慈善机构公共危机审计的探究及优化

梅 丹

0 引言

慈善机构又称公益组织，是为非营利组织。慈善机构在公共危机事件的应对、救助过程中发挥着重要的作用。社会危机事件、自然风险频繁发生，公共危机审计对公共危机管理和应对中必不可缺。本文探索慈善机构公共危机审计的路径，分析慈善机构公共危机审计的关注重点，从而保护社会公众的权益、维护社会经济的稳定发展，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

1 文献回顾

国外公共危机管理以及公共危机审计方面起步较早，发展较快，技术方法也比较先进。国外这方面的研究主要关于灾后重建审计，主要集中于公共危机审计的技术方法。

我国在公共危机审计方面的研究起步较晚，理论研究也不多，在2008 年汶川地震之后才有了较快的发展。（1）在公共危机理论框架方面，主要将公共危机分为事前、事中、事后和后续四个阶段，分别探讨各阶段的理论基础及审计工作[1]。（2）关于公共危机审计内容有多种观点，例如张曾莲（2015）认为公共危机救助资金的绩效应作为审计的重点[2]；一些文献认为公共危机审计主要是合规审计[3-4]。（3）关于对公共危机审计实施建议的研究文献较多，吴勋、谢天（2019）对相关公共危机审计结果公告进行分析，指出存在的问题，并提出公共危机审计全覆盖、完善公共危机绩效审计机制等建议[5]。还有一些学者分别对美国、加拿大、巴基斯坦等国外典型危机审计情况进行探讨，总结出国外公共危机审计值得借鉴的经验，为我国的公共危机审计提出相关建议。

总体来说，涉及公共危机审计的文献并不多。我国在公共危机审计方面的研究方面的研究主要还是一些基础性问题，并且对于公共危机审计的研究都较为宏观。本文聚焦到公共危机事件中的慈善机构，分析公共危机审计在慈善机构的工作上需要关注的重点，以期提出相关可采取的建议。

2 公共危机审计的作用机制

为实现国家审计的“免疫功能”，通过预防机制、揭示机制和抵御机制来分析公共危机审计的作用机制：

2.1 预防机制

预防机制主要体现在预防审计的阶段。目前来看，我国还没有开始实践预防审计，根据已经发生过的几次公共危机事件，例如，2008 年的“非典”事件，相关部门的审计工作一般是在事件发生后的几天才开始介入。预防审计以风险为导向，重点关注制度的审计，具体包括管理制度、应急机制以及救灾机制等。审查相关制度是否建立，建立的制度是否完善，查找制度存在的缺陷。此外，还要对预防和处置公共危机事件的专项经费进行审查，经费的使用是否合法合规，关注每一笔经费的来源以及去向，确保没有贪污挪用的情况。通过预防审计，及时地感知风险、审查出风险，提出有建设意义的审计建议，从而将预防机制的作用充分发挥出来。

2.2 揭示机制

揭示机制通过监督审查公共危机应对、应急处理的全过程，揭示公共危机应对的真实情况以及应对过程中存在的问题，包括应急处置审计和灾后恢复重建跟踪审计：

（1）应急处置审计。公共危机事件发生后，社会秩序遭到破坏，灾区人民生活面临严重影响，大量的救援物资、捐赠物资一起涌向灾区。在应急处置的过程中，重点关注的是救灾物资的合规性、真实性、效益性。具体来说可以分为筹集、管理、发放和分配几个阶段。在公共危机的应急处置的审计中，还要重点关注应急处置的及时性、政策实施的效果。同时，可以结合领导干部经济责任审计，监督制约权力，审查相关责任单位和相关人员的责任履行状况，进行审计问责。总之，应急处置审计揭示应对公共危机过程中救援物资的筹集、管理、发放，救援政策的执行等方面存在的问题，评价其绩效水平，并提出切实可行的审计建议。

（2）恢复重建跟踪审计。经过对公共危机事件的应急处置，到后期社会状况逐渐稳定、社会秩序逐渐恢复，对恢复重建项目进行跟踪审计成为此阶段的主要工作。具体来说，对重建专项资金分配使用的合规性、重建项目政策的效益性进行审查。审查恢复重建过程中是否存在挪用、贪污专项资金，资金分配是否公平、公开，相关优惠政策是否实施合规，重建项目是否科学可行，重建资金是否真实有效等方面，对其中存在的问题予以揭示。

2.3 抵御机制

在揭示机制的基础之上，抵御机制对公共危机审计在不同阶段的机制和制度问题提出具有建设性和瞻远性的审计建议，同时实行问题整改、问责机制、公告告示执行结果，从而起到威慑以及抵御的作用。抵御机制在各个阶段都有所体现，但是主要还是在公共危机审计的终结阶段发挥作用。

经过公共危机事件的应急处置和灾后恢复重建，到最后的阶段，社会秩序基本恢复了正常，恢复重建项目政策也基本实施完工。此时审计工作重点关注恢复重建项目和优惠政策的效益性、危机应对机制的健全性，对审计效果、审计建议结果运用进行评价，并对公共危机审计的经验进行总结。对发现的问题进行整改，相关责任单位和人员进行问责，并对问题整改和问责的情况予以公开，从而更好的发挥公共危机审计的抵御机制作用。

3 慈善机构应对公共危机事件的注意点

因为慈善机构的特殊性，在公共危机事件中的工作绩效受到社会各界的关注。为帮助审计工作在公共危机事件中找准方向，现对慈善机构应对公共危机事件的注意点进行分析：

3.1 及时性

公共危机事件最显著的特征是具有突发性。公共危机事件一般发生得突然、来势汹汹，对广大人民群众的生命和利益影响深而广。在此背景之下，突发性使得各部门物资缺乏，对捐赠物资的需求都比较紧迫，捐赠物资的收支混乱或者滞后，将会对公共危机事件的应对影响很大，捐赠物资的使用效益和效率也会大大降低。因而在应对公共危机事件时，慈善机构对社会捐赠的物资处置要做到“及时性”。若是不能做好“及时性”，大量的捐赠物不能得到及时的分配，一方面物资只能积压在仓库之中引起社会公众的不满；另一方面会极大地影响到公共危机事件应对最前线的工作，甚至会造成更多损失。所以，在公共危机审计的过程中要对慈善机构分配捐赠物资的“及时性”上加以关注。

3.2 合规性

在公共危机事件发生之后，国内外众多爱心人士为了实现个人价值等原因积极向慈善机构捐献物资，数量众多，种类丰富，但是由于不同公共危机环境的特殊性以及对救灾物资的特殊要求，对捐献物资，比如医疗设备都有严格的标准，社会各界爱心人士很难做到所有捐献物资都是达到救援物资标准的合格品。所以，慈善机构需要在将捐献物资分配到前线之前进行筛选，从而大大提升投入物资的质量，提高抗战疫情的效率。所以，在进行公共危机审计时要关注慈善家机构筛选捐赠物资的“合规性”。同时，慈善机构进行捐赠物资的分配“合规性”情况也需要进行严格审查。慈善机构在向各单位分配物资时也需要严格按照一定的分配标准，使得每一份捐献物资的使用效益得到保证。

3.3 信息公开

结合委托代理理论，慈善机构的公共危机审计的利益相关者可以初步分为政府部门、审计机关、社会公众以及慈善机构自身。社会公众与慈善机构之间存在一个委托代理的关系：捐赠者向慈善机构捐赠款物并委托慈善机构在公共危机事件之中利用捐赠款物实施救助，同时慈善机构从中提取相应比例的管理费用维持运营。但是由于信息的不对称性，社会公众作为委托人需要独立的第三方将慈善机构的相关信息透明化。慈善机构及其利益相关者之间关系较为复杂，慈善机构在公共危机事件中涉及的利益相关者众多。慈善机构若是在公共危机中不能做到透明化、及时公开化，将会被舆论问责。所以，在应对公共危机事件的过程中，慈善机构提高捐赠物资的透明度，从而提升慈善机构的信任是极为重要的，审计工作也要关注“信息公开”这点。

4 对慈善机构公共危机审计的优化建议

4.1 构建常态化公共危机审计体系

根据前文所述，由于公共危机事件的突发性，对慈善机构的审计往往没有常规计划，突然启动的审计工作使得对审计资源的配置难度大；同时 “及时性”对于慈善机构在公共危机应对期间是需要着重关注的特征。慈善机构公共危机审计要做到提前介入，从捐献物资的筹集拨入就要开始实行跟踪审计。

其次，构建常态化公共危机审计体系，具体是指在没有公共危机事件发生时通过对慈善机构的管理制度、程序的检查，揭示慈善机构在面临突发公共危机事件时的应急管理系统存在的风险及隐患，从而查处慈善机构在公共危机事件中的违法违规问题。具体来说，通过常态化公共危机审计，由审计部门牵头在审计系统中构建全国和省级双重公共危机风险的审计监测与预警中心，以审计的视角，评估重大风险，提出风险报告，从而促使慈善机构公共危机审计各环节工作高效实施。

4.2 结合信息审计

针对公共危机事件突发性以及应对、处置需具备及时性等特征，在进行公共危机审计工作时，探索信息化的审计方式实行审计监督，结合信息审计提高监督管理的效率。例如捐赠信息系统、捐款查询系统等信息化平台的建立，都在一定程度上有助于慈善机构对救灾物资的使用调度、流程实行高效率的监控管理。在此基础上加强信息审计方法，识别、监控并评估慈善机构的信息资源和信息流，对公共危机中慈善机构的信息管理、计划以及实施活动进行审核监督，重点关注实行信息平台的信息环境、信息管理系统、信息经济责任的记录与披露以及成本效益等方面，通过网络技术建立网站平台，促进审计结果的信息公开，实现机构与机构之间、机构与社会公众之间的共享互动，从而促进慈善机构建立的信息系统在应对公共危机的过程中高效运行。

4.3 加强绩效审计理念

如前文所述，慈善机构对社会各界的捐赠物资的收录及处置涉及到的利益相关者众多，并且作为应对公共事件的重要资源，为了确保慈善机构筹集到的捐赠物资能够真正投入到使用，对慈善机构的公共危机事件审计应该要加强绩效审计的理念。

在公共危机事件的应对中，对慈善机构的审计重点在于捐赠物资的质量情况、分配以及使用情况等。在事件前期，对慈善机构的绩效审计要重点关注捐赠物资分配的及时性以及捐赠物资质量、合规性。审查慈善机构对于捐赠物资是否及时分配、及时在应对公共危机上起到作用；审查慈善机构对物资质量的筛选是否合规，投入使用的捐赠物资，比如设备等的质量是否达到标准，从而促进捐赠物资在公共危机事件应对中的效益。在事件处置期间，对慈善机构的绩效审计要重点关注慈善机构对捐赠物资的管理是否合理、有无积压仓库浪费的情况。而在最后，要对慈善机构制定一项评估事后报告的计划，来纠正慈善机构在公共危机事件中的措施流程，以学习过去发生公共危机事件中的应对可取之处并改进不足情况。