城市公共工程公私合作项目的激励机制构建策略研究

张宏权，李 蒙，宋建林

（河北工业大学廊坊分校，河北 廊坊 065000）

城市公共工程包罗万象，涵盖城市生活的方方面面，服务于社会大众，对社会公共生活有着直接的影响。尤其是水利工程、交通工程等基础项目，对城市居民生活质量的提升，城市经济建设的发展起着重要的推动作用。所以我国政府一直将城市公共工程建设放在重要的位置，大力推动城市公共工程的展开。在这一过程中政府需要消耗大量的人力、物力、财力，这为各级地方政府带来了巨大的挑战，在这种情况下公私合作成为缓解政府压力，加快城市建设的重要方法。当前公私合作项目在城市公共工程建设中已经十分常见，无论是轨道交通建设还是城市垃圾分类处理都出现了大量公私合作项目，成绩显著，同时也出现了较多的问题，而对这些问题进行深究多与激励机制的构建有着密切的联系，忽视激励机制的构建，弱化激励机制在公私合作项目中的应用，很容易增加企业与政府之间的矛盾，为城市公共工程公私合作项目埋下隐患，导致“豆腐渣工程”“天价工程”的出现，不利于城市公共服务质量的提升。而这也正是我国政府重视公私合作激励机制构建研究，积极探寻构建策略的重要原因。

一、城市公共工程公私合作项目的激励机制存在的问题

（一）参与机会较少，合作环境有待优化

当前虽然公私合作正在城市公共工程项目中进行着积极的推广，在全国很多区域都有较为成功的案例，但是从全局角度进行分析仍能看到，在城市公共工程建设中公私合作项目展开仍有待提升，相关项目在城市公共工程项目中所占比重并不高，而之所以会产生这一问题，多源于我国公共事业的发展仍带有一定的垄断属性，民营资本想要进入门槛相对较高，与政府进行合作的概率相对较低。从政策角度进行分析，我国政府针对民营资本的注入给予了高度的支持，给民营企业提供了各种便利条件和优惠政策，但是在实际操作过程中却并非如此，与民营企业相比国有控股企业与政府之间具有更密切的关系，成为政府融资的主要平台，民营企业在与国有企业进行沟通合作的过程中具有着天然的不对等性，这种不对等最直接的体现就是地位上的差异，很多国有企业在城市公共工程建设中都享有更多的特权和优待，国有企业参与的城市公共工程项目远远多于民营企业参与的项目[1]。除此之外，在运营方面垄断的现象更为明显，一是政府直接授予，将运营权利直接赋予相关国有企业；二是缺乏足够的竞争，在同一区域内国有企业往往在经营方向上不具交叉性，在缺乏竞争的条件下工程项目在质量、价格、效率等方面都有可能出现问题；三是政府缺乏更加细化明确的规定，在某些重要条款上规定过于模糊，如对合作方服务质量、价格水平等进行评价过程中经常采用“优于同行业或优于同类企业”的表示方式，缺乏明确的指标规定，在公平性上存在一定的不足[2]。

（二）政策缺乏统一，规定冲突明显

当前与公司合作相关的激励政策多带有一定的地方性或部门性，很多地方或部门往往都会根据自身的实际情况制定相关的激励政策，以便于提高城市公共工程公私合作项目展开的效率，但是由于彼此之间缺乏沟通，彼此在对象上、利益上、目的上等都有差别，因此会导致激励政策存在冲突，出现规定上的矛盾。如与担保相关的政策中，我国在多部文件中都曾重点提及政府在进行融资过程中不能充当担保的角色，不能给予担保或者承诺，但是在《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》中，却针对外汇兑换作出保证，承诺兑换及汇出境外[3]。除此之外，在合作者的选择上这种矛盾更加的突出，很多部门在政策中都明确指出要依据市场规则，根据市场经济发展要求以竞争的方式选取最终的合作者，但是部分单位或部分项目却直接采用了委托或授予的方式，并在文件中进行了明确的表述。在这种情况下，想要构建出行之有效的激励机制存在较大的困难，导致公私合作项目风险加大，矛盾增多，实际操作性降低，进而严重打击民营资本进入城市公共建设的积极性，致使城市公共工程公私合作项目展开困难[4]。

（三）忽视核心问题，缺乏系统建设

我国政府在开展城市公共工程公私合作项目的过程中逐渐意识到了激励机制的重要性，并构建了相应的激励制度，但是从使用的效果上看并没有起到有效的激励作用，政府与合作企业之间经常在利益分配、风险承担等方面出现问题。例如，双方合作过程中如果企业获得的利益低于企业的期望，并且企业在这一过程中承担了较多的风险，那么就有可能导致企业在进行建设的过程中出现偷工减料、粗制滥造等方面的问题，而对于拥有运营权的企业而言，还会出现提高价格，隐瞒收入等现象，这都不利于城市公共工程公私合作项目的健康发展。而造成这些现象的根本原因在于，现行激励机制没有把握住公私合作的核心问题，忽视了政府与民营企业之间信息的不对称，同时在利益协调上也没有合理平衡彼此之间的利益目标，导致政府与企业之间利益目标差异过大[5]。除此之外，对当前应用的激励机制进行横向对比，也可以发现现行激励机制其核心在于鼓励民营资本进入到城市公共工程建设领域，而实际上激励机制的作用并不仅仅在于鼓励，其在企业与政府合作过程中也应起到巨大的作用，通过激励机制的应用能够减少双方矛盾，提高建设效率，保障项目质量，而当前激励机制并未达到上述目标[6]。

二、城市公共工程公私合作项目的激励机制构建策略

（一）强化政府职能，优化合作补贴

在公私合作项目中政府与民营企业之间最大的差异主要集中在利益目标上，政府更倾向于社会责任的实现，突出了对社会利益的追求，而民营企业则更加关注自身利益的获取，如果在利益分配上难以达成共识，那么就会为后续的合作埋下较大的隐患。同时，对于很多城市公共工程项目而言，其服务于民，纳税人往往是项目的真正付费者，因此这些项目本身并不具有较高的经济效益，“保本微利”是该类型项目的主要特征。而这与企业的经营目标背道而驰，因此很难激发民营企业参与的积极性[7]。在这种情况下，想要减轻政府负担，加快建设速度，吸引更多的民营企业加入其中，政府应站在企业的角度予以思考，尊重市场经济的发展规律，在让渡一部分利益的同时，可以制定相应的补贴机制，弥补企业在项目建设过程中利益上的损失[8]。需要注意的是，补贴的制定要具有一定的针对性，根据利益诉求的不同，绩效的高低给予差异性的补贴，只有这样才能真正发挥出激励的作用[9]。

（二）强化监管力度，构建监管体系

当前激励机制与鼓励政策相似，主要以鼓励为目的，实际上激励机制的内涵较为丰富，能够贯穿于城市公共工程公私合作项目始终，对推动项目的发展有着积极的作用。因此在构建激励机制的过程中应对激励机制的其它作用予以发掘，通过监督管理机制的构建，在最大限度内减少公私合作项目的风险[10]。因为有利益关系的存在，因此公私合作项目中政府与企业之间存在着天然的对立性，所以必须通过监督管理的方式，减少这种对立所带来的负面影响。在监督管理机制建设的过程中，应重视内外两套监督体系的构建，政府应在监督管理中占据重要的位置，于内部要重视财务、人事等方面的管理，要实现流程的科学化、合理化，并对执行力予以重点关注，保障项目执行落实的质量[11]；而对外部而言，要构建多种监督并存的监督模式，除了政府部门、第三方监督机构等承担外部监督的责任外，还可以鼓励社会大众、社会媒体等肩负起监督管理的职责，进而构建起更加民主、更加立体的现代监督管理体系，对城市公共工程公私合作项目双方给予监督与约束[12]。

（三）遵循市场规律，激励信息交流

在城市公共工程公私合作项目中政府多处于委托人的位置，所涉及的项目也多为市政基础建设项目，因此在对工程信息的了解上政府具有先天的优势，而作为投资者的私营企业能够掌握的信息量则相对较少。但是在准备和招标阶段，政府对企业的了解也知之甚少，这实际上也是一种信息不对称，由于政府对企业了解过少，进而导致逆向选择的产生，而这会加大城市公共工程公私合作项目的风险，尤其在中后期阶段，部分企业很容易出现不服监管，不受约束等方面的问题[13]。从理论角度分析，信息不对称必然会导致单边行为的出现，而这与市场经济发展规律相违背，并不符合市场经济的发展规定，因此在激励机制构建的过程中，应注重项目参与各方博弈过程中信息的交流，减少信息不对称，重视行业协会的构建与应用，并在人才资格管理方面下功夫促进激励效果的实现[14]。

（四）实现规范管理，设置准入门槛

当前我国公私合作项目众多，涉及资金高达数万亿元，在不断发展的过程中城市公共工程公私合作项目也逐渐呈现出良莠不齐的现象，部分城市公共工程公司合作项目并不能达到委托要求，对社会大众的利益造成损害，在这种情况下为保障公私合作项目的质量，政府应强化对合作方的筛选，对城市公共工程公私合作项目实现规范化管理，各地公私合作项目管理部门应肩负起相应的责任，应对涉及的城市公共工程公私合作项目进行整理，并转变公私合作思想，提高对公私合作项目质量的要求，设置准入门槛，排除不符合要求的投资者，将城市公共工程公私合作项目的风险控制在最低[15]。

综上所述，公私合作是未来城市公共工程建设的主要模式之一，有益于城市公共工程建设速度的提升，对于推动城市发展有着积极的作用。在进行城市公共工程公私合作项目激励机制构建的过程中，应把握公私合作项目的核心问题，基于公私合作项目双方的角度进行思考，找出当前公私合作项目激励机制存在的问题并加以完善。