基层财政资金绩效审计供给侧研究

目前，在基层财政资金绩效审计工作中，供给侧结构矛盾突出体现在财政资金绩效审计工作不能满足经济社会快速发展，以及国家治理体系和治理能力现代化的需要。切实缓解基层审计机关财政资金绩效审计供需矛盾，加强财政资金绩效审计供给侧优化升级，改善财政资金绩效审计供给结构，提升财政资金绩效审计供给能力，确保财政资金绩效审计发展方向明、权责清、动力足、效率高，实现新时代审计事业高质量发展，显得尤为迫切而紧要。

一、逻辑起点：基层财政资金绩效审计供需矛盾呼唤供给侧优化升级

（一）高质量发展中更加高端的需求侧，驱动财政资金绩效审计供给侧优化升级。全面实施预算绩效管理是党中央国务院做出的重大战略部署，是政府治理能力和预算管理工作的深刻变革。国家审计作为国家治理的重要组成部分，担负着促进国家良治的重要职责。国家全面实施预算绩效管理，意味着审计供给必须满足财政资金绩效审计这一更高层次的需求，切实加强财政资金绩效审计供给侧改革，扩大有效供给和中高端供给，明显提升审计成果的层次和水平，已成为国家审计未来的发展方向。

（二）审计转型升级更加强烈的需求侧，催生财政资金绩效审计供给侧优化升级。随着经济的发展和社会的进步，政府对财政资金的使用效益也有了更高的要求。国家审计不能停留在财政财务收支合法合规的层面上，而应从财政资金效益的角度来判断工作成效。如何通过做好财政资金绩效审计促进财政支出结构优化、财政资金使用效益提高和政府公共支出效果增强，必然成为审计机关当前和今后一段时期的重点工作之一。

（三）廉洁高效建设中更加紧迫的需求侧，倒逼财政资金绩效审计供给侧优化升级。审计机关和审计干部要对党绝对忠诚、绝对负责，当好国家财产的“看门人”和经济安全的“守护者”。做好财政资金绩效审计不仅可以增加政府公共财政资金使用的透明度、保障财政资金安全、维护最广大人民群众的根本利益，而且可以揭示因贪污浪费、决策失误造成财政资金使用效益低下的问题，预防和惩治腐败，促进领导干部更好履行经济责任。基层审计机关受人员力量和技术手段限制，供给能力不足，各项审计任务让审计机关应接不暇，不仅加剧了财政资金绩效审计质效矛盾，也增加了审计风险。

二、问题导向：精准把脉财政资金绩效审计供给侧痛点和难点

当前基层审计机关财政资金绩效审计供给相对乏力，供给侧在机制、质效、结构和主体等方面还存在一些不容忽视的问题和短板。

（一）供给机制之弊。一方面，财政资金绩效审计法制不够健全。虽然我国相关法律法规对财政收支的效益性进行审计提出了要求，但是现行的《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》以及《中华人民共和国国家审计准则》对审计机关如何开展财政资金绩效审计未作出明确规定，相关法律制度更新不及时、适用对象不明确、规定不具体，导致财政资金绩效审计法律支撑不足，难以找到具体执行的法律依据。另一方面，财政资金绩效审计评价指标体系不够完善。由于财政资金种类繁多，涉及经济、政治、社会发展的方方面面，产生的效益既有经济效益又有社会效益，既有短期效益也有长期效益，建立一套适用于不同层级、不同领域、不同行业、规范、统一的财政资金绩效评价指标体系难度较大。基层审计机关开展财政资金绩效审计较晚，目前仍处于摸索阶段，虽然部分审计机关对一些社保资金、惠农资金等专项资金初步建立了一些绩效审计评价指标，但这些指标偏重于传统的真实性、合规性审计，对使用绩效的评价依然不足。由于缺乏统一的财政资金绩效评价标准，审计人员无法科学合理地确定财政资金绩效审计对象、范围以及审计内容和重点等，也无法准确评判财政资金使用绩效，很大程度会影响财政资金绩效审计的质量。

（二）供给质效之痛。一是供给不足问题。当前，各种审计需求呈“井喷”趋势，基层审计机关审计项目安排不仅要满足本级党委、政府的需求，还要服从上级审计机关项目计划，加上各级领导临时交办、纪委监委巡查抽调，经常出现审计项目被动调整、安排频次不均和无人力资源配置的状况，一些基层审计机关业务人员人均每年承担项目数达4个以上甚至更多，造成财政资金绩效审计的人员供给不足。二是供给低效问题。在当前的基层审计实践中，由于绩效审计的机制不健全、指标体系不完善，一些审计人员无法科学、客观、准确地对财政资金的使用效率和效果进行评判，对被审计单位履职尽责的效益性审查不足，加上一些审计人员传统审计思维根深蒂固，财政资金绩效审计工作难以取得实质性成效。三是供给错位问题。一些地方审计机关被当地党委政府“拉差”，从事征地拆迁、招商引资等与审计无关的事项，一些议事协调机构未征求审计机关意见就将其纳入成员单位；一些审计机关部分经费过去与投资审计“审减额”直接挂钩，而投资审计转型后经费失去保障，出现向财政“讨要”工作经费的情况。

（三）供给结构之困。一是财政资金绩效审计结果利用率不高。中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确提出把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，但在基层财政资金绩效审计结果使用效果不明显。基层审计机关产出的财政资金绩效审计成果，当地组织人事部门、纪委监委基本上很少利用，以致于很多财政资金绩效审计的结果和案件线索上报组织部门和相关单位后没有结果。同时，财政资金绩效审计结果公开乏力，难以满足社会公众需求，尽管《审计法》《审计法实施条例》等对审计结果公开都有明确规定，但地方政府出于对自身利益的考量，财政资金绩效审计结果公开难以执行到位。二是财政资金绩效审计力量结构不均衡。长期以来，国家审计、内部审计、社会审计三者泾渭分明，审计机关迫切需要借助社会审计、内部审计力量为我所用，但中小城市社会审计可利用资源少，购买服务的成本很高，审计风险亦高，并且因工作方式差异大，社会审计参与国家审计效果也不太理想。基层内部审计发展相对滞后，大部分被审计单位都没有专设内部审计机构和人员，多是身兼数职，难以履职，借用内部审计力量参与财政资金绩效审计也不现实。

（四）供给主体之忧。审计人员作为财政资金绩效审计产品的提供者，其素质高低直接决定了审计质量的优劣。当前基层审计队伍还存在诸多问题。一是“进”与“出”不合理。审计职业化建设滞后，审计机关的入口过于宽松，一些不符合专业要求的人员，通过各种渠道可以进入审计机关，而审计机关的出口过于狭窄，干部晋升空间有限，影响了干部队伍的活力和工作积极性。二是“职”与“业”不匹配。一些基层审计干部队伍年龄结构不优、知识结构单一、专业与职位不对口等问题突出，如湖北省荆门市审计局班子成员平均年龄52岁，全市审计系统在编在岗人员平均年龄47岁，市局会计、审计、经济类专业人员占80%，计算机、工程造价、法律等专业人员不足20%，金融、环保等绩效审计亟需人才更是凤毛麟角，有时陷入“外行”审“内行”的尴尬境地。

三、方法路径：系统化推进新时代财政资金绩效审计供给侧优化升级

为切实提高财政资金绩效审计工作质效，需推动供给体系不断完善、供给能力不断提升、供给方式不断创新，确保“供需两侧”同时发力、高效协同。

（一）完善供给体系，提升财政资金绩效审计工作质效比。一是健全财政资金绩效审计法律机制。各级党委、政府应从我国经济社会发展的实际情况出发，针对绩效审计的地位、内容、实施办法等制定出台相应的法律法规，规范绩效审计工作，明确财政资金绩效审计工作的重要性，进而使得审计机关对财政资金绩效的监管具有法律依据，为财政资金绩效审计顺利开展营造良好的法制环境。审计机关在具体执行过程中，要根据实际情况完善相关体制机制，为财政资金绩效审计工作提供制度保障。除此之外，在法律法规体系中，还应逐步将法律规定的内容进行细化，最终能够将相应责任细分到人，对于那些未达到财政资金绩效目标的部门和单位，还应该通过法律法规追究相关人员的责任。二是完善财政资金绩效审计评价指标体系。财政资金绩效审计涉及社会经济的方方面面，审计机关要根据不同行业、不同领域、不同项目的实际情况，构建一套可以和具体审计方法相结合，又能与被审计单位财政资金绩效目标相结合的绩效审计评价指标体系，用以指导具体财政资金绩效审计工作实践。此外，财政资金绩效审计评价指标体系还应随着我国经济的发展、财政政策的变化和社会环境的变化持续改进优化，确保财政资金绩效审计工作质量得到不断提升。

（二）提升供给能力，控制审计供需增量比。一方面，应积极推进审计工作“两统筹”。基层审计机关要认真贯彻落实审计署关于加强审计项目审计组织方式“两统筹”工作的要求，积极推进重大政策措施落实情况跟踪审计、领导干部经济责任审计、预算执行审计、财政资金绩效审计“四大板块”审计项目和审计组织方式“两统筹”，实现上下级审计机关联动、组织“大兵团作战”模式，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”，最大限度优化审计资源配置，缓解财政资金绩效审计的人员供给不足问题。要加强对各级审计机关参与议事协调机构、征地拆迁、招商引资等工作开展监督检查，坚决遏制审计额外需求，剔除审计无效供给，防止审计越权越界、供给错位。另一方面，加强审计队伍绩效审计能力建设。推进人才强审，严把进人关口，可推行全国审计人员统考制，增加专业职称“敲门砖”，或纳入全国审计统考，确保专业人干专业事；大力引进财政资金绩效审计职能拓展亟需的紧缺人才，优化干部专业知识结构；要以财政资金绩效审计系统培训为依托，通过开展交流研讨会、聘请绩效专家参与审计、借鉴国内外先进典型案例等方式，使基层审计人员形成绩效审计思维；通过优化引人政策，吸引更多专业技术人才加入审计干部团队，充实财政资金绩效审计人才队伍，还可以建立财政资金绩效审计专家库，在对重大项目开展财政资金绩效审计时聘请专家参与审计，以缓解基层审计人员力量不足、专业门类不多的压力；加大专家授学和向基层送学力度，上下联合推行“导师制”，加强财政资金绩效审计项目实操演练，让大数据、云技术等技术方法真正成为提升财政资金绩效审计供给能力的硬支撑。

（三）优化供给方式，提高财政资金绩效审计投入产出比。一是扩大衍生成果。不断提升财政资金绩效审计供给层次水平，依托审计信息资源数据库，加速实现审计成果资源的电子化、信息化，建立更多审计成果共享平台，让全国审计成果尤其是财政资金绩效审计成果集中展示，让各地均能汲取经验、找到借鉴。不断扩大财政资金绩效审计外部成果，全面推进审计结果公开，满足舆论监督、社会监督的需求。二是关注财政资金整体绩效。进一步规范财政资金绩效审计重点审计事项，要突出对财政资金保障重点工作的审查，重点关注财政资金对精准扶贫、污染防治、化解政府债务等重点事项的保障力度以及对地方党委、政府重点职能保障情况，对财力保障不足的地方要重点关注行政支出压缩，是否存在挤占挪用上级专项资金用于基本支出的情况；要突出对国库资金管理风险和财政运转可持续性的审查，关注财政资金是否违规出借、违规拨付使用、违规存放以及资金闲置浪费等。三是坚持实事求是原则。财政资金绩效审计供给优劣还体现在能否实事求是，应深入贯彻落实“三个区分开来”，把财政资金绩效审计查明问题放在改革发展的大环境中评判和研究，实事求是、审慎包容、客观公正作出审计结论，切实优化审计供给方式，提高供给效率。