地方政府债务风险防范对策

杜碧云

摘要：地方政府债务问题已经引起学术界和中央政府的高度关注，中央经济工作会议、中央财经领导小组工作会议等会议都多次对地方政府债务问题做出了重要指示。文章研究发现地方政府债务存在总体规模大、过度依赖土地融资、隐性债务隐患过高、管理不到位等问题，以及可能会给地方政府带来极大的财政风险。最后，从建立合理的财税体制、加强对地方隐性债务的约束、建立地方政府债务风险预警机制等视角针对性地提出防范和化解地方政府债务风险的基本思路建议。

关键词：地方政府债务;债务风险;风险防范

地方政府债务通常是指地方政府在特定时期内利用债券和其他形式的信贷来平衡财政收入和财政支出，通过向较高级别的政府、其他组织或个人借款，并承诺今后某个时期偿还而形成的债务。它通常来源于地方政府在一定制度条件下的行为逻辑。尽管我国《预算法》和《担保法》对地方政府的借贷规定了严格的限制条件，但各级地方政府大多采取了公开或隐蔽的变相方法，或直接，或间接地借入了大量债务。债务不仅仅是一个长期存在着的事实，随着过去颁布的经济刺激政策的实施，地方政府债务的规模急剧扩大。旧债尚未偿还，新债务却已筹集，导致大量地方政府债务的出现，并且急剧攀升。同时，债务背后的巨大风险也不断受到中央政府高层的关注。中央和各级政府均已对政府债务风险的防范做出重要安排。

一、地方政府债务的现状

（一）地方政府债务总量变化趋势

近些年来，我国地方政府债务余额规模庞大且急剧攀升。由2008年底的5.48万亿元增加到2010年底的10.72万亿元，增幅为95.6%，短时间内地方政府债务规模接近翻番。根据国家审计署公布的数据显示，2015至2017年末我国纳入预算管理的地方政府债务余额分别為14.76万亿元，15.32万亿元，16.51万亿元，增长率分别为3.79%，7.77%。我国地方政府债务不仅规模庞大，债务总额已逾万亿元，且还呈增长的趋势，地方财政收支缺口不断扩大。

（二）地方政府债务偿还能力现状

自2009年以来，全国多个省、市、县的负债率都已经超过其财政承受能力，据相关数据显示，目前中国近40% 的县在财政方面，已基本上处于赤字状态，部分市级和上级政府部门都存在着不同的规模债务状况，债务形式也各不相同。如果离开了中央或上级政府的财政拨款，绝大多数地方政府将无法在现有财政实力和经济发展状态的基础上，充分偿还其现有债务。此外，一些乡镇政府债务是其财政能力的几十倍，完全偿还债务需要几十年甚至几百年的时间。因此，有效解决地方债务危机迫在眉睫。地方政府的巨额债务引起了党和中央政府的高度重视。2017年中央财政工作会议强调，各级地方政府应树立正确的绩效观，严格控制地方债务的增加。同年7月24日，政治局会议还指出，要积极稳妥地解决地方政府债务风险，对地方政府借贷行为进行有效规范，坚决遏制地方政府债务大规模增加。

二、地方政府债务风险分析

（一）地方政府隐性债务风险

地方政府隐性债务是指政府因公众压力而承担的道义上的负债或者因担保、变性担保和连带责任而承担的债务。我国地方政府投融资体制不健全、不完善，以直接融资的方式筹集资金不被允许。为了当地经济和各项社会事业的发展，当资金出现严重不足又缺乏正规融资渠道时，地方政府在实际操作中通常会采用以下融资渠道，包括损失挂账、政府担保或变形担保、以政府下属公司名义筹集资金等方式，直接或间接地举借各种内外债务。例如某地方企业通过政府担保获得融资，在政府统计体系中，并不会将其列为政府负债，但因这笔融资由地方政府担保，所以构成地方政府隐性债务。因此，非正规的融资方式及融资金额有着很大的随意性和很高的隐蔽性。这种不规范和或有性使得中央财政无法了解地方政府债务状况，甚至地方政府对其自身的债务也难以把握。监督制约机制的缺乏以及隐性债务的随意性和隐蔽性，很容易使得地方政府的隐性债务规模失控，形成较大的债务风险。截止2017年末，我国地方政府隐性债务规模约为7万亿元，债务规模十分庞大，地方政府隐性成为我国经济长期稳定发展的重大隐患。

（二）地方政府债务严重依赖土地财政

在中国地方政府债务形成和发展的过程中，土地要素扮演着重要角色。它不仅是得到银行资金获取银行贷款的主要抵押物，其出让收入还是地方政府偿还债务的主要来源。为了发展地方经济，缓解财政压力，地方政府不得不靠土地抵押、商业贷款等形式来获得融资，并且逐渐形成了以土地为关键要素的地方政府债务融资方式。地方政府债务对土地的过度依赖，使得房价高涨，地价不断被推高，但同时反过来又强化了地方政府利用土地融资的动机，使得地方政府更倾向于利用土地来融资。此举不但加大了地方财政风险，而且还部分加剧了房地产市场的波动，严重阻碍了我国地方经济的持续平稳发展。

三、防范化解地方政府债务风险的对策建议

（一）建立合理的财税体制

1994年中国进行了分税制改革，形成了财权向中央政府集中，事权下放地方的财税格局，也导致了地方政府在财权和事权上的不匹配。由于科学合理的中央与地方间转移支付制度尚未建立起来，因此地方政府一旦出现资金供给无法满足需求的情况，只能通过举债来弥补缺口。

近年来，我国进行了大量的财政体制改革，其中包括农村税费改革、社会保障体制改革、医疗卫生体制改革等等。这些改革给地方政府财政带来了巨大负担，迫使地方政府寻找新的资金渠道，举借债务就是必然选择，也不可避免地导致了地方政府债务问题的出现。

地方政府的债务问题归根结底是财税问题，因此，要加快财税体制改革，合理平衡中央与地方政府之间的财政权力分配，建立有效的政府转移支付制度，特别是增加对地方政府公共基础设施的转移支付的力度，转变地方政府发展靠借款和举债的旧模式，才是有效防范地方政府债务风险，解决地方政府的债务问题的治本良策。

党中央在十九大报告中指出，地方政府要履行好县级基本财力保障的主体责任，坚守兜住底线的要求，理清省以下事权财权和支出责任，合理划分收入分成比例，促进财政资源下移，提高市级县级自我平衡能力、自我保障能力和自我发展能力。建立现代财政体制是中国特色社会主义进入新时代、新征程的内在要求，是积极适应社会主要矛盾转化的不二之选，是更好地发挥财政作为“国家治理的基石”的作用的制度基础。

（二）加强对地方隐性债务的约束

地方政府隐性债务问题一直以来都受到中央政府的高度关注。2016年6月，地方政府债务被国家审计署审计后，国务院要求各级地方政府对投融资平台进行整顿。2018年6月，第十三届人大常委会第三次会议，财政部部长作2017年中央决算的报告中提到要坚决遏制隐性债务的增加，进一步加强对地方政府债务的防控。指出防控地方政府隐性债务问题，不仅要做好“堵”的工作，还要做好“疏”的工作。一方面要加强并完善监管政策。严格禁止地方政府以投融资平台、投资基金、政府担保等名义变相举债;加大对违法违规举债的相关人员的问责和查处力度;对地方政府举债融资的监督常态化、多角度化，定期核查地方政府的违规违法担保行为。另一方面要拓宽融资渠道，支持地方政府合法合理舉债，做好“疏”的工作。从当前状况来看，融资渠道单一是大部分地方政府都会面临的问题，迫于发展经济和各项社会事业的压力，地方政府会冒较大的风险通过违法违规渠道来举债融资。因此，拓宽融资渠道，良性引进地方民间资本，适当采用PPP、BOT、TOT等融资新模式等，是化解地方政府债务问题必不可少的对策。

（三）建立地方政府债务风险预警机制

2017年习近平同志在全国金融工作会议上指出，在新时代政府工作要着眼国家安全大局和经济社会发展全局，并把积极防范有效化解债务风险放在更为重要的位置，准确研究判断形势，全面综合地实施策略。因此，我国有必要建立合理的地方政府债务风险预警机制。地方政府及相关管理机构要进一步完善我国地方政府债务风险的评估方式，引进负债率、偿债率、赤字率等指标来评估地方政府的负担能力;要合理运用大数据、AI等先进的科学技术，提高工作效率，为地方政府提供更加精准化、个性化的参考数据;要对每项地方政府债务都要进行严格的跟踪和监控，了解资金的动向和使用状态，严查风险，及时预警，从而合理化解地方政府债务风险，保证我国地方经济可持续发展。

四、结语

综上所述，地方政府债务是地方政府为发展经济和社会事业而举债的产物，但大量举债不可避免地为经济发展带来了巨大的风险与威胁，特别是在当前地方政府债务规模不断扩大且债务管理不到位的情况下。因此认识到地方政府债务不加剧的原因所在，对债务风险有全面及时的监控，不断完善我国地方政府债务风险预警机制，对有效规范地方政府债务风险，促进地方经济良性发展有着重要且深远的意义。

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*基金项目：南京林业大学大学生实践创新训练计划项目“地方政府债务风险与防范研究”（项目编号：2018NFUSPITP264）。

（作者单位：南京林业大学经济管理学院）