基层审计在“三农”发展中的服务谋略

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在全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，作为全党工作重中之重的“三农”工作，仍然被摆到了更加突出的位置，尤其是打赢脱贫攻坚战更是作为重点工作加以部署，农业农村优先发展仍然是重头戏。基层审计处于“三农”建设的最前沿，如何在“三农”建设中担当作为，更好地服务农业农村发展，是一道亟需解决的课题。基层审计干部需要提升紧迫感和责任感，不断提高审计工作质量和服务水平，切实维护农民最现实的利益，推动如期实现小康社会目标。本文以基层的视角，仅就审计在“三农”发展中的谋略发表几点粗浅看法。

一、研判把握“三农”发展形势

首先，重点作出决策部署。“三农”工作作为全党工作的重点，尤其是农村脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，党和国家高度重视，相继作出相关决策部署。去年末中央政治局会议专门研究“三农”工作，习近平总书记对“三农”工作提出了明确要求。中央经济工作会议把脱贫攻坚、生态环境保护、保障改善民生和公共服务供给等作为经济社会发展的重要内容加以部署。中央农村工作会议更是对小康社会收官之年的“三农”工作作出了重点部署，农业农村优先发展的目标更加明确，党对“三农”工作的领导愈加鲜明。在中央的决策部署下，地方各级党委政府把“三农”工作摆到了更加突出的位置，凝心聚力抓好“三农”建设、脱贫攻坚和保障改善民生工作，“三农”工作即将进入一个新的发展阶段。

其次，政策制度倾斜“三农”。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，中央始终要求必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。为推进农业农村优先发展，中央制定了乡村振兴战略和乡村振兴规划，扶持“三农”发展的政策和制度设计不断完善。特别是小康目标和脱贫攻坚的关键时期，党和国家的政策重点向“三农”倾斜，重要制度设计和重点措施都加大了“三农”扶持力度。随着“三农”工作的深入和脱贫攻坚成果的巩固，国家还会陆续出台政策和措施。在贯彻国家相关“三农”政策的同时，各地也将从当地实际出发，制定有利于“三农”建设的政策措施。“三农”政策能否落地落实关系着小康目标的实现和乡村振兴战略的实施，也是社会公众普遍关注的核心问题，需要基层审计常态跟进监督。

再次，资源集中建设“三农”。“三农”建设涉及领域广、建设内容多、资源需求大、战略周期长、社会关注程度高，尤其是脱贫攻坚需要集中优势兵力，加大资源投入。为此，习近平总书记特别强调要集中资源、强化保障、精准施策，加快补上“三农”领域短板。在推进“三农”建设中的农村基础设施、供水保障、文化教育、医疗卫生、农村社会保障、公共服务、生态环境等方面，国家不仅投入大量公共财政资金作为主导和支撑，而且保持着一定的增速，与“三农”建设相适应。同时，针对“三农”建设的实际需要，集中其他资源向“三农”倾斜，以强化“三农”建设保障。以公共财政资金为主的“三农”建设资源能否实现绩效管理和预期效益，关乎当前乃至今后“三农”工作成效。

最后，追求“三农”服务效益。优先发展“三农”，推进乡村振兴战略，根本目的是实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。国家投向“三农”中的产业项目、基础设施、文化教育、医疗卫生、生态环境、公共服务、社会保障等方面的资金，既有着普惠性、基础性和兜底性，又附加着相应的经济效益、社会效益和生态效益。国家投向“三农”的公共资金，追求的是更好地实现社会效益与经济效益相统一，尤其是投向脱贫攻坚和公共服务的资金，不仅要突出社会效益，还要注重资金投向的公平和公正。因此，资金的兜底与普惠以及公平公正都是社会大众关注的焦点。涉农资金的长期性、动态性和广泛性决定了审计监督的持续性、目标性和重点性，只有研判和把握好“三农”发展趋势，审计服务“三农”才会有的放矢。

二、审计服务“三农”谋略确立

一是推动涉农政策落实。作为国计民生的农业农村农民问题，党和国家始终将其作为工作的重中之重，为巩固农业这个国民经济基础和推进乡村振兴战略，国家相继出台许多涉农政策，从顶层进行制度设计。“三农”工作没有终点只有起点，国家为促进“三农”发展还将陆续出台新的举措。做好今后的“三农”工作，关键是政策落实和制度保障。基层审计身处“三农”工作最前线，涉农审计又是重点任务之一，因此，在服务“三农”发展上，谋略的重点要放在推动涉农政策的落实及其成效上。要通过持续地对涉农政策落实跟踪监督，推动涉农部门对标落实“三农”政策，促使相关部门明确落实责任，确保涉农政策落地落实落细，使涉农政策和上级决策在落实中发挥效能，确保政策形成制度保障。

二是推动实现效益预期。坚持质量第一、效益优先是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的基本要求。“三农”工作作为经济发展的重点工作，必须坚持高质量发展，实现更大的经济效益、社会效益和生态效益。在“三农”建设中的重要产业项目、公共基础设施、农业科技、农村公共服务以及农村社会管理等都属于政府投资项目，国家不仅明确要求科学决策、规范管理，而且坚持推行注重绩效、公开透明，并要求政府投资主管部门和负有监督职责的部门强化监督管理。作为履职专业监督的基层审计，亟需把服务谋略确立在推动实现“三农”预算资金的预期效益上。只有利用审计手段推动涉农部门坚持质量第一、效益优先的发展理念，才能促进“三农”工作高质量发展，体现“三农”资金绩效管理的应有水平。

三是推动发展农民利益。小康社会的目标就是党带领人民创造美好生活，乡村振兴战略的目标之一也是让农民生活富裕。各级财政向“三农”预算的投入都与农民最直接最现实的利益相关。财政投入是维护发展农民利益的重要手段和支撑，只有财政资金或政府投资真正用在“三农”建设的刀刃上，并达到绩效管理的预期，农民利益才能不断向前发展，共同实现生活富裕的奋斗目标。由此，基层审计要在服务“三农”的谋略维度选定在推动维护发展农民利益上，要把维护发展农民现实利益作为审计服务“三农”的重要目的之一，做到立党为公、执审为民，坚决查处侵害农民利益的违法违规行为，用审计手段帮助农民实现对美好生活的向往，共享改革发展成果。

四是推动从长谋划“三农”。“三农”工作作为长期的历史任务和工作重点，在决胜全面建成小康社会和完成脱贫攻坚任务以后，仍有很长的路要走，“三农”发展和农村保障改善民生仍需从长计宜，“三农”领域的短板需要持续不断地加以改造，以提高农村公共服务水平和改善人居环境，后小康时代农民仍有许多期盼。因此，基层审计应把眼光放长远，把审计服务“三农”的谋略定位在推动从长谋划“三农”上，要通过发现和揭示矛盾和问题，从中研判和分析规律性或主客观因素，科学地提出审计意见或建议，既促使现存问题及时整改，又能推动相关部门从长谋划“三农”工作，完善涉农工作规划或计划，从而更加从长明晰工作思路，强化工作措施的科学性或规范性。

三、审计服务“三农”措施定位

一要坚持分工与协同相融合。“三农”工作涉及多个领域，涵盖了政府投资、农林牧渔、基础设施、公共服务、社会管理、社会保障、财政资金等众多方面，而且每个领域的资金投向、使用范围、绩效指标、风险管理各不相同。在审计监督上，基层审计内部又有着明确分工，科室之间联动较少。在这种情况下，为整体推进涉农审计，服务“三农”建设就需要坚持做到内部分工与科室协同相融合。要根据上级关于涉农审计的部署和年度审计项目计划，在审计组织上既要考虑内设机构的业务分工，又要依据“三农”建设的实际统筹谋划、合理调配审计资源，在分工实施审计的同时，做到组织实施上的协同，在重点项目上合力重点突破，使之既突出重点，又尽可能扩大审计覆盖面。

二要坚持主导与合力相结合。法律法规规定了国家审计对内审工作进行指导和监督。习近平总书记曾强调调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。国家审计和内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，对涉农公共资金负有共同监督责任。在新时代，为了更好地服务“三农”建设，基层审计要确立坚持主导与合力相结合的谋略措施，即基层审计在独立、主导涉农审计的同时，为扩大审计覆盖面，需要调动涉农部门和乡镇内审的力量，对涉农资金形成监督合力。基层审计要有专人对涉农部门的内审进行业务指导，规范内审程序和行为，尽最大努力提升内审涉农审计的成果质量，达到既提高内审成果利用率又提升部门内审的公信力和服务水平的效果，切实通过监督合力推动“三农”建设。

三要坚持主责与专业相搭配。服务“三农”发展是基层审计的长期重点审计任务，是基层审计的主业主责。但是，“三农”建设涉及的重点投资、基础设施、环境保护、公共服务等事项专业性强、技术要求高，不仅事关资金效益和绩效管理，而且涉及不同岗位主要领导的经济责任，稍有差池或程序履行不到位将直接影响审计成效。因此，基层审计在采用组织措施时，要注意做好主责与专业相搭配，主要是在涉农项目审计时，审计机关在承担主要任务或责任的基础上，对于专业性技术性的数据核算与证据采集，相关部门的专业人员应给予配合，并对审计评价发表意见。通过这一措施，增加审计成果的全面性、专业性和客观性。要注意在协调配合中探索规律和总结经验教训，以利于探索创新组织模式，更好地服务乡村振兴发展。

四要坚持助力与配合相一致。农业农村农民问题始终是党和国家的工作重心问题，新时代将聚心聚力支持发展“三农”，公共财政资金的投入占比将会不断提高。涉农资金的绩效管理和使用效益日益受到各级审计机关的关注，不仅对涉农资金审计每年都会作出统一部署，而且“上审下”的审计组织安排也逐渐增多。在这种大趋势下，基层审计要主动找准站位，在配合上做好文章，做到助力与配合相统一。在上级审计机关实施涉农“上审下”项目时，基层审计不仅应在工作上提供便利条件，而且应优先保证“上审下”项目的实施，要组织调配相应人力资源参与项目审计，对上级审计项目进行助力和配合，保障上级审计机关的工作效率和质量要求，从而共同推动基层农业农村高质量发展。