基于大数据背景下的突发公共卫生事件预防审计思路

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当前新冠肺炎疫情在世界范围扩散蔓延，不仅对世界人民生命安全以及世界经济造成了巨大的危害，同时对各国国家治理能力和治理水平提出了重大挑战。我国中央及地方各级人民政府在疫情暴发初期有效统筹和调配应急资源，短时间内快速响应与协同运作充分体现了国家治理能力和治理水平的优越性。疫情暴发初期世界卫生组织将其列入“国际关注的突发公共卫生事件”。突发公共事件通常被解释为突然发生、偶然发生或出乎意料发生的事件。然而依据辩证唯物主义观，任何事物的生成、演化过程都有其自身的规律性，突发公共事件大多也具有事先的征兆性，存在一定的规律性和必然性，这些特性为突发公共事件预警提供了理论基础，也为突发公共卫生事件预防提供了理论基础。我国《传染病防治法》与《突发事件应对法》中都体现了预防的思想，习近平总书记在《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》一文中特别强调对重大传染病的预防理念。由此可见，预防是防止突发公共卫生事件发生的第一道防线。设计合理与运行有效的预防系统是突发公共卫生事件“防患于未然”的“坚固堡垒”，而突发公共卫生事件预防审计是突发公共卫生事件预防系统的重要组成部分。

笔者认为对突发公共卫生事件预防审计的关键在于确定“审谁”、“审什么”、“怎么审”三个问题，即确定审计客体、审计对象与审计思路三个关键内容。

一、突发公共卫生事件预防审计客体

突发公共卫生事件预防是在一国社会处于顺境状态下，防止、监测、预警重大传染病和公共卫生安全危机的常态化管理活动。这些常态化管理活动通常包括病媒体消杀、疫病发现与报告、医疗救治、科学研究、公共卫生设施建设、监督检查、宣传教育、应急储备等等多维度预防任务事项，涉及到多个领域与多个层级的组织成员，形成了一个复杂的常态化预防系统，是预防责任的载体。该系统的运行方式可以概括为特定的主体按照既定的规则，有效配置资源以完成各项突发公共卫生事件预防任务事项。这里的特定主体就是突发公共卫生事件预防审计的审计客体，即对预防任务事项负有责任的责任者。我国《传染病防治法》第五条规定“各级人民政府领导传染病防治工作”。在各级人民政府的领导下，以各级卫生行政部门为中心，各级疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构、农、林、水、铁路、交通、民航、各级各类院校、军队等有关单位各自分工、相互配合。由此可见，各级政府及其有关行政部门构成的突发公共卫生事件常态预防行政体系是常态化预防系统中的特定主体，是对突发公共卫生事件预防负责的责任者，是突发公共卫生事件预防的审计客体。

二、突发公共卫生事件预防审计对象

突发公共卫生事件预防的审计对象就是预防责任的履行情况。依据内部控制理论及预防管理活动的不同，预防责任具体分为决策责任、执行责任与监督责任三类责任。在常态化预防系统中，某一特定的主体可能只是某一预防任务事项的决策者或执行者或监督者，也可能是某一预防任务事项的决策者，同时又是另一预防任务事项的执行者或监督者，从而同时承担不同预防任务事项的决策责任、执行责任或监督责任。下面以同一预防任务事项的三类责任分别阐述各自的审计内容，若某一特定的主体分别承担的不同预防任务事项的不同责任可以分别参照其相应的审计内容。

（一）预防决策责任

各级政府及其行政部门依据国家法律法规以及部门规章对病媒体消杀、疫病发现与报告、医疗救治、科学研究、公共卫生设施建设、监督管理、宣传教育、应急储备等预防任务事项等进行决策规划，以利于有效配置资源保护环境、保护人民身体健康。作为常态化预防决策主体，有关政府及其行政部门需要承担相应的决策责任，这一责任要求有关政府及其行政部门依据国家法律法规、部门规章及国家政策建立健全常态化预防体系，制定科学、合理的常态化预防管理规划，如公共卫生管理规划、重大传染病防治规划、疫苗接种规划、传染病监测规划、突发事件应急物资储备规划等，以做到科学防范，迅疾应对。

（二）预防执行责任

预防目标能否实现，在于科学合理的决策是否得到有效执行。有关执行主体的责任重点在于：一是严格按照国家政策、预防决策规划确立规划任务项目，确保任务项目确立的科学性、实用性、可行性和有效性；二是对常态预防管理体系运行所需资金的筹集、管理、分配、使用责任，严格按照法律法规要求，确保常态化预防专项项目实施所需资金的合理筹集、规范管理、科学分配、有效使用。

（三）预防监督责任

预防监督是合理保证预防决策科学、执行有效的制度安排。这里所指监督是伴随着决策与执行同步跟进的除审计监督之外的其他行政监督，如上级人民政府对下级人民政府的职责履行的监督；卫生行政部门对疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构、农林水利部门、交通运输部门等有关单位传染病防治工作的监督；上级卫生行政部门对下级卫生行政部门职责履行的监督等，以确保常态化预防系统有效、有序的运行。预防监督责任要求负有监督职责的特定主体依法依规明确自身的监督责任，对常态化预防决策责任的前瞻性、战略性，执行责任的经济效益性、社会效益性执行严格的监督管理，以实现常态化预防的目标。

三、基于大数据背景下突发公共卫生事件预防审计的审计思路

大数据不仅为审计提供了海量的数据资源，同时大数据与现代信息技术结合，提高了审计人员数据分析、数据监控和数据挖掘的能力，也提高了审计的效率和效果，彻底改变了“小数据”时代的审计模式。

（一）大数据在突发公共卫生事件预防审计中的作用

突发公共卫生事件预防决策、执行和监督责任的有效履行是预防作用发挥的前提，决策明确了预防的方向，执行体现决策的落实，监督是决策、执行责任履行情况的“内部监督”，各责任相互分离。对预防决策、执行和监督责任审计是对其各责任履行情况的“外部监督”。审计监督的重点在于预防决策、执行、监督各自责任履行的风险判断，总体而言各责任履行风险在于一是决策主体未作出决策或决策不科学、不合理；二是执行主体未执行决策或决策执行不到位；三是监督主体未履行监督责任或监督流于形式。前文已述及，突发公共卫生事件常态化预防系统综合了病媒体消杀、疫病发现与报告、科学研究、医疗救治、公共卫生设施建设、宣传教育、应急储备等多领域、多层级、多部门的相互合力。在信息化时代，各相关主体在履行各自职责过程中形成了大量的数据、文件、图片、视频等结构化与非结构化的数据信息，这些海量的信息为审计提供了数倍甚至数十倍、数百倍于“小数据”时代的审计数据信息资源。通过应用信息技术，对这些海量的数据信息进行加工、分析、挖掘，从整体视角全方位分析信息之间的相关关系，而非简单的因果关系，为审计风险评估提供更为丰富的审计线索，从而有效提高审计判断的精确度，降低审计风险。

（二）建立突发公共卫生事件预防审计数据平台

基于大数据环境的审计特点是全信息量分析。所谓全信息量分析就是将与突发公共卫生事件预防任务事项相关联的所有数据信息全部纳入审计分析的范围，通过对全信息量的采集、加工、分析、挖掘建立信息之间的相关关系，从信息之间的相关关系为风险评估提供审计线索。然而从原始信息的采集到关联性信息的输出这一信息处理全过程需要高强度计算技术支撑，审计数据平台建立为这一信息处理全过程提供了技术支撑。审计数据平台的建立方式由审计部门通过数据接口从突发公共卫生事件预防责任单位和信息关联单位采集原始信息开始，采集到的原始信息称为数据仓库，通过文字抓取、图像识别、视频转换、归纳、汇总等初次加工将数据仓库中“分散、杂乱”的数据整理为数据资产，再通过构建数据模型将数据资产加工转化为数据产品，具有同类特征的数据产品组合输出为可供风险评估的审计线索。由此可见，审计数据平台的建立为突发公共卫生事件预防审计提供了全量分析、全局分析、相关性分析的技术支撑。

（三）加强突发公共卫生事件预防决策责任审计

突发公共卫生事件预防决策责任审计的重点在于判断决策责任履行偏差。履行偏差是指预防决策主体责任履行的实际完成情况与预防决策职责目标之间的偏离程度，即决策主体是否存在未作决策或决策不科学、不合理情况。鉴证决策责任履行偏差的关键是获取反映预防决策责任履行情况的信息与预防决策职责目标进行比较分析来加以判断。例如通过审计数据平台获取某一地区政府支出预算、公共卫生调研信息及报告、公共卫生设施建设可行性研究报告及论证报告、当地资源污染事件发生次数、公共设施建设数量、医疗机构建设的规模与数量、医疗科研项目的级别与数量、重大疾病事故事件发生次数、当地平均常住人口数量等信息来分析当地政府及有关行政部门重大疾病防控规划、公共卫生管理规划、疾病预测规划制定等责任履行情况。预防决策是突发公共卫生事件预防作用发挥的第一步，审计人员以决策信息数据为基础，及时揭示预防决策过程中不科学、不公正、不可行的因素以及违背公共卫生安全的问题，并提出建设性的审计意见。

（四）加强突发公共卫生事件预防执行责任审计

突发公共卫生事件预防执行责任履行的关键风险点在于预防决策未执行或执行不到位。审计监督的重点在于，一是预防执行责任主体是否按照科学、合理的决策规划确立任务项目，项目立项是否科学、实用、可行，项目建设过程是否存在损失、浪费、拖延等情况，项目建设完成是否存在闲置未投入使用等事件发生，或项目运行管理混乱、运行不畅、效率低下等现象呈现。二是预防执行中所需资金的筹集、管理、使用、分配等是否存在闲置、挪用、贪污、挤占、损失浪费等情况。例如通过审计数据平台提取资源改善项目、公共基础设施改善项目、医疗科学技术研究项目等各预防任务事项的项目建设周期、项目使用用途、项目利用率、项目资金筹集、项目资金预算数、决算数、项目经费的拨付时间与使用时间数据信息，应用归类数学模型进行数据识别、归类形成反映各预防任务事项项目管理情况信息，以此判断对国家重大政策落实以及预防决策的履行情况以及资金筹集、管理、拨付、分配等执行责任履行情况。

（五）加强突发公共卫生事件预防监督责任审计

突发公共卫生事件预防监督责任审计是审计机关对公共卫生管理过程中负有行政监督职责的政府及其有关行政部门履行监督责任情况的审计监督，可称之为对监督者的监督，预防监督责任履行的关键风险在于监督主体未履行监督责任或监督流于形式。审计监督重点可以从三个方面展开，一是负有行政监督职责的各级政府及其有关行政部门是否明确各自的监督职责，并制定切实可行监督方案；二是负有行政监督职责的各级政府及有关行政部门是否得到有效落实，建立了单位内部监督制度，并对内部工作人员履职情况进行了监督；三是各级政府及其有关行政部门是否建立社会监督制度，接受社会和公民检举、举报、揭发的监督。例如从数据平台获取违法违纪事件数量、资源污染事件发生次数、重大疾病事故事件发生次数、社会举报、投诉次数等与监督职责目标比较分析判断各监督责任主体监督责任履行情况。

（六）开展常态化的双重或多重目的审计

突发公共卫生事件形式上的突然发生、意外发生或偶然发生，其本质都存在一定的规律性和必然性，对突发公共卫生事件常态化预防管理是疫病防控与公共卫生管理的重中之重，常态化的预防管理活动通常都与自然资源管理、公共资金的应用、责任人的责任追究等活动密切相关。为此，将突发公共卫生事件预防审计与政府预算资金、公共资金管理、使用、分配、领导干部履行经济责任履行情况、自然资源资产离任审计相融合，利用大数据与信息技术手段实施综合性的审计业务，放眼长远从体制机制上创新和完善重大传染病预防措施，提高对突发公共卫生事件的预防作用。

综上所述，由于当新冠肺炎疫情在世界各国蔓延并将改变世界经济、政治格局之时，众多的研究与讨论聚焦于公共卫生管理体系的构建与突发公共卫生事件应急应对能力，笔者认为对突发公共卫生事件预防的研究更为重要，有效的预防可以“防患于未然”，坚固的预防能力也是一国国家治理能力与治理水平的重要体现。对预防责任的审计是预防管理过程的必然组成部分。突发公共卫生事件发生的概率相对较小，然而一旦发生或失去控制，其危害性将会触目惊心，也正是由于突发公共卫生事件发生的几率小，极易造成人们的疏忽和侥幸心理。为此，突发公共卫生事件预防责任审计全覆盖应作为常态化的审计工作，常抓不懈。