“一带一路”国际产能合作问题研究

于明言，张玉庆

（1.中共天津市委党校（天津行政学院），天津 300191；2.生物质资源化利用国家地方联合工程研究中心，天津 300350）

习近平总书记在2017 年“一带一路”国际合作高峰论坛上指出，“‘一带一路’重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放，不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是‘一带一路’建设国际合作的伙伴”。目前，已经有100 多个国家和国际组织参与共建“一带一路”。产业是经济之本，产业基础薄弱是大量“一带一路”沿线国家的软肋。中国与“一带一路”沿线国家进行产能合作，既契合这些国家工业化、城镇化的迫切需求，也有利于中国产业竞争力提升和迈入世界制造强国的行列。

一、国际产能合作的概念与内容

（一）国际产能合作的概念

国际产能合作目前在学术界没有统一的概念界定，学者普遍认为国际产能合作是两个存在意愿和需要的国家或地区之间跨国或者跨地区进行产能供求配置的联合行动[1]，是生产能力在相互间的转移和配置[2]，是一种国家或区域间产业互通有无、调剂余缺、优势互补的合作方式，是一种国际产业转移与对外直接投资相结合的国际经济合作新模式[3]。国际产能合作既包括产品输出，也包括产业输出，以及随之产生的资金、技术、人才、管理经验等各方面要素的输出。国际产能合作是“产业输出”与“能力输出”相结合，是将中国“产业整体输出到沿线的国家去，同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系，提升制造能力”①国家发展和改革委员会：《发展改革委介绍推进国际产能和装备制造合作〈意见〉有关情况》，中国政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/20/content_2865242.htm.，是我国基于改革开放40年发展所积累的经济实力和取得的成功经验，通过与相关国家地区经济合作，实现互利共赢共同发展的重大举措。

在经济全球化时代，世界各国之间产业发展的关联度不断增强。各国普遍以跨国公司为主要载体，通过大规模国际产业转移，实现资源配置全球化以及产品生产和交换的全球化，这已经成为全球经济发展的主导性趋势。为了实现产业结构调整升级与提高产业国际竞争力，自20 世纪六七十年代开始，美国、日本等发达国家的制造业就逐步向外转移[4]。当今中国“一带一路”国际产能合作正是顺应了经济全球化和国际产业转移的发展趋势，通过在全球范围内优化资源配置，充分发挥各国的比较优势，实现合作共赢的一种现实举措。“一带一路”建设不是对现有国际经济秩序推倒重来、另起炉灶，而是通过相互合作，实现战略对接、优势互补，最终实现共同发展①参见2017 年5 月14 日习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式发表的题为《携手推进“一带一路”建设》的主旨演讲。。

中国政府层面认为，国际产能合作是以促进我国经济提质、增效、升级为核心，以企业为主体，以互利共赢为导向，以建设生产线、建设基础设施、开发资源、能源为主要内容，通过直接投资、工程承包、技术合作、装备出口等多种形式，优化我国企业生产能力布局，提高合作方产业发展水平的对外经济活动②国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见（国发〔2015〕30 号）.中国政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。2013 年10 月，李克强总理访问泰国时，与时任泰国总理英拉商谈“高铁换大米计划”时首次提及“产能合作”[5]。国际产能合作超越了以国际贸易、国际投资和国际技术流动等为代表的传统的、单一的国际分工模式，是跨越国家地理边界、包含产品分工合作、消费市场和生产要素市场的跨国合作新模式。

（二）国际产能合作的主要内容

2015 年，国务院出台了《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，确立了“企业主导、政府推动，突出重点、有序推进，注重实效、互利共赢，积极稳妥、防控风险”的国际产能合作的基本原则；明确了以钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等作为我国进行国际产能合作的重点行业；提出以境外产业集聚区为载体，聚焦产业、国家、项目、企业、省份五个重点，按照“企业主导、市场运作、政府推动、金融支持”的原则推进国际产能合作③国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见（国发〔2015〕30 号）.中国政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。

国际产能合作是共建“一带一路”的重要途径和重大举措[6]。国际产能合作旨在发挥中国在装备、技术、资金等方面的综合优势和其他方面的比较优势，对接中国和沿线国家供给能力和发展需求，共同发展实体经济、建设基础设施，实现优势互补、互利共赢、共同发展。中国以“一带一路”倡议为统领，秉持共商、共建、共享的原则，坚持企业主体、绿色有序、开放平衡、互利共赢的原则，同沿线国家积极开展国际产能合作，取得了丰硕成果[7]。

二、“一带一路”国际产能合作的新进展

（一）国家间政治互信不断增强，合作环境不断优化

2017 年召开的第一届“一带一路”国际合作高峰论坛，标志着“一带一路”从“愿景与倡议”步入深入推进的新阶段，对“一带一路”的未来合作路径做出顶层规划，凝聚沿线各国合作与发展的共识。2019 年召开的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，进一步提出共建“一带一路”要聚焦重点、深耕细作，共同绘制精谨细腻的“工笔画”，推动共建“一带一路”沿着高质量发展方向不断前进。截至2018年底，中国已同122 个国家和29 个国际组织签署170 份“一带一路”合作协议。

（二）国际产能合作框架不断完善并纳入机制化轨道

在双边层面，中国同哈萨克斯坦、马来西亚等30 多个“一带一路”沿线及其他国家签署了产能合作有关文件，把产能合作纳入机制化轨道，和有关国家对接规划和项目，共同为企业间合作夯实基础、达成共识。在多边层面，中国积极参与和引领区域、次区域合作，推动发表《中国-东盟产能合作联合声明》和《澜湄国家产能合作联合声明》等重要文件，与有关国家共同谋划产能合作的重点领域和重大项目，加快形成开放包容、多方共赢的合作格局[8]。

（三）各类合作区成为国际产能合作的重要载体

2018 年，中国企业在“一带一路”沿线的非金融类直接投资达到156.4 亿美元，同比增长8.9%，占同期总额的13%。“一带一路”国际产能合作从企业间合作、项目制合作等松散型合作向集群化、集约化的园区合作模式转型，以境外经贸合作区、中国境内边境合作区、跨双方边境的经济合作区等为载体，将中国经济特区发展经验成功复制某些国家。在某些国家整体治理能力相对落后的情况下，创建经济特区飞地，提供良好的商业环境，移除制度性约束，帮助产业提高竞争力[9]。截至2018 年底，中国企业在“一带一路”持续推进建设82 个境外经贸合作区。

（四）产能合作带动“一带一路”出口贸易迅猛发展

中国制造业“一带一路”产能合作进展顺利，极大的带动了中国对“一带一路”沿线国家出口贸易的发展。自“一带一路”提出至2018 年，中国与“一带一路”沿线国家进出口总额达到6.47 万亿美元。中国产业转移的同时往往还带动相关设备出口，“一带一路”沿线产能合作中国输出的产品主要为机电类产品和机器类产品，即按照HS 商品编码第85 章项目下的电机、电器设备及其零件；录音机及放声机、电视图像、声音的录制和重放设备及其零件、附件和第84 章项目下的核反应堆、锅炉、机器、机械器具及零件等商品。这两类产品属于重要的生产设备相关产品，在沿线国家投入相关行业产品的生产制造。2017 年，中国对“一带一路”国家出口的HS84 和HS85 商品占中国对“一带一路”出口总额的比重达到36.5%①国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见（国发〔2015〕30 号）.中国政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。

三、“一带一路”国际产能合作面临的挑战

（一）外部国际环境日益复杂

当前，我国面临较大的外部国际环境不确定性，地缘政治复杂多变。中美博弈深刻影响“一带一路”背景下的国际产能合作。2017 年12 月，美国特朗普政府公布首份国家安全战略报告，视中国为美国的战略竞争者，在经贸、投资等问题上加强对美国经济利益的保护力度。随着美国将中国作为战略竞争者，美国担心中国作为世界上第二大经济体，将威胁美国在全球治理中的既有主导地位，影响美国自身的战略和经济利益。未来，随着中美博弈进一步加剧，美国势必将在“一带一路”建设上进行干预，干扰“一带一路”沿线国家与中国的产能合作。

“逆全球化”浪潮影响“一带一路”国际产能合作。近年来，受欧美政治和经济形势变化的影响，“逆全球化”潮流来势凶猛。全球范围内贸易投资保护主义不断抬头，关税和非关税壁垒等贸易保护措施升级，全球多边经贸合作机制不振，各类区域性贸易投资协定呈现碎片化趋势。“一带一路”沿线国家大多是发展中国家和不发达国家，虽然在国际分工中的参与程度在不断提升，并分享了参与价值链分工的经济增长效益，但目前仍然普遍处于全球价值链的中低端，国内经济结构单一，严重依赖国际市场，受国际市场需求和国际大宗商品价格变化的影响较大。国际市场不景气、世界经济增长放缓、国际能源价格波动等变化将直接影响沿线国家的宏观经济和国际产能合作能力。国际外部经济环境的变化将对“一带一路”国际产能合作带来较大的影响。

（二）国际负面舆论压力挑战

一些国外媒体受历史文化差异、现实利益冲突、外部环境干扰等因素影响，仍然对“一带一路”持有怀疑态度。一些国家媒体将“一带一路”看成是“中国版马歇尔计划”，或者是“中国版珍珠链战略”。美国前国务卿蒂勒森曾声称，中国试图通过“一带一路”倡议建立自己的规则和准则②于2017 年“一带一路”遭遇十大质疑中国如何回应？中华人民共和国国务院新闻办公室，http://www.silkroadint.cn/index.php?a=show&c=index&catid=9&id=1169&m=content.。有不少俄罗斯和日本的学者则担心“一带一路”会挑战现有区域乃至全球经济体制，会排挤其他国家的既有利益。NBC 和《外交学人》认为中国“通过丝绸之路合作拉拢相关国家，施以经济恩惠，开展安抚外交，投射软实力”，认为是中国政府的“新怀柔政策”③清华大学爱泼斯坦对外传播研究中心：《“一带一路”议题的国际舆情分析》，对外传播，2017 年第5 期。。

有些国家指责中国在对外产能合作中向发展中国家输出过剩及落后产能，认为中国借产能合作之机，对外输出高污染行业。美国《经济学人》杂志提出，亚投行及“一带一路”都是中国在转移过剩产能，拯救本国经济下滑的策略。文章认为中国政府通过建立亚投行能够在缺乏资金的亚洲国家投资其国内的交通、通信等公共基础设施的建设，以缓和国内产能过剩的困境。部分东南亚、中东等沿线国家的当地企业和社会组织对中国的企业和项目存有抱怨，担心中国进行“能源掠夺”和“经济控制”。少数西方媒体和环境组织质疑中国“一带一路”投资基础设施可能带来的环境风险。由于沿线国家和地区生态环境敏感，中国走出去企业又以钢铁、水泥、能源设备等传统产业为主。这些报道加深了当地民众对合作项目的怀疑，影响项目承接国政府对于“一带一路”国际产能合作的决策。

（三）多重风险交织叠加挑战

中国在“一带一路”国际产能合作中存在政治风险、安全风险、经济风险等多重风险，面临各种风险相互交织叠加的严峻挑战。

1.政治风险突出。中亚、中东等地区地缘政治复杂，长期以来是大国和各种势力角逐的热点地区，地区形势复杂多变。部分国家存在分裂势力猖獗、部族矛盾与民族矛盾交织、党派斗争激烈等问题，政局不稳、政权更替较为频繁，导致政策稳定性和连续性较差，中国企业的投资将面临极大的政治风险。

2.安全风险较高。“一带一路”沿线部分国家和地区暴力恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义三股势力盛行，传统与非传统安全问题相互交织。部分国家和地区冲突和局部战争此起彼伏，民族宗教冲突时有发生，部分国家和地区安全局势恶化，暴力恐怖活动频繁发生，社会治安风险较高，对我国驻外企业生产安全、投资资产安全和企业人员人身安全带来较大威胁。

3.经济风险较大。“一带一路”国家大多经济实力弱、外汇储备量少，容易受到汇率波动等国际市场的影响，抵抗国际经济下行和金融市场波动干扰的能力弱，必将会给东道国的经济政策稳定性和产能合作履约带来严重挑战[10]。我国企业也面临融资环境多变、资金成本上升和汇兑损失等各种风险。此外，部分沿线国家制度规则不完善、经济政策不透明、不确定。尤其是基础设施建设合作，投资较大、周期较长，容易因经济风险导致项目违约或停滞，损害我国企业的相关利益。

4.社会文化风险较多。“一带一路”沿线国家宗教信仰多元，涉及到印度教、佛教、东正教、伊斯兰教等多种宗教信仰。因宗教信仰和文化背景不同，中国与一些东道国之间存在社会、文化、习俗和观念等方面的明显差异，部分中国企业对投资东道国的社会习俗、当地文化、主流价值观念等方面缺乏深入了解，容易产生对当地传统习俗尊重的缺位，可能导致摩擦甚至冲突，进而给中资企业境外项目带来阻力和损失。

四、加快推进“一带一路”国际产能合作的对策建议

（一）树立人类命运共同体理念，维护开放发展环境

中国与“一带一路”沿线国家共筑“人类命运共同体”。通过国家元首首脑外交、各级互访、文化交流学术论坛等各种途径，让“人类命运共同体”的理念在沿线国家深入人心，获得相关国家各级政府及人民的认可和信任。中国地方政府和企业在推动产能合作过程中要秉持大局观，在追求项目或企业利益的同时兼顾他国的利益和合理关切，兼顾所产生的社会效应，注重开展解决相关国家国计民生问题的民心工程。

中国与“一带一路”沿线国家牢固树立“共商、共建、共享”的合作理念。与沿线国家分享和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝路精神，唤起沿线国家发展复兴的愿望，通过丝路精神为“一带一路”沿线国家的发展与合作注入动力，通过现有项目的务实推进让沿线国家信服，赢得更多沿线国家的信任、欢迎与支持，使国际产能合作得以深入开展。通过一批有代表性的项目完成的实际效果吸引更多国家与中国开展“一带一路”合作。不断完善国际产能合作政策体系。全面深化经济体制改革，完善对外投资与国际合作管理新体制，加强相关制度创新。在此基础上，构建对外投资和国际合作的促进体制。政府在政策层面适当给予企业战略性支持，通过税费减免以及资助补贴等措施，帮助企业有能力克服跨国投资与合作的信息障碍，降低跨国投资合作的成本与风险，加快优势产业转移到“一带一路”沿线国家。

（二）加强对沿线国家的研究，降低各种产能合作风险

国家层面，加强对“一带一路”沿线国家政治、经济、安全、社会、文化等方面深入研究，进行系统性评估，定期进行风险信息更新，发布“一带一路”沿线国家风险报告，及时公布相关风险。对于高风险国家，做好对外投资风险预警。通过签订双边协定完善国际产能合作框架机制，制定双边投资保护机制及贸易、投资争端解决机制，建立各层次沟通平台，降低恶意违约风险，帮助中国企业在海外争取公平、良好的投资和经营环境，维护中国企业合法权益，确保国际产能合作可持续发展。密切关注合作国的政治局势和政治周期变化，指导中国企业采取滚动式投资的方式，顺应合作国政治周期开展合作，减少项目中途被叫停或重新谈判等情况的发生。出台切实可行的政策和措施，推动产能合作相关保险、基金等金融创新，共同分担和降低海外投资风险，维护“一带一路”建设的可持续发展。

企业层面，中国企业应及时掌握目标国家和市场潜在的各类风险，并尽量选择风险较低、营商环境较好的国家和目标市场进行产能合作投资。在合作中切忌大规模一次性投资，应以项目制的形式滚动式发展，以点带面、循序渐进的有序推进。与当地合作企业构建战略联盟和利益共同体，合资合作经营，充分发挥当地合作伙伴在信息、公共关系等方面优势，达到降低相关风险的目的。加强企业对于东道国文化、宗教、传统、习俗等方面的深入了解，尊重当地的风俗习惯，避免因宗教文化的差异造成不必要的摩擦和冲突。企业一旦遇到风险，及时积极寻求我国政府支持，通过外交部、商务部等相关部门驻外机构，利用外交影响力化解风险。

（三）加快国内公共服务体系建设，强化产能合作支撑

强化国内公共服务支撑体系保障，多措并举支持国际产能合作，推动“一带一路”建设顺利开展。进一步健全国内服务支撑体系，充分发挥现有多边双边高层合作机制的作用，加强政府间交流协调以及与相关国际和地区组织的合作。

进一步加大金融支持“一带一路”国际产能合作力度。充分发挥亚洲基础设施投资银行和丝路基金等机构的作用，为“一带一路”沿线大型项目开展提供资金支持。围绕我国“走出去”企业相对集中的地区，借鉴国际经验完善海外投资金融支持体系，支持国内金融机构设立境外分支机构，创新相关金融产品和服务，提升金融机构的国际化管理水平，降低利率和费率。鼓励金融机构开展商业代理、相关保险等金融产品创新，帮助中国企业分散“一带一路”投资风险[11]。

通过建设国际产能合作示范区，完善产业链条的海外整体布局。鼓励中国企业创建新型的运作模式。如通过企业抱团出海、建立境外产业集聚区、工业园区等，以全产业链的方式加快走出去步伐，促进产业链条由获取资源向产能输出转变，提升产业链整合管理能力。

加强国际产能合作信息服务。政府相关部门定期发布对外投资合作发展报告，更新对外投资合作国别（地区）指南，加强有针对性的国别、地区、产业深度研究，及时发布“走出去”政策和国别产业投资环境指导。完善中国企业“走出去”公共服务平台建设，提高国际产能合作服务能力，为企业提供业务办理、政策解读、信息指导等一站式服务。