残疾人就业保障：问题、原因与对策——以X省为例

苏香菊

（南宁市邕宁区物业指导服务中心 广西 南宁 530200）

根据第二次全国残疾人抽样调查的数据显示，全国残疾人数已经超过8000万，占全国人口的6.34%。残疾人群体作为社会一个特殊的弱势群体，社会保障问题是该群体首要重视的问题，而就业保障则为社会保障问题的重中之重。文章以X省为例，分析其存在的问题和原因，并提出对策。

一、残疾人就业保障存在的主要问题

（一）就业保障理念有待进一步理清

第一，公共管理大环境的影响。在我国公共管理实践中，片面“追求政绩”是一直存在的问题。残疾人服务属于基本公共服务的内容，残疾人工作并不能像经济工作那样容易立竿见影出成绩、出政绩。因此，在这种片面“追求政绩”的工作理念影响之下，残联工作不易引起政府领导及其各部门的实际重视，残联工作的推动受到极大的阻碍。第二，残联工作者自身主体意识不强。主要表现在指残联工作者的主动意识和担当意识不强。第三，对残疾人就业保障何去何从把握不准。调研发现，X省各级残联对轻度残疾人确实做了大量的工作，但是针对重度残疾人则更多的是采取政府补助的形式做了较少的工作。换言之，对各等级残疾人和各类残疾人的分类保障何去何从还缺乏行之有效的工作思路。

（二）各地区残疾人就业差距有待进一步缩小

第一，各地区总体上就业率偏低。调研发现，X省只有56.25%地区的残疾人就业率超过50%，部分地级市就业率才分别达到1/10、1/5和1/3。第二，X省各地区总体上存在一定的差距。X省就业率最高的两个地级市相差近62个百分点。第三，城乡残疾人就业存在较大的差距。总体上农村残疾人就业率比城镇残疾人就业率高差不多18个百分点。从X省各地区城镇残疾人就业和农村残疾人就业对比来看，除省本级城镇残疾人就业率比农村残疾人就业率高之外，其它地区都是农村残疾人就业率比城镇残疾人就业率要高。

（三）就业类型和行业有待进一步拓宽

第一，就业类型比较单一。农村残疾人就业类型最多的是农村种养殖，其次是居家就业，再次是零散就业，排在第四的是个体就业，这四种就业类型占总就业率的96.63%。城镇残疾人就业类型最多的是个体就业（含创业），其次是按比例就业，再次是农村种养殖，排在第四的是零散就业，这四种就业类型占总就业率的75.93%。城镇残疾人就业类型相比农村残疾人就业类型相对多些。第二，就业行业比较单一。农村残疾人就业人数最多是农、林、牧、渔业，其次是居民服务、修理和其他服务业，再次是制造业。城镇残疾人就业人数最多的是居民服务、修理和其他服务业，其次是农、林、牧、渔业，再次是批发零售业。农村残疾人就业在上述三个行业中占总就业人数的95.51%，城镇残疾人就业在上述三个行业中占63.69%。

（四）教育与培训有待进一步加强

第一，残疾人教育有待加强。X省教育本身相对落后，残疾人教育发展更是相对缓慢。X省残疾人文化程度总体上偏低，初中及以下文化程度所占比例达到89.9%，高中及相当层次所占比例为9.08%，大专及以上层次所占比例仅占1.02%。［1］第二，残疾人培训有待进一步加强。突出表现在：一是总体就业培训率偏低，各地区培训差距较大。X省残疾人人口库中就业年龄段总培训率为20.51%。全省培训比率最高的两个地级市相差32个百分点。二是各类残疾人就业培训差异大。培训最多的肢体残疾人数是培训最少的语言残疾人数的40多倍。三是残疾人不同就业行业培训差异大。当前，X省残疾人培训主要集中在农、林、牧、渔业，占总培训的76.29%。

（五）就业保障金的利用有待进一步优化

第一，残疾人就业保障金征收率有待进一步提高。在调研中发现，X省残保金征收率仍然有待提高。目前，政府部门的残保金征收率能够达到80%以上。但是，企业的残保金征收率仍然只能达到50%左右。第二，残疾人就业保障金支出范围有待进一步扩大。残保金虽然征收率不高，但是受制于残保金使用范围的规定，使得一方面残保金大量结余，而另一方面残疾人就业权益得不到有效保障。

二、主要原因分析

（一）宏观层面——政府和社会

第一，政府原因。受公共管理大环境的影响，残联在这“强弱势”部门理念影响之下，残联工作不易引起政府及其各部门的实际重视，残联工作因此受阻。而且，残联工作者自身缺乏主动意识和担当意识。正因为受这种落后的工作理念的影响，国家在残疾人制度顶层设计和落实具体政策时就显得非常的被动。其中单从《残疾人就业保障金管理暂行规定》便可见一斑。该《规定》自1995年颁布实施以来，直到2015年才做修改。而这一制度正是制约残保金使用而使得残保金大量结余的原因所在。第二，社会原因。社会关注和支持度不够，一方面会造成对残疾人的忽视，影响残疾人自身的发展。另一方面，社会关注和支持度不够，也难以引起政府的重视。

（二）中观层面——企事业单位

残疾人就业的重任最终还是得靠企事业单位，尤其是各类企业是残疾人就业的核心载体。但是，通过调研发现，虽然企事业单位在心里层面可以接受安排残疾人就业，或者缴纳残保金。不过，受经营成本的影响，企业大部分不愿意安排残疾人就业或者缴纳残保金。这就是残疾人就业中最大的矛盾所在。一方面，从残疾人心理、生理及就业需求的角度来考虑，残疾人应进入到实际工作单位中来。另一方面，受制于残疾人自身的生理劣势及企事业单位经营成本的影响，企事业单位又不愿意接收残疾人就业或缴纳残保金。

（三）微观层面——自身和家庭

第一，自身原因。残疾人自身生理和心理方面的原因是影响残疾人就业的本质因素所在。首先，残疾人因自身原因无法像正常人一样接受正规教育，大部分残疾人文化程度较低。在经济社会飞速发展的时代，没有文化知识或者文化知识偏低的群体是很难融入社会的。其次，残疾人因自身原因使得其工作领域受限。第二，家庭原因。经过调研发现，有残疾人的家庭有一半以上为贫困家庭。家庭因残致贫和因残返贫的现象严重。一旦家庭经济基础削弱了，必然反过来影响残疾人的生活和工作。

三、促进残疾人就业保障的政策建议

（一）拓宽残疾人就业保障的思路

第一，建立残疾人产业园区。广东在2010年建立了全国首个残疾人信息产业园，河北于2015年建立了全国首个残疾人文化产业园。残疾人产业园可以建设成集残疾人就业、教育、培训、康复、养老等为一体的综合性产业园区，也可以建设成类似广东残疾人信息产业园、河北残疾人文化产业园等单一性的产业园区。X省是个旅游大区，且具备较好的气候条件，根据这一特色，可以考虑建立以旅游养老为特色的残疾人养老产业园。第二，大力扶持适合残疾人就业的行业。国内外的经验表明，经济越发展，第三产业在经济中的比重越大，创造的就业岗位就越多。［4］残疾人自身的特殊性使得其更适合在第三产业就业，积极发展第三产业将是促进残疾人就业的重要举措。对城镇残疾人来说，应通过经济的发展，促推按摩业、居民服务、修理和其他服务业等行业的发展。对农村残疾人来说，X省应继续在农、林、牧、渔业行业努力，同时促进居民服务、修理和其他服务业的发展。同时，各级政府应对吸纳残疾人就业的单位或企业给予更多的财税支持和奖励。

（二）理顺残疾人就业保障工作中的重要关系

第一，理顺政府、社会与残疾人就业的关系。关于残疾人的权利，《维也纳宣言和行动纲领》做了较为具体的描述，总结起来就是残疾人享有与其他社会成员相同的权利，政府和残疾人应该是一种保障与被保障的关系。政府应负责残疾人制定残疾人事业的各项政策并付诸实施。其中，残联应成为残联工作的核心部门，其它部门应在各自职责范围开展残疾人相关工作。按照“人在情境中”的理论解释，人总是生活在一定的社会环境当中。因此，残疾人的工作和生活均离不开社会。有就业能力的残疾人，要尽力推动就业，最终得融入社会，进入到某一具体的单位中去。第二，理顺残疾人教育与残疾人就业的关系。学历越高的人，其就业率就越高，就业率与教育成正比。其实，就业率提高了，收入增加了，人们有经济实力再来接受教育，促进教育的发展。因此，教育与就业严格意义上来说是相互促进的，这种关系在残疾人群体亦然。

（三）逐步完善残疾人就业的法律法规

第一，加强残疾人就业制度的顶层设计。我国《宪法》和《中华人民共和国残疾人保障法》均对残疾人劳动就业权利做了相关的规定。国务院于2007年又制定颁布了《残疾人就业条例》。至此，残疾人就业不仅有了《宪法》等法律上的规定，但现实中残疾人就业工作却举步维艰，原因在于残疾人具体执行制度的顶层设计有待进一步加强。第二，制定合理的残疾人就业保障实施措施。顶层设计和法制只是前提，再好的法制其重要环节还是执行。残疾人就业工作涉及社会的方方面面，它不只是一个政治问题，也是一个经济问题和社会问题。它不是残联这一个部门的工作，而是民政、社会保障、教育、财政等多个部门共同协作才能完成好的工作。因此，应根据残疾人就业的实际需求，制定符合残疾人就业特点的有效措施，才能真正促进残疾人的就业工作。在具体措施的制定时，一是要处理好中央政府和地方政府的财政责任关系，二是要处理好残联与相关部门的责任关系，三还要加大残联事业的宣传，营造良好的“关残、爱残、助残”社会氛围。

（四）大力发展残疾人教育与就业培训

第一，大力发展残疾人教育。一要重视残疾人基础教育。要将残疾人基础教育纳入义务教育体系，凡是能够进入到普通学校就读的残疾学生，则尽可能安排到这些学校就读。同时，要积极创造条件，开办各级各类特殊学校，满足不同年龄和不同类别残疾人的需要。二要重视残疾人职业教育。Y市一职校开设的特殊教育班就是残疾人中等职业教育一个很好的例子。三要逐步发展残疾人高等教育。应进一步逐步扩大残疾人高等教育的比例。四要加大残疾人教育保障的财政支持力度。各类残疾人教育应逐步实现全免学费政策。其中，残疾人义务教育应当在免学费之外适当增加教育补助，残疾人高等教育应实行奖励政策，鼓励残疾人往高等教育方向的发展。第二，加强残疾人就业培训。就业培训是提升残疾人就业能力的重要途径。加强残疾人就业培训，一要做好市场调查研究，根据劳动力市场和用人单位的需求，有计划的开展各类培训。二要真正发挥好残保金的就业保障作用。按照目前残保金的收缴情况，应加大残保金的残疾人就业培训支出，而且可以适当提高残疾人就业补助和就业奖励幅度。三要加强残疾人就业培训的组织力度。要在培训机构和培训师资选择、培训内容确定等方面努力，切实提高残疾人培训力度。四要加强残疾人就业培训研究。目前，残疾人就业培训不科学，培训基地和培训机构不规范，简单培训、临时培训、重复培训等现象突出。

（五）加强残疾人就业保障金的利用与管理

第一，合理收支。一方面，残保金大量结余，另一方面，残疾人却无法享受到残保金的成果，当务之急是继续完善残保金的管理制度。北京、江苏、广东等地已经率先做出尝试，适当扩大残保金的支出范围，特别是增加了残疾人社会保险补助项目和加大对农村残疾人的扶持力度。经过调研发现，残保金的收缴率偏低，应继续加大残保金的收缴力度，为残疾人就业工作的开展争取更多的资金支持。考虑到资金贬值风险，有必要借鉴社保基金的投资经验，对残保金进行适当投资以保值增值。第二，加强监管。在调研中发现，残保金是一个非常敏感的话题。近几年，国内因残保金的违规使用而被曝光的事件越来越多，这严重影响到残疾人群体的切身利益，也影响到政府的形象。因此，应加大对残保金管理的监管力度，构建司法监督、行政监督和社会监督三位一体的监督体制。近几年的巡视反腐就是一种很好的监督方式。