沙湾模式[1]。新疆沙湾县四道河子镇下八户村农户自2004 年起，将原来分布各处零散的土地，运用互换模式集中耕地10 368 亩，通过耕地规模化耕种经营手段，实施节水滴灌农业技术推广应用，使得农业高新节水技术在全县得到全面推广。下八户村在实施耕地互换流转后，该村耕地净增加400 亩，农民年人均增收347 元。

2.重庆江津模式[2]。2007 年9 月，重庆市江津区在全区范围内开展了以农村建设用地置换为主要内容的农村土地制度改革试点，4 000 多亩农村建设用地，经过人工复垦，已经全部成为了适宜农作物生长的耕地，为城市建设用地提供了必要的指标。重庆江津互换模式成功之处在于：建设用地实现了农村与城市联动，将农村减少与城市增加建设用地面积形成了良性互动，简单地农村建设用地置换启动了农村土地产权制度改革的浪潮；政府实施政策引导、市场主体培育、产业扶持等多个方面的农村土地流转措施，土地流转使用效益提高的同时，社会效应反映良好。

（二）农村土地出租

安徽小岗模式[3]是农村土地出租的典型。

小岗村2012 年有村民小组23 个、3 823 人，村集体承包面积8 732 亩，种植业收入占居民收入的50%以上。依据“小岗村发展合作社”架构集中出租土地，实施股份化方式运作，合作社资本金总额为305 万元，小岗村持股为10%，滁州市粮食局持股为5%，上海大龙畜禽养殖有限公司所持股份额为85%，全村有3 000 亩土地实现了流转，流转土地中以出租方式流转的土地面积达到了51.9%。小岗村出租流转后的土地主要用于经济作物种植、引入工业企业、发展农村公益事业等方面。

（三）农村土地转包

农村土地转包模式是全国农村土地流转面积最大的流转形式，重庆忠县[4]流转转包模式极具代表性。

重庆忠县积极引导市场潜在农地流转主体，到2008 年6 月，全县已经有1.56 hm2农村土地实现了流转，其中转包0.87 hm2，占全县流转面积的55.86%。忠县引进的15 家龙头企业租赁5 347 hm2土地，农民得到了土地经营权流转的费用，部分流转土地后的农户还可在企业从事劳务取得工资性收入，全县流转土地户均收益达806 元，企业增利的同时农民实现了增收。

（四）入股

农村土地入股流转模式是农户使用土地承包经营权入股，广东南海模式[5]具有代表性。

广东南海村集体在1992 年将土地折成股份后分配给村民，村级土地股份合作组织以土地折成股份吸收村民成为合作成员，村集体取得了土地承包经营流转权，村民变成股东获取股利收益。南海已经流转了90%以上的村集体建设用地，占村级总土地面积的30%左右。2007 年，“南海模式”通过土地股份合作组织拓展经营范围，创造性地以集体建设用地参与土地国有化，全体村民、村级组织以股东身份共同分享土地增值收益。

二、“三权分置”视角下的主流农村土地流转模式演变

原有的家庭承包经营权归农户、土地所有权归村集体所形成的“两权分离”体系，已经难以在产权制度时期为“三条底线”提供有力保障[6]。全国在实践中探索出的农村土地流转创新模式，为中央推出农地“三权分置”改革提供了素材，既是对当前农村产权制度改革创新问题中土地流转的现实回应，也是我国农村集体土地实施“三权分置”的必然选择。当前主流的土地流转模式改革创新是否符合现实需求，直接关系到“放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，……”[7]。结合全国农村土地流转模式创新实践，可以将现行主流的农村土地流转做法归纳为以下四种模式。

（一）租赁与转包

租赁是将部分或全部土地经营权在具体时限内租赁给新的经营主体；转包是土地承包经营权在具体时限内由家庭承包农户流转给其他农户。出租和转包两种农地流转方式，是“两权分离”思维模式下《农村土地承包法》依法保护农民财产权益的万全之策，而在新的形势下，中央文件已经决心放开农村土地经营权主体范围，建议实践中可以将农地出租与转包的流转形式合二为一。

（二）互换

承包农户自愿互换土地地块、承包权、经营权。土地互换这一传统流转形式应怎样发展，从“三权分置”改革视角看值得思考。首先，农户在粗放经营前提下，基于方便耕作的需求在本集体内双方自愿互换土地地块、承包权、经营权，是符合农村生产发展实际，但这种方式流转对于提高土地利用效率作用不大。其次，互换流转方式虽以本集体内成员为前提，但仍然是改变了原有农户承包的关系。再次，互换流转方式在法律政策规定上无须征求发包方意见，且农户之间的土地互换流程往往比较随意，现实中互换流转方式纠纷较多。建议互换流转的土地必须予以公示，否则法律不予承认。

（三）入股

这是村集体依然拥有所有权、承包户持有承包权不变的前提下，将自己经营权折价以持有股份方式后让渡给经营实体，实行股份化经营、按股承担风险和收益。受国家对农业发展政策利好的影响，全国最初级的土地入股流转应是“保底+分红”[8]方式，大多数还没有真正实现利益均享、风险共担的股份化经营。

入股流转方式是农户为获得农地财产性收益，将土地经营权提供给新型经营主体并委托其进行管理经营，新型经营主体可选择流转或自主经营。国内有学者认为入股流转方式是实现农业现代化的合适方式[9]。但笔者认为入股流转方式局限性应值得重视：第一，入股流转方式是以本区域内存在适合经济发展的合作社或农业龙头企业为前提，而在中西部经济欠发达且社会保障功能相对薄弱地区显然是不切实际的；第二，入股流转方式会形成农户与农业经营者结成利益共同体，农民就须承担市场、经营等多种风险。

三、农村土地流转存在的主要问题

（一）部分创新模式擅自改变农地用途

国家为了保障粮食生产安全，耕地保护实施了最为严格的政策，但部分地区在农地流转后被擅自改变了用途而成为非农用地，这样的农地流转做法悖离于国家土地承包经营权流转政策与法制精神。农地流转的用途发生变化，现实中实际表现主要为：一是农用地被流转成为了非农建设用地。如重庆忠县耕地流转和广东南海模式流转土地非农建设用地现象十分突出；二是以非粮化为目的农用地流转。如重庆忠县在流转土地后，种粮田改变为非种粮田变化率在2004 年时为9.47%，到2007 年变成了16.49%[10]。

（二）现行法律限制农地流转

1.农地经营权流转。一是实践中无法区分经营权是物权还是债权，“三权分置”改革难以为继。土地经营权在《农村土地承包法》中是以债权方式保护的，那么在农村土地管理实践中土地经营权究竟是用物权还是债权方式进行流转？如果站在《农村土地承包法》角度，土地经营权属于债权，所有的农地经营权流转行为实质上均为土地租赁，承租者（承包经营权人）失去了转让和抵押土地的权利。二是限制了农地流转主体。现行的法律对农地流转主体有明确限制。三是限制了农地流转用途。从国家的法律法规规定来看，农地流转后的用途具体、明确，没有模糊空间，并且不得擅自改变原有的农业用地属性。四是限制了农地流转期限。农地流转后的期限在30—70 年，它在《物权法》与《土地承包法》及中央政策中都作了明确规定，但在当前农村土地产权制度改革的形势下存在的合理性值得研究。

2.宅基地使用权的流转。农村宅基地在“三权分置”下要顺利实现使用权流转，它的物权法律属性要符合《土地管理法》相关规定，同时新的《土地管理法》还鼓励将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，属于国家对宅基地使用权的流转政策性的表述，在农村现行实践中，这种模糊的规定限制了农民流转宅基地，导致了宅基地使用权的物权属性几乎丧失殆尽。

3.农村集体建设用地（宅基地除外）。农村集体经济组织所有的建设用地，应依据《土地管理法》有关规定进行依法登记后，经村级民主决策程序及2/3 以上成员同意的情况下，可以实现农村集体建设用地使用权流转，但各地实际操作细则尚未出台，给农村集体建设用地流转带来了困难。

（三）土地流转中农民利益保障难

国家再三强调农地经营权流转不得损害农民土地承包权益，但被无端侵权的现象屡禁不止：一是流转土地具有强制性，部分地方有的部门主导了土地流转各个重要环节（如合同签订）。二是国家倡导农村土地流转是为了推动土地规模化经营，进而实现乡村振兴战略，让流转户共享城乡经济一体化发展给土地流转带来的额外效益。但农村土地流转实际情况是租费普遍较低，以笔者所在的甘肃省陇西县为例，中等农地的租金普遍400 元～600 元/亩/年。农民获得的实惠仅限于眼前，难以分享因农村经济高速发展所带来的土地增值而增加的额外收益，甚至有些地方还沉迷于农地“反租倒包”谋取差价。三是流转收益稳定性差，部分农业企业或承包大户不能完全按照签订合同时的承诺及时兑现租金，每当农民及时要求兑付租金时，他们总以各种理由拖延甚至拒绝，甚至有的神奇失踪，农地流转收益保障执行力差。

（四）承包企业经营风险

承包土地规模经营的企业，生产经营运作风险远甚于农户承包经营。其典型特征是：一是自然灾害频发。经常且突然发生的自然灾害，给农业生产经营带来难以估量的损失。二是市场风险深不可测。如中国网络上流行的热词：“蒜你狠”“豆你玩”“油他去”“姜你军”“苹什么”“鸽你肉”，就是源于农产品价格的大起大落而催生的市场风险。

（五）农民对土地流转积极性不高

土地承包经营权流转的主体是农民，在全国相当一部分地区，农民视土地为其生存保障。此外，现实生活中的诸多因素也强化了农民的恋土情结，再加上各级政府对土地流转的宣传力度不足，造成农民宁肯土地没有多大收益也不肯放弃。

四、农村土地流转创新的对策

（一）实践中完善农地流转用途

粮食安全保障应该是基本国策。随着农地流转机制和模式创新，应高度重视农地流转用途管制创新发展。一是完善耕地保护机制。各地应在实践中运用行政规划、市场调节等手段不断完善耕地的保护机制，保障粮农生产者应得的经济补偿。二是适度放宽土地的农业用途。在确保粮食安全的前提下，建议将果树、大棚等视作农作物种植；畜禽、水产养殖与土地农业用途等同。三是耕地保护实施追究责任制。建立健全地方政府是耕地保护第一责任人制度，防范和制止成为违法占地的幕后推手。笔者建议实行耕地行政问责制，对违法违规占地案件及行为屡禁不绝的，应追究地方政府领导者责任。

（二）完善农村土地流转立法体系

随着全国农村土地流转机制的不断创新和发展，农村土地流转的相关法律法规及司法解释难以适应农地“三权分置”改革进程和工作力度，迫切需要进一步厘清农地流转实践中集体、承包户、新型经营主体的“三权”权利边界，在此基础上做好已有涉农法律法规修订与完善工作。

1.建议制定《农村土地流转法》。以《农村土地承包法》与《农村土地承包经营权流转管理办法》为基础，对现行的《物权法》等相关法律进行修订完善，依法确认“三权分置”制度下土地经营各方的权利和义务，设立经营权的取得条件、变更和消灭方式，赋予农民财产权益的权能内涵，扩大经营权流转主体范围，规定经营权人农业用途土地的范围。

2.修订《房地产管理法》。建议重新修订《房地产管理法》，制定出能适应城乡统一的房地产管理方面的法律，明确城乡房地产在用地、价格、评估、申报、转让、抵押、租赁、权属等方面制度，规范农村土地流转。

（三）进一步强化农村土地产权制度改革

以“还权赋能”作为抓手，构建一个全新的农村产权体系。

1.创新农村土地流转机制。积极稳妥推进农地流转市场化体系建设，依据贵州省普定县经验，建议在全国范围内建立起多层次的农村综合产权流转交易市场（包括农村土地流转）。首先探索建立全国统一的农村综合产权流转交易市场规则，利用市场机制合理确定农村土地流转交易价值。其次，培育农地流转中介组织。通过政府招商、市场引进、商家自荐等多种形式，全力引进农地流转机构，为农村综合产权流转交易市场提供交易信息。

2.加快形成农村土地流转的多元化格局。以农地“三权分置”改革为导向，全力推进模式多样的农村土地流转，扩大经营权流转主体成员参与多种形式的农地流转。同时，还应引导农户使用合同示范文本实现直接流转农地（自己流转）或者间接流转农地（委托流转）。对于农户委托流转，要完善书面委托法律文书、明确委托方权限。