振兴农村集体经济：精准扶贫持续性、有效性的实现路径*①

王宏丽

（新疆社会科学院 经济研究所 新疆 乌鲁木齐830011）

新疆村级集体经济实力薄弱、发展滞后，主要表现在两个“超过半数”：全疆超过半数的行政村经营收益低于5万元（这其中又有超过半数的村无经营收益）；全疆超过半数的村级集体经济收入来源于政府补助（村级组织运转经费和项目建设补助费）①。虽然近几年新疆村级集体经济实力有所提升，但两个“超过半数”仍属基本情况，这直接反映了新疆农村集体经济发展的薄弱和滞缓，其存在的主要问题和导致的主要结果有：第一，新疆村级集体企业零现状，尚无一家村办企业；第二，村级集体经济收入来源单一、发展后劲不足，难以保证持续性和稳定性；第三，村级债务化解能力有限；第四，村级基层组织建设资金保障能力不足，更是无法满足村级基础设施建设和提升村级公共服务能力的要求，基层组织工作及乡村治理落实渠道缺乏强有力的物质支撑与群众组织力和社会号召力基础。

但是，通过2019年3～8月间对南疆四地州17个县市的调研发现，农村集体经济发展的重要性并没有引起各级政府部门的高度重视，其发展谋划没有成为行政决策与工作执行的主要目标，仅是作为政府各类发展项目执行过程中、精准扶贫行动过程中的“附属成果”。当前，政府关注的重中之重是决胜脱贫攻坚战，着重解决农民的就业问题、农民的收入问题、农业的产业化发展问题等，一切工作的开展和项目的实施、推进、扶持、考核等也都紧紧围绕上述主要问题进行。而农村集体经济的发展壮大，并没有纳入推进农村工作、解决“三农问题”的主要目标，也没有一系列工作要求和考核任务。调研中，地区、县、乡、村四级政府中的行政领导主动谈及集体经济发展情况和发展设想的少之又少，集体经济如何发展壮大尚未成为行政官员的工作重点。究其原因，一方面在于新疆农村集体经济发展滞缓，因而“不值一提”；一方面在于对农村集体经济发展的现实重要性尚未充分认识、尚无发展压力及发展设想，因而“无法谈及”，两方面因素相互交织、相互累积、加剧不良循环影响，更置农村集体经济发展于弱势地位，而不是行政主导的目标。有些县市的乡村财政管理已经将以往“村财村管乡监督”改为“撤销村里账户、乡设统一账号”，这将在一定程度上再度削弱村级集体经济发展的积极性和主动性。鉴于上述现实情况的存在及新疆农村集体经济发展的滞缓现状，有必要提出大力发展新疆新型农村集体经济的重要性、必要性及政策建议，以期为解决广为关注的精准扶贫可持续性和有效性问题提供思路。

一、当前是大力发展农村新型集体经济的机遇期

乡村振兴战略是党的十九大报告提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化强国的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作的总抓手。发展农村新型集体经济，是实施乡村振兴战略的重要组成部分。习近平总书记在2018年9月中央政治局第八次集体学习时指出，要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。

发展新型集体经济，走共同富裕道路，其重要意义在于：第一，发展新型集体经济，紧扣了乡村振兴战略的内涵，即：乡村振兴是要振兴农村、振兴农业、振兴农民。振兴农村，是要发展出一个美丽乡村、一个“记得住乡愁”的农村，不是“工业化”的“城市扩展”；振兴农业，是要发展出一个高效高质、专业化分工、协作发展的“大农业”，不是单纯的“农业工业化”；振兴农民，是要人人有就业、人人有保障、人人有文化的新型农民，不是“企业家代表”“富裕人代表”。发展新型集体经济，是走好乡村振兴道路、落实“农村振兴”“农业振兴”和“农民振兴”的有效举措。第二，坚持并走好农村集体经济道路，这是中国农村发展历程的理论总结和实践验证。中国农村经济的发展历程，始终围绕坚持土地集体所有这个核心问题，走过农业合作化、农村工业化和城乡一体化的发展演变道路，农村集体经济发展呈现逐年增强、区域差异化明显、经济社会功能优越性显著等多种特点，实践证明农村集体经济具有规模化、多样化、更富活力、更具公共性、更有带动力等特征。在历年中央一号文件中，国家亦不断出台规范和增强农村集体经济发展的政策和意见。2019年中央一号文件再次强调“全面深化农村改革，激发乡村发展活力”，做好“深化农村土地制度改革”“深入推进农村集体产权制度改革”等工作，都在强调巩固和完善农村基本经营制度，强调“坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵”。中国农业现代化的发展定位是“走一条发展大农业的路子”，发展农村新型集体经济，就是要走“组织化的农村市场化发展路子”，就是要解决好市场化发展中农民一家一户解决不了的问题。这是当前国家对坚持农业农村优先发展、做好“三农”工作的目标和任务。

因此，当前是国家推进农村改革，大力发展农村新型集体经济的机遇期。新疆处在脱贫攻坚的关键时期，处在乡村振兴战略的实施时期，处在“全面深化农村改革”的发展时期，一定要紧抓农村新型集体经济发展的机遇，营造好发展条件和运行环境，为进一步推进乡村振兴战略打下坚实基础。

二、新疆大力发展农村新型集体经济的必要性和重要性

大力发展农村集体经济，不仅是国家的重大政策指向，而且对于新疆而言，具有更加特殊的重要意义。

（一）农村新型集体经济的发展壮大为巩固脱贫攻坚成果奠定坚实的道路基础

全面建成小康社会是党对全国人民的庄严承诺。坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，是中国扶贫事业的伟大承诺。脱贫攻坚在取得历史性成就的同时，也面临着脱贫难度、力度、广度、深度、精准度等多方面的严峻考验，精准扶贫、精准脱贫力图突出“精准”，精准瞄准、精准发力、精准见效。精准扶贫、精准脱贫的思路和举措为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。但是，稳定脱贫的长效机制有待健全，脱贫攻坚成果有待巩固的难题亟需破解。

脱贫攻坚的重要措施之一是产业扶贫，产业扶贫往往以生产大户及招商企业为主要支持对象，贫困户即使参与分红、参与企业生产、参与企业管理经营，也面临分红金额少、参与人数少等问题，难以体现共同劳动、共同享有的性质，脱贫成效难以体现广泛性、公平性。有时大户或者企业的短期行为更易出现损害广大贫困户利益的现象。农村集体经济组织的性质决定了发展集体经济能很好地避免上述问题的产生，广大贫困户集体参与、集体享有的方式更具普惠性、公平性。农村集体经济的发展壮大，更为贫困户可持续脱贫、长效巩固脱贫成果奠定坚实的道路基础，即，只有坚持发展和壮大农村集体经济道路，才能长期性地保持农村生产生活的改善及公共福利公共福祉的提升。

（二）新疆农村集体经济的发展壮大为农村长治久安的长效性和可持续性奠定坚实的经济基础和组织基础

社会稳定和长治久安的总目标是新疆一切工作的总遵循，我们任何工作的最终落脚点都要以推进社会稳定和长治久安为目标。农村稳则天下安，农业兴则基础牢，农民富则国家盛。新疆农村多年的发展经验揭示：“强大”的农村基层组织、“强大”的农村社会动员力、“强大”的农民凝聚力，对新疆农村发展意义重大。新疆“一年稳住、两年巩固、三年常态、五年全面稳定”目标实现的基础就在于农村上述“三个强大”的实现程度。而这“三个强大”来源于发展，发展是解决一切问题的基础和关键。发展是以“农村全面发展、农业全面发展、农民全面发展”为目标的发展，是大宏观、大格局、大情怀的发展，只有以“确保村级集体经济保值增值”的发展才能承载确保“最广大”农民群众的获得感、幸福感、安全感；只有来源于村级集体经济的发展，其成果才能更多地用于农民公共权益的保障，才能为农村基层组织建设提供物质基础，才能为增强党和政府的影响力和号召力获得广大农民的支持。

（三）新疆农村集体经济的发展壮大为农村政治安全提供坚强保障

习近平总书记指明：要从政治高度充分认识“三农”工作的重要性。新疆大力发展农村新型集体经济，不仅是要充分发展农村经济，坚决打赢精准脱贫、扶贫攻坚战，如期全面建成小康社会，实现乡村振兴战略，更重要的是体现其政治功能，要从政治高度加以认识和重视新疆农村问题的政治方向。

在全国农村发展的实践案例中，曾经出现的不稳定因素及问题分别有：第一，在农民参与意识增强的同时，由于纷繁复杂的利益因素，导致部分或个别最早适应市场化发展的农民形成新的“有权群体”，他们为保护已获取的权益并为获得更多的资源与权利，会采用各种表达方式“强占”公共资源，而剥夺了村里大多数村民的意愿表达。“有权群体”往往是先在经济上“富有”，再谋划政治上“富有”，以确保经济上“更富有”的演化趋势。第二，农民的非法参与和非制度性集结有扩大的危险，有对抗基层组织、影响正常党政工作的危险。第三，宗族势力、家族组织、宗教势力等参与村级公共事务现象，有形成危害农村基层政权的危险。当前全国集中打击整治黑恶势力的内容之一就是针对上述农村出现的三种形式的问题，目标就是大力整治、彻底根除不稳定因素。

当前新疆脱贫攻坚重点区域的南疆农村，普遍存在两个摆在面前的突出问题：第一，在农民与市场的构建中，“无人能用”是常态；第二，“致富带头人”“以富带穷”的发展模式，能给一个村的发展和全体村民的脱贫致富带来多大程度上的改善，是一个值得深思的问题。同时，更需深入思考的问题是：为避免“有权群体”“非法参与和非制度性集结”及“各种势力影响”等上述在广大农村出现过的三种危害行为，笔者以为发展农村集体经济，强化农村集体经济组织，是避免上述几种危害发生的可靠路径。即，必须站在政治的高度去认识发展农村集体经济的必要性和重要性。

三、新疆大力发展农村新型集体经济的可行性

（一）新疆农村开启了新型职业农民、产业工人培育的新时代

新疆农村经济发展不足，农业产业化和农村工业化发展滞后，最大的制约因素在于人力资源的制约。为避免市场化发展需求的产业工人及农民工的供给严重不足而低端、闲赋劳动力供给过剩问题，培养造就新型农民队伍始终是党中央、国务院高度重视的工作。培养造就一批具有新理念、新觉悟、素质高、有文化、懂技术、会经营的新型职业农民队伍，已经在新疆职业教育中得到加强。特别是产业工人的星星之火已经在新疆农村大地上熊熊燃起，各种职业培训学校、培训中心已成为新疆农村发展的产业工人培养基地、新型职业农民培养基地。新型职业农民、产业工人的产生已经为规模化、多样化的集体生产奠定了人力资源基础。

（二）强大的外部支持为新疆农村集体经济发展奠定了动力基础

新疆形成了具有地方特色和行之有效的乡村治理体系，“访惠聚”驻村工作组、“第一书记”等外嵌式人才输入方式对增强农村基层组织建设注入了强大动力和人才支撑；“民族团结一家亲”及各种形式的同生产、同生活、同劳动、同学习等活动扎扎实实地推动了各民族间交往交流交融，使乡村彰显出更强大的社会动员力，使党和政府的各类政策、各种举措与农民的各种期盼、各种诉求以及农村的各种动态，在国家、社会间及政府、农民间最大限度地保持传递通畅、再无阻隔和变形的状态，极大地增强了党和政府的影响力和号召力，极大地激发了农民的参与热情和自我发展意识。上述社会变化为规模化的农村集体经济发展奠定了坚实的组织基础、人力基础和社会动员基础。新疆的发展得到国家的大力支持及全国19个省市的大力援助，各种资金、项目、人才源源不断地输入于新疆农村建设，特别是各类具有公共性的专项资金和发展项目，为农村集体经济的发展奠定了强大的经济基础。

（三）全国农村新型集体经济发展的成功经验为新疆发展农村新型集体经济提供了多样化模板和先进经验

全国农村新型集体经济发展路径多样，各地因地制宜拓宽实践了多种发展模式和路径。总结而言，主要有以下几种：第一，资源开发型，通过开发利用集体“四荒地”、集体果园、集体水面，发展各种项目，如现代设施农业、水产养殖项目，生态种植、养殖与休闲旅游、生态旅游相结合的乡村种、养、旅、康疗一体化项目等；第二，资产租赁型，通过租赁村集体闲置的各类房屋、校舍、厂房、设施、建设用地等资产，进行改造出租，增加村集体租赁收入；第三，生产创业型，通过村集体经济组织创办各类种植、养殖、加工等实体经济发展项目，将农民组织带动起来规模化进入市场；第四，服务创收型，通过村集体经济组织提供统一管理、销售、技术服务、信息服务、流通服务、仓储服务等有偿服务。当前，新疆集体经济主要以租赁型为主，资源开发型、生产型、服务型发展途径都很薄弱，不仅在农村集体经济发展路径的多样性上有很多参考方式，在农村集体经济的制度创新和政策扶持上也有很多经验总结以供参考。例如股份合作规范、财政资金投入政策、土地支持政策、金融支持政策、激励扶持政策等多方创新制度和扶持政策的成熟与推行，为新疆大力发展农村新型集体经济提供了强有力的实践基础。

四、大力发展农村新型集体经济，解决精准扶贫可持续性、有效性的政策建议

（一）高度重视农村集体经济发展的重要性

国有企业是事关国家经济命脉的关键行业企业。国有企业盈利性、公益性兼备的特点使其在国民经济发展中具有中流砥柱的作用。因而，国家非常重视并严格规范监管国有企业的经营发展。新疆农村建设投入绝大多数都是国家投入，特别是近年来在加大南疆四地州扶贫攻坚力度，确保其完成脱贫攻坚任务上，投入了大量的人力、物力和财力。这些生产要素的组合方式、运营方式的不同，最后产生的经济效益和社会效益可能千差万别。但是，组织化、规模化的大生产经营模式，确保公共服务和农民权益的大组织运营方式，即集体经济发展及集体经济组织已成为当前适应农村市场发展需求、解决一家一户难以应对市场之困的有效途径。新疆各级党委、政府应从政治的高度重构集体经济组织，重视集体经济发展，发挥集体经济优势，提高经济效率和扶贫攻坚成效。

因此，在行政导向、政策导向及各层领导干部“行政意识”上，都要以发展农村集体经济为目标，并且要以“振兴”农村集体经济为目标。这是在今后两年全面完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会过程中，在今后长期的乡村振兴战略奋进历程中，防止返贫、确保精准脱贫可持续性的有效实现路径。要像发展“国有企业”一样大力发展“农村集体经济”，在舆论宣传、政策引导、资金支持、项目带动、企业引进、人才聘用等各方面努力实现创新突破，营造大力发展农村集体经济的良好氛围，并在监督监管上形成严格的制度。

（二）做好大力发展农村集体经济的顶层设计

利用好“三位一体”大扶贫格局，坚持在党委的领导下充分发挥政府、市场、社会协同推进作用。在新疆各地州层面，要做好新型农村集体经济发展的顶层设计，成立专门的部门狠抓农村集体经济发展。以制度设计和政策创新为引领，以资金、项目、人才的生产要素投入为基础，以大农业发展为布局，以大产业发展为谋划，因地制宜地设计好农村集体经济发展的组织模式，不要急躁，试点推进，特别是在土地流转、集体经济组织方式等关键环节、关键问题上统筹安排、大胆创新，一切以解放农村生产力为衡量标准，以农民更加有效行使自主权、增加收入、增进福祉作为发展目标。这里的关键是谋划农业产业发展大格局，形成因地制宜、完整有效的扶贫产业，重新激发农村集体经济活力，解决好农民与市场的关系，解决好依托农民或单一农户家庭力量很难融入市场的关键性难题。

（三）做好大力发展农村集体经济的制度创新

做好大力发展农村集体经济制度创新的首要问题就是用人制度的大胆创新。坚持实事求是，努力在大力发展农村集体经济的贫困地区实行干部任用方式、考核方式、考核体制机制、政府市场与社会协同扶贫体制机制、内生动力与外输动力耦合机制等方面实现突破与创新。这里的关键是“引人”“用人”，用合适的人负责集体经济组织发展，突破现有人事制度的刚性配置框架，形成灵活的用人机制，鼓励党政机关、国有企事业单位人才向农村交流任职，担任农村集体经济负责人，并确保双向路径顺畅。特别是鼓励专业性、行业性、熟悉市场规律的人才从事农村建设和发展，认真研究、深入落实《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》，充分借鉴“党政机关和国有企事业单位领导人员跨地区跨部门交流任职范围”等现有的利于懂市场会经营的经营管理人才交流制度，创新农村市场用人机制。例如，借鉴现有政府职能部门与国有企业之间干部可以流动任职制度，研究制定允许党政机关、国家企事业单位干部与村级集体经济负责人之间流动任职的相关细则，村级集体经济负责人要肩负“保护集体资产保值增值、体现公共服务、保障全体村民利益”的重任。

（四）做好大力发展农村集体经济的具体工作

第一，借助国家推进农村集体经济资产清查核查工作之际，从规范农村集体资产、资源、资金管理入手，盘活闲置资产、资源，合理定价、竞标承包、规范管理，最大限度地实现农村集体资产、资源的合理保值增值，并合理运营，最终达到发展壮大集体经济，完善农村基本经营制度的目的。

第二，借助现有农村基层工作机制和体系，明确提出振兴农村集体经济目标，大力发展村级集体经济。大力发展村级集体经济应逐步成为“访惠聚”驻村工作队、第一书记、“对口援疆”等工作的主要内容。新疆独特而成熟的“访惠聚”驻村工作队、第一书记、“对口援疆”等工作机制，在深入农村、加强村级基层力量方面作出了突出贡献。习近平总书记指出，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标，突出扶贫开发在地区政绩考核中的地位。逐步推进将村级集体经济发展纳入上述工作机制的核心内容，将农村集体经济发展成效纳入干部政绩的考核指标，促进新疆紧抓时机大力发展农村新型集体经济。同时，在选人用人机制上、政策上要有所突破，为农村集体经济发展最为关键的“人”的因素创造优异的发展和创新环境。

第三，借助国有企业具有应对市场的组织能力和市场优势，大力发展农村集体经济。加大政策创新力度，引导有经验懂市场的各类人才集聚农村，做好农村领头人，做好集体经济发展带头人。“千企帮千村”等活动在新疆推进中，由于企业发展基础薄弱等问题，难以取得相较于内地企业实现的帮扶成效。因此需借助“千企帮千村”等活动的推进，抓好具有“国资”性质的各类国有企业，抓好援疆省市、内地企业实力雄厚的强大优势，引导其担负起帮助农村发展的重任，选派有担当、懂市场、会经营、爱农村的干部担负起发展农村、发展农村集体经济的重任，这需要完备相关政策的大力保障和支持。

第四，借助农村供销合作社健全的组织系统优势和无缝对接市场能力的优势，发挥县、乡、村三级的经营服务网络优势，深入推进供销合作社综合改革，提升为农服务能力。农村供销合作社历经风风雨雨，已在全国系统内初步建成了覆盖县、乡、村三级的经营服务网络。2016年中央一号文件提出，深入推进供销合作社综合改革，提升为农服务能力。支持供销合作社创办领办农民合作社，引领农民参与农村产业融合发展、分享产业链收益。通过恢复新疆曾经发展较为完备的供销合作社系统与网络，抓住机遇响应国家政策导向，积极深化改革，增强农村供销合作社为农村发展服务的能力和实效。

第五，做好大力发展农村集体经济的配套服务工作。当前的重点工作是亟需高度重视相关农业科技部门的职能发挥，做好畜牧监察监测工作。新疆为坚定坚决打赢脱贫攻坚战投入了巨大的人力、物力及财力，各族干部群众凝心聚力、团结奋斗，形成了强大的社会动员力和高涨的奋斗热情。当前进入农村开展的各种项目较多，特别是牲畜养殖项目多，几乎村村都有分家到户或者是合作社经营的养殖项目，养殖产业发展势头猛进，这为农村集体经济发展奠定了扎实的基础。同时，应高度关注畜牧防疫工作，由于各种因素造成的政府职能部门专业人员、特别是科学技术服务专业人员匮乏，其中以畜牧兽医站技术人员短缺现象最为突出，如存在的日常管理、预防、控制疫病工作的专业技术人员缺乏和不在岗现象突出，配套服务不到位等问题，是大力发展养殖业的潜在危险。在当前狠抓农村工作时应高度重视相关农业科技部门、服务监管部门的各项工作，为农村可持续发展提供好坚实保障。