结合共融创新探索城市生态环境绩效审计——以某审计调查项目为例

2019年下半年，根据江苏省南通市崇川区审计局年度审计计划安排，该局实施了“崇川区老小区改造和环境整治专项资金审计调查”项目。在实施该审计调查项目时，审计人员着眼于如何实现对南通市主城区生态环境建设资金使用绩效给出客观的审计意见，创新结合共融多种审计方式方法，为探索城市生态环境绩效审计提供了方法路径。

一、项目创新背景

一是从老小区改造和环境整治工作而言，崇川区作为南通市的主城区，配合全市生态文明城市建设，市区两级政府投入了巨大的人力、财力、物力。单就2010年开始老小区改造而言，就实施项目达350个，财政投资8个多亿。随后展开的综合环境整治等城市生态环境建设工作也是如火如荼，但回头看的绩效评价工作，不管是业务主管部门，还是资金主管部门都未去开展。

二是从探索城市生态环境审计工作而言，在转变增长方式和保护生态环境的大背景下，审计部门也在积极探索自然资源资产和生态环境保护审计，目前主流的方式是采用领导干部离任自然资源资产审计与经济责任任期审计并行实施。但在市辖区这种基层政府采用该种形式却面临一个问题，就是各街道均为区政府的派出机构，主要承担的是社会服务职能，街道的机构设置和领导职权在资源环境管理和保护方面都存在不完整。

三是从推进开展工程项目审计工作而言，大的方面来看目前政府审计领域，工程项目审计主要工作重心正在从传统的结算审计向决算审计转型。具体到我区而言，工程项目竣工进行财务决算审计还未全面推开，结算审计也还较明显存在送审不及时、审计发现问题后相关单位配合度不够影响审结率的情况。

基于以上考虑，在年初制订审计计划时，局领导就决定通过对老小区改造和环境整治的资金和项目进行双审，同时探索如何在主城区实现城市生态环境绩效审计的方法路径，以期推动上述一系列工作的进一步完善。

二、项目创新方法

（一）财政收支审计与工程项目审计结合共融

该审计调查项目既涉及财政专项资金，又涉及工程建设项目，在制订审计方案时，就充分考虑到此特点。通过抽调财务审计人员、工程审计人员和大数据审计人员共同组成审计组，各自发挥其特长开展审计调查，对资金和项目双查双审，既对财政资金收支情况进行审计，也对工程建设项目实施情况进行审计。审计调查就发现我区近1.4亿元老小区改造和环境整治市补资金未申领到位，这种财政收支方面的表象问题，其背后原因是项目送审不及时影响工程竣工结算、财务决算编制送审等工作，进而影响到补贴资金的申领。正是这一结合共融实现了审计工作组织方式的创新。

（二）资金绩效评价与环境质量评价结合共融

该审计调查项目主要是从老小区改造和环境整治专项资金入手，重点关注资金流入的城市人居、生态环境建设领域的绩效评价。在制订审计方案时，审计人员考虑到该专项资金使用用途，这就决定了要客观公正地做好资金使用绩效评价，就必须结合考虑生态环境质量评价相关指标维度，并且要建立起两者之间的关联性。审计过程中，审计人员专门向环保与监测方面的专家和工作人员请教，设计出了能反映城市生态环境质量维度的评价指标，通过环境质量评价的变化来反证资金使用绩效。正是这一结合共融实现了审计评价技术方法的创新。

（三）审计报告出具与审计意见发表结合共融

常规审计调查项目完成，通常都是以出具审计报告的方式，向被审计单位反馈审计发现的问题和建议。考虑到该项审计调查项目已经融入生态环境审计的相关内容、方式和方法，审计人员就需要考虑围绕生态环境审计开展的工作成果以何种方式表现出来更为妥当。审计组借鉴领导干部离任自然资源资产审计和任期经济责任审计出具审计文书的经验，在出具审计报告的同时，就城市生态环境审计方面的评价意见、发现问题和建议等内容单独出具审计意见，该审计意见内容也并入审计调查报告。正是这一结合共融实现了审计结果文书形式的创新。

三、创新实现路径

（一）设计城市生态环境评价指标体系

1.城市水环境评价指标。主要选取长江（崇川段）水质、市区濠河水质、市区饮用水源（狼山水厂）水质三个一级指标构成城市水环境评价指标。主要考虑是南通市区紧傍长江，全市基本以长江水为饮用水，市区饮用水源主要是由狼山水厂供应，濠河是南通的“母亲河”，也是5A级旅游景点，环绕南通主城的老城区，勾连起了整个主城的水系。落实到被审计专项资金流入的老小区改造雨污分流项目和环境整治水环境整治项目，其最终着眼点就是要改善濠河水系和长江（崇川段）水质状况。

2.城市大气环境评价指标。主要选取我市环境空气主要污染指标（含：二氧化硫SO2、二氧化氮NO2、可吸入颗粒物PM10、细颗粒物PM2.5）和空气质量指数（AQI）达标天数占比指标两个一级和若干二级指标构成城市大气环境评价指标。此类指标也是通常用于评价城市大气环境质量的常用指标。老小区改造和环境整治涉及的小区绿化提升改造、园林绿化及小游园建设、燃煤锅炉淘汰以及建筑垃圾清运等项目就会直接或间接地影响该类指标评价。

3.城市声环境评价指标。主要选取市区区域声环境平均等效声级值、功能区（包括：1、2、3、4a类）昼夜间等效声级值、交通干线（4b类功能区）平均等效声级值三个一级和若干二级指标构成城市声环境评价指标。此类指标也属于通常用于评价城市声环境质量指标，也是俗称噪声指标。老小区改造和环境整治涉及的老小区、建筑工地、城市交通干线、背街小巷、流动摊贩等的整治项目在一定程度上都会对此产生影响。

（二）分析城市生态环境评价指标数据

指标确定后，具体指标数据可以通过当地环保部门或环境监测中心发布的监测数据、地方政府公布的环境状况公报等公开渠道获得。需要说明的是，2015年1月1日，新《环保法》施行后，对环保数据的公开和对环保监测数据造假予以严惩的力度空前加大，更加方便了我们从公开渠道获得真实客观的环保数据。根据审计时间范围，分年度获取指标数据以后，就可对各指标数据按照标准进行分析评价，具体如下。

1.城市水环境分析评价。城市水环境指标评价标准为《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），依据该标准可划分为Ⅰ～Ⅴ五类水质分类，Ⅰ类水质要求最高，主要适用于源头水、国家自然保护区。审计获取近三年数据显示，长江（崇川段）水质从Ⅱ～Ⅲ类水质向Ⅱ类水质改善，饮用水源（狼山水厂）水质从Ⅲ类水质向Ⅱ类水质改善，也符合Ⅱ类标准要求，主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产场、仔稚幼鱼的索饵场等。濠河水质从Ⅲ～Ⅳ类水质向Ⅲ类水质改善，也符合Ⅲ类标准要求，主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区。

2.城市大气环境分析评价。城市大气环境指标中主要污染指标评价标准为《环境空气质量标准》（GB3059-2012），依据该标准城市环境空气功能区分为两类。审计获取近三年数据显示，南通市主城区空气中二氧化硫（SO2）年平均浓度逐年下降，2018年为17μg/m3，已低于一类区（自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域）浓度限值20μg/m3；二氧化氮（NO2）年平均浓度近三年一直是低于一类区浓度限值40μg/m3；可吸入颗粒物（PM10）和细颗粒物（PM2.5）虽呈逐年改善趋势，但可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度值始终接近二类区浓度限值70μg/m3，细颗粒物（PM2.5）年平均浓度值始终处于“爆表”状态，均超二类区浓度限值35μg/m3。城市大气环境指标中环境空气质量指数（AQI）指标评价标准为《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》（HJ633-2012），依据该标准城市空气质量共分为六级，其中一、二级分别为优、良空气质量指数类别。审计获取近三年数据显示，南通市主城区空气质量指数处于优良级别天数分别为263天、266天、291天，达标天数占比呈逐年上升趋势。

3.城市声环境分析评价。城市声环境指标评价标准为《声环境质量标准》（GB3096-2008），依据该标准城市声环境功能区分为五种类型。审计获取近三年数据显示，南通市主城区区域环境噪声评价指标平均等效声极值分别为57.1分贝、56.6分贝、56.2分贝，呈逐年下降趋势。具体到各功能区，1、2、3类功能区均在各功能区环境噪声限值内，4a类功能区昼间环境噪声在限值内，但夜间环境噪声近三年均超限值。交通干线噪声平均等效声极值分别为67.9分贝、66.9分贝、67.2分贝，不存在明显改善。

（三）综合评价城市生态环境质量情况

结合相关数据和前述分析，审计调查结果表明，经过老小区改造及环境综合整治等系列举措，近三年来南通市主城区城市生态环境质量明显呈现改善趋势，城市环境评价主要指标基本处于达标以上，多数指标呈现优良状态，由此可见，南通市主城区在城市生态文明建设及环境保护方面已取得了初步成效。

四、项目创新效果

此创新项目的载体审计项目主要工作已结束，目前正处于整改阶段，影响已逐步体现。该项目实施过程中就已引起区领导高度重视，结果报告送达后，区领导作出了“将审计发现问题进行分解，交相关部门抓紧整改”的重要批示。当地党报党刊也对该项目推进情况予以了报道。审计期间，各业务主管部门就已针对审计部门指出的体制机制方面的问题在着手草拟进一步规范老小区改造和城市环境综合整治实施意见，并且针对上亿元补贴资金申领不到位问题在牵头推进抓紧申领。崇川区审计局也将进一步落实整改和加快创新项目的完善步伐。