深度贫困地区产业扶贫的困境及发展路径

甘灿业

2020 年全面建成小康社会的底线目标是消灭贫困人口，解决区域性整体贫困。深度贫困地区是当前脱贫攻坚的主战场，也是产业扶贫的聚焦地区，加大对这些地区的产业扶贫，从 “输血” 到 “造血” 的转变，不断增强贫困地区和贫困户自我发展的内生动力，有利于从根本上解决贫困问题，实现乡村全面振兴。截止2019年底，全国还有贫困人口551万，其中绝大数分布在我国西部地区，剩下的都是难啃的骨头，脱贫的难度很大。要想如期消灭绝对贫困，全面建成小康社会，必须要高标准扶贫和高质量脱贫，用好产业扶贫的抓手，增强深度贫困地区自我发展的内生动力，助推脱贫攻坚，不断提高深度贫困地区贫困群众的获得感和幸福感。

一、深度贫困地区及产业扶贫模式

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41 号）明确规定，深度贫困地区是指：西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称 “三区三州”），以及贫困发生率超过18% 的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村，全国共确定了334 个深度贫困县，以上所涉及的范围统称为深度贫困地区。

深度贫困地区产业扶贫模式主要有以下四种：第一种是特色种养植业+ 扶贫模式，该模式主要依托当地的特色种养植业，让贫困户参与特色种养植，增加收入，助推脱贫；第二种是电商产业+扶贫模式，通过大力发展电子商务，销售农产品，助推贫困户脱贫；第三种是旅游观光+ 扶贫模式，该模式主要依托当地的自然资源，大力发展旅游观光，让贫困户参与到当中的经营服务，增加收入，助推脱贫；第四种是资源资产+ 扶贫模式，该模式主要依托贫困户的土地、劳动力、资金等，参与农产品加工或其他产业发展等，助推贫困户脱贫。产业扶贫模式的组织结构形式上主要有 “龙头企业+ 基地+ 贫困户”“公司+ 贫困户”“龙头企业+ 专业合作经济组织+ 贫困户”“合作组织+ 基地+ 贫困户”“现代农业园区+ 贫困户” 等。

二、深度贫困地区产业扶贫存在的问题

（一）找准产业扶贫项目存在一定困难

如何找准合适的有潜力的产业至关重要。当前深度贫困地区的产业发展存在一定的困惑，在深度贫困村屯里，绝大多数的贫困户由于文化低、见识短，对今后发展什么产业没有做规划，或者对产业的发展定位不明确，所以驻村干部发动贫困户发展产业时，贫困户很多都是没有主见，也没想法，更加不懂发展什么样的产业。同时，帮扶干部由于视野、能力和专业的局限性，能够给贫困户发展什么样产业提供的建议也是非常有限，或者帮扶干部提出了发展产业的思路，但是由于认识不充分，不够接地气，往往又得不到贫困户的认可，导致其在选择什么样的产业中徘徊。政府对不同产业扶贫项目的补助补贴差异，会影响到贫困户对扶贫产业项目的选择。部分深度贫困地区的自然环境、资源禀赋和人文社会大体相同，大家都集中发展特色种养、生态农业和旅游观光等，这就对我们谋划产业的人来说要求很高，要避免同质性发展，注重差异化发展，导致选择产业扶贫项目时难以抉择。

（二）产业扶贫后续发展机制亟待完善

产业扶贫项目建立后，如何保障产业可持性的发展，确保产业的生机与活力至关重要。但是各地深度贫困地区出台关于产业扶贫项目后续支持意见并不是很多。关于产业扶贫项目，各级领导都很重视，但他们关注更多的是前期规划立项，对项目后期如何扶持重视不够，如在经费支持、技术指导及市场销售等方面没有明确细化规定。由于后续跟踪不到位，保障措施缺少，导致一些产业扶贫项目在验收之后，随着时间的推移，发展面临着重重困难，甚至夭折。深度贫困地区的产业发展先天就有缺陷，如规模小、竞争力不强、抵抗自然风险和市场风险较弱、同质性明显、技术支撑不足等，这些因素都将影响到产业扶贫项目发展可持续性，或者扶贫干部撤回来之后，产业发展就出现问题，面临资金、技术和销售等多方面的瓶颈。深度贫困地区的政府没有出台系统全面的关于产业扶贫后续发展的机制，或者出台的产业扶贫后续发展的机制碎片化、零散性，没有对深度贫困地区产业发展所涉及的经费支持、用地保障、技术指导、市场营销和电商服务等给予明确支持保障。

（三）产业扶贫的覆盖带动有限

产业扶贫项目的排他性、相关的产业发展所需的独特自然环境和产业自身技术要求高等因素导致产业扶贫的带动辐射具有局限性。产业扶贫的覆盖带动有限，这将会影响我们脱贫攻坚的效果，会影响到是否按时完成消灭绝对贫困任务。目前全国贫困地区培育农业产业化龙头企业有1.4 万家、农民合作社有61 万个。这些龙头企业和农民合作社数量还是比较少且规模较小，辐射带动有限，特别是部分农民合作社的功能没有得到应有发挥，存在 “空壳社”“挂牌社” 的现象。部分深度贫困地区的家庭农场和种养大户数量有限、实力脆弱，带动效果不明显。产业发展所依托的新型农业经营主体小、少、弱和散，导致产业扶贫的效益低下，影响到产业扶贫的辐射带动效果。部分深度贫困地区的主导产业覆盖贫困户有限，还有一部分贫困户没有参与到产业扶贫当中来。比如广西105 个有扶贫任务的县，“5+2” 特色产业平均覆盖率为77.96%，覆盖面还有很大的上升空间。部分深度贫困地区的现代农业产业园作为产业扶贫的重要平台，它们的辐射带动也就是周边的一些村屯，辐射带动相对还是有限。

（四）产业扶贫的经费投入不足

产业扶贫需要投入大量的经费，特别是产业发展的前期经费投入更大，大部分深度贫困地区的产业扶贫面临着产业扶贫经费不足的问题，因为这些地区的自然环境相对比较恶劣，产业的发展基础比较薄弱，发展产业的成本相对其他地区要高得多。尽管每年产业扶贫的投入经费都在增加，但是从总体上看，这些经费还是很难满足深度贫困地区的产业发展需要，资金缺口依然很大，部分深度贫困地区的产业扶贫的前期资金到位了，但是随着项目的深入推进，后期资金难以保障，没有形成可持续的产业扶贫投入长效机制。产业扶贫经费的筹集渠道有限，主要是靠各级财政投入。社会资本参与到产业扶贫当中来不是很多，产业扶贫项目获得小额贴息贷款也是有限。深度贫困地区的产业扶贫本来起步就低，经费投入不足将会影响到产业的可持续性发展。

（五）产业发展的基础设施不够完善

深度贫困地区的基础设施发展还是相对滞后。农村与城镇基础设施互联互通衔接性不强，部分乡镇村屯路网压坏严重，路面宽度不够，大部分的乡镇到建政村所在地的双向车道都没有建成，有些深度贫困地区自然屯还没有通硬化道路。部分贫困村屯供电网络老旧，电压不够稳定。一些极度深度贫困地区人畜饮水还存在问题，靠天喝水，饮水安全得不到保障。深度贫困地区的物流配送建设滞后，网点布局设置不够合理，导致较多的优质农产品不能及时地输送出产地。农村金融服务网点建设布局不科学，有些边远的乡村没有金融服务网点，村级“三农金融服务室” 还有部分村没有建立，而这些村绝大多数是深度贫困地区的行政村，涉农金融机构服务产业扶贫亟待加强。总之，基础建设的滞后将会影响产业发展的进度和质量。

三、加快推进深度贫困地区产业扶贫发展的建议

（一）科学优化产业扶贫项目

1. 因地制宜，发展特色产业

深度贫困地区的产业发展，要坚持因地制宜原则，充分挖掘特色和优势，认真贯彻落实《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，把当地特色产业做大做强，形成自己有优势有品牌的产业，不断延长和完善产业链条，形成产业集群，使产业扶贫成为脱贫致富的重要抓手。

2. 整合产业扶贫项目，避免同质化

要整合产业资源，统筹谋划，避免过去那种单打独斗，碎片化的发展形式，造成资源的浪费。根据自然环境、人文社会和地方特色等相似性，树立大片区的发展理念，推进规模化发展，不断延长产业链，形成大产业扶贫格局，增强产业扶贫的带动和辐射。同时要注意实行差异化发展，避免造成恶性竞争。

3. 尊重贫困户意愿，发挥他们的能动性

深度贫困地区的贫困户是产业扶贫的受益者，也是产业发展的主要推动者，必须尊重贫困户的意愿，提高贫困户的积极性，激发他们自我发展的内生动力。深度贫困地区的部分贫困户 “等靠要” 的思想依然存在，要加强对他们的思想教育，转变守旧落后的观念，从要我脱贫转变到我要脱贫，鼓励他们参与产业发展，在党委政府及后盾单位的扶持下，辛勤劳作，脱贫致富。

（二）重视产业扶贫后续机制建设

1. 完善产业扶贫后续机制

深度贫困地区要结合当地的实际情况，出台完善《深度贫困地区产业扶贫后续帮扶方案》，从制度上规范扶贫产业发展起来后，政府应该提供哪些保障，明确产业发展起来后，要跟踪扶持多少年，在经费支持、技术指导、贴息贷款及市场销售等方面给予明确规范，让贫困户吃上定心丸，消除后顾之忧。比如一些旅游资源比较丰富的深度贫困县，明确规定旅游业发展起来后，资金技术要继续提供，政府及有关部门要不断完善旅游基础设施，提高服务水平，提高从事乡村旅游服务业人员的素质，创星升级。

2. 强化产业扶贫的监管

产业扶贫在深度贫困地区主要是靠政府投资来推进，投资数额大，涉及的人数也多，事关深度贫困地区村民群众的根本利益，要加强产业扶贫投资的监督管理。产业扶贫项目的立项要公开透明，财政投入多少，涉及多少贫困户要有详细的台账，并公布于众接受群众监督。对在产业扶贫过程中不作为、慢作为要问责，对挪用挤占产业扶贫款的行为要严惩不贷，有贪污腐化的行为严肃问责，营造风清气正，敢于担当的氛围。

（三）增强产业扶贫辐射带动作用

1. 加大各类经营主体的培育

大力推进 “村企共建”“万企帮万村” 的活动，积极培育龙头企业、农民合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体，每个特色产业引进培育1 个龙头企业，特色产业覆盖到的贫困村组建1 个农民合作社，确保贫困户都有龙头企业或合作社带动。深度贫困地区要结合当地特色优势产业重点培育和打造一批农业龙头企业，发挥它们的优势，不断增强辐射和影响力，让更多的贫困户都参与到产业扶贫中来。不断完善各类合作社章程，规范合作社创建，同时通过对合作社和家庭农场等创星评级，不断增强这些经营主体的活力，进而提高它们辐射影响力。

2. 加强产品品牌建设

深度贫困地区要坚持当地优势特色产品为主，打造一批农产品区域公共品牌和企业品牌，不断提高农业创新力、竞争力。加大农产品流通和品牌推荐。以农业交易会、中国国际农产品交易会、地方农业博览会为重点，推广深度贫困地区具有特色、优势的品牌产品，拓展农产品销售渠道，提升市场影响力。通过品牌建设，不断增强产业扶贫影响力和生命力。

（四）加大产业扶贫资金的投入

1. 加大各级政府财政的支出

国家要加大财政转移支付，重点向深度贫困地区的产业发展倾斜，下拨一定的专项经费支持深度贫困地区的产业发展，并在整个产业扶贫资金投入当中，国家和省级政府财政投入应当占到相当大的比重。财力相对较好的深度贫困县在目前投入的基础上，每年增加的投入应当不低于上个年度的百分之三十，从而降低产业扶贫资金的缺口。

2. 积极引进社会资本

社会资本的参与是深度贫困地区产业发展的重要补充。营造良好的营商环境，简政放权，规范标准，提供一站式服务，提高企业家的满意度。根据深度贫困地区产业的特色，积极招商引进，特别是引进一批农业龙头企业，通过它们的资金投入和技术支撑，辐射带动更多的贫困户。鼓励合作社、家庭农场和种养殖大户等新型农业经营主体加大对产业发展的投入，扩大规模，增强辐射力。同时也鼓励贫困户以资本、土地、技术和劳动力等要素入股，参与到产业扶贫当中来。

3. 优先给予扶贫产业融资

对深度贫困地区产业发展投入的融资，应该给于优惠，对企业参与产业扶贫项目，各级各部门要在政策允许范围内给予大力支持，优先安排项目资金，优先安排财政贴息贷款，且简化金融贷款的手续，支持深度贫困地区符合条件的农产品加工企业优先上市（挂牌）融资、发行债券。

（五）加快完善深度贫困地区基础设施

1. 加强深度贫困地区基础设施建设

以脱贫攻坚为抓手，要加快完善深度贫困地区的路、水、电等基础设施的建设。对照“四好农村路” 的建设目标，加快推进贫困地区乡村路网建设，积极开展农村饮水安全，巩固提升工程和贫困地区电网改造升级工程，为贫困地区的群众提供便利，不断完善深度贫困地区群众生存生产环境，为产业的发展奠定基础。重视农村物流基础设施建设，构建农村现代化的物流网络体系，深度贫困地区的乡镇至少建成一个物流配送代办点，形成快速便捷物流，为种养殖出来的农产品迅速运送到各地奠定基础。

2. 开展农村人居环境整治行动

大力开展农村人居环境整治三年行动，具体开展清洁乡村、厕所革命、污水治理、乡村风貌、规划管控等行动，不断改善深度贫困地区农村生产生活环境，做好农村垃圾分类收集，污水有效处理，实现农村的美化、亮化和硬化，推动贫困地区人居环境的提档升级。

3. 重视深度贫困地区的信息化建设

对深度贫困地区通信网络和宽带基础设施进行升级改造，加快实现深度贫困地区乡村网络化、数字化、智能化。积极申报国家电子商务进农村综合示范县项目，大力发展 “互联网+ 现代农业” 的经营模式，发挥互联网助推脱贫攻坚的作用。完善阿里巴巴、京东等在深度贫困地区农村淘宝服务站点建设，打通农村电子商务 “最后一公里”，优化农村电商网点的布局，做好村屯级电商服务站点的建设，争取农村电商网点在行政村达到100% 覆盖。对贫困户开展信息化培训，让更多的贫困户掌握现代信息技术，拓宽他们的信息获取渠道。以乡镇为单位，定期举办免费的网络信息培训班或者农村电子商务培训班，让更多贫困户懂得网上购物或通过电商销售自己的特色农产品。

4. 不断完善乡村金融服务体系

确保农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等涉农金融机构回归本源，明确规定县域金融机构的投资贷款方向重点向产业扶贫倾斜。加大对符合条件的产业扶贫融资担保力度，简化融资贷款的程序。加快推进村级 “三农金融服务室” 建设，争取行政村覆盖率达100%。◆