数字时代税收治理的机理、要素与优化路径

◆刘 峰

内容提要：当前数字治理已成为各领域的时代命题。国家税收源于国计民生需要，又通过适应性变革重塑公共治理和私人治理，在国家治理中发挥着重要作用。从数字化发展视角看，我国现行植根于传统产业体系基础上的税收法治体系、制度体系、征管体系、自治体系、共治体系有待进一步“数字化”,以解决税收治理活动中信息不对称、制度不确定之关键性难题。在数字治理框架下，应以税收大数据技术为依托，以税收治理核心价值观为指引，优化税权配置、完善制度体系、增强数据驱动，合力推动税收治理变革与治理能力提升。

制度，是在一定历史条件下形成的经济、政治、社会等规则体系。治理，是基于制度体系、方式与技术，对特定对象加以管理、改造和提升，使其达到有序高效状态的活动和过程。制度是治理的基本遵循，治理是制度的有效执行。制度的本质是规则，治理的本质是运用并优化规则。税收治理作为国家治理之重要一域，是以税收法律、制度、政策等规定为依据，筹集国计民生需要的财政资金的政府行为。在税收执法与征管过程中，通过对涉税数据信息的挖掘分析以及相应的激励惩戒措施、可以倒逼相关主体遵法守规，并在宏观上促进经济生态与营商环境的改善。可见，税收治理方式和技术改进有利于经济社会治理水平提升。我国税收治理是基于我国的经济社会和税收制度体系展开的，税收治理能力是我国税收制度体系及其执行力的集中体现。

在数字化浪潮冲击下，税收治理面临着市场交易电子化、数据资产无形化、经济主体虚拟化等带来的巨大挑战。原本看得见摸得着的征税对象日益模糊、隐形，各国针对数字经济的税收管辖、征管等方面对策分歧凸显。据中国信通院发布的《中国数字经济发展白皮书（2020）》，我国2019年数字经济的总体规模达35.84万亿元，占GDP比重提升至36.2%。如何构建并完善适应数字经济发展的税收治理体系、提升税收治理能力，是一个关系到国家税收权益乃至长远利益的重要课题。

我国税收治理主要经历了人工管税、以票控税、人机结合、信息管税和以数治税等阶段，税收征管与服务的质效得到了持续提升。但信息不对称、制度不确定等始终是影响治理能力提升的主要困境。当今世界，数字化正在以其“鬼斧神工”在实体世界基础上构建起一个扁平、虚拟、高效的数字世界。数字治理的核心工具就是大数据技术。在税收治理活动中，对税收大数据①本处的“税收大数据”，指的是一切与税费业务相关的税收治理活动中形成的数据、信息、知识等。的挖掘利用成为影响税收治理质效的关键。大数据主义认为，所有决策都应当逐渐摒弃经验与直觉，并加大对数据与分析的倚重①（美）史蒂夫·洛尔；《大数据主义》，胡小锐，朱胜超，译，北京：中信出版社，2015年版。。在税收数字治理中，税收大数据作为核心治理要素，融合现代科技与人工智能，日益成为最具活力、动能与亲和力的重要生产要素。税收大数据技术②这里的“税收大数据技术”是指一切与税收治理活动相关的数据信息技术，包括5G、大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等，核心是通过数据汇集、分析、应用、共享、管理等最大限度地挖掘利用涉税数据作为生产要素、特殊资产、战略资源的内在价值。已经而且必将更加深刻地改变涉税主体参与税收治理的方式、广度和深度，增强税收治理体系的科学性，推动税收治理体系和治理能力现代化。在数字治理框架下，税收大数据技术能够最大限度获取公共社会事务的相关信息，能够最大限度透析制度或政策的治理过程与结果，有可能成为破解税收治理中信息不对称、制度不确定等问题的密钥。

一、税收治理的一般机理与基本要素

传统意义上的税收管理，突出的是税收筹集财政资金、保障国家运转的基本特性，主要基于国家财政保障角度探讨问题。随着经济社会发展进步，在数字化、虚拟化、全球化、金融化叠加的时代，基于国家治理需要，政府被赋予了更加丰富深刻的职能和意义。税收作为政府运行和实施国家治理的基础和重要支柱，其基本职能作用也由财政出发不断延伸、拓展。现代税收不再单纯地、线性地推动国家机器运转，而是通过一定的传导机制，对经济、政治、社会、文化、生态等诸多层面和领域产生辐射性影响。这样，它就比传统意义上的税收有了更加丰富的内涵和意义。税收的价值与职能定位由此成为支撑和服务国家治理的一个“基本面”，从传统意义上的“乳汁”演进为现代意义上的“血液+神经”，进而成为私人领域与公共领域对立统一的“融合体”，牵一发而动全身。

（一）税收服务国家治理的一般机理

税收源于国计民生的需要，而它一旦产生，就会通过适应性变革重塑国家治理进程。第一，在公共治理层面，税收影响财政的总规模与调控能力，进而通过财税政策对象、力度、周期等调整，实现对自然资源、生态环境、数据、金融等公共资源管理与保护，同时优化公民的社保、医疗、教育等公共服务。第二，在私人治理层面，私人部门的劳动、资本、土地、技术、数据等要素供给，以及消费、分配、生产等私人行为都受到财政、金融等公共治理政策的影响。第三，私人部门的个人、家庭及其他组织体从供给侧要素层面上影响经济、政治、社会、文化等公共治理过程和结果。第四，在税收治理层面，税权、税制、政策等都由经济社会发展水平、政治制度体制、社会意识形态等决定。在上述的治理循环中，每个要素的变化都会对整体运行与平衡产生影响。比如，数据首先属于私人资产，而从国家治理层面看，它影响着国家安全，具有公共资源属性以及公共治理意义上的特殊性。

税收治理保障公共治理。税收作为公共部门和私人部门之间物质利益分配的一种社会规则，是社会公共治理的保障，但应该遵循适度、效率、公平等基本原则。一项社会事务，如果由公共部门实施治理更公平、更高效，就应该为此征税，实行公共治理；否则就应由市场机制自主调节。税收治理是在对国家安全、教育、医疗、养老等公共治理提供直接财力保障的基础上，间接地、渗透性地优化提升经济、政治、文化、社会、生态等公共治理体系和治理能力。

税收治理促进私人治理。从逆向调节看，税收具有“自动稳定”“寓禁于征”等功能，能够动态调节经济社会发展中的“负外部性”问题，如环境污染、生态破坏、贫富悬殊等；从正向调节看，税收通过积极的鼓励、促进、支持政策，推动创新和技术进步，引导生产要素配置，规范市场秩序，优化营商环境，推动全要素生产率提升，促进私人治理体系和治理能力提升。

纵观税收发展史，税收治理变革往往会引发社会治理变革和政治变革。国家政治、文化、意识形态等，是在包含税收元素在内的经济、社会治理等物质基础上建构确立的。税收治理与国家治理之间的关系，类似于生物学意义上的基因与母体的关系①刘 峰：《新时代税收秩序：国家治理的基因性力量》，《税务研究》，2019年第12期。。

（二）数字时代影响税收治理能力的基本要素

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》，2014年第1期。。税收治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，是特定时代背景下一国关于税收原则、种类、征管、服务、组织、技术等一系列内容的规则体系。税收治理能力是涉税主体在遵从、落实、执行、维护、完善税收治理体系，达成税收目标的治理活动中体现出来的综合能力。税收治理体系的科学性决定税收治理能力，税收治理活动的有效性推动完善税收治理体系。当今世界，数字化、虚拟化、全球化、金融化等一系列变革叠加，正在带来公共治理和私人治理的深刻变革，进而对税收治理产生深远影响。从税收治理实践活动来看，推进治理体系创新与变革的要素很多，基本要素应该包括税收核心价值、制度体系、涉税主体和治理技术四个层面。

一是核心价值方向性。从治理意义上讲，税收“核心价值观”是税收的灵魂，同时也是税收原则、理念、思想的源泉。它由一国的核心价值、意识形态、政治体制等决定，具有相对的稳定性、长久性。在形式上，它包含税收治理的民生观、营商观、国际观、调控观、法治观等，在内容上，它包括税收公平、正义、文明、法治、效率等，体现着税收治理的基本价值属性。

二是制度体系科学性。一国的税收制度体系决定于其经济、政治、社会等基本制度。我国的税收制度体系，由我国的社会主义制度，人民代表大会制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等共同决定。它确立了国家与纳税人之间的基本经济社会关系，体现在宪法统领下的税收法律、行政法规、部门规章和规范性文件等制度体系当中。它体现着税收治理的公共政策导向。

三是涉税主体参与性。私人部门秩序形成于市场经济主体之间的经济社会利益博弈与均衡，公共部门秩序则形成于政府的民主化、法治化公共治理活动。税收作为调节私人与公共秩序的桥梁和纽带，涉税主体的参与度、活跃度、有效性、话语权等，直接影响着税收价值观与税收制度的形成发展。一国涉税主体的参与性一定程度上决定税收治理方式和治理体系的总体质效。

四是治理技术先进性。从治理实践层面看，治理体系、治理活动的有效性，很大程度上取决于治理技术的匹配性与先进性。在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，增列“数据”为生产要素，将它与劳动、资本、土地等并列，提升数据治理能力由此也成为提升生产力的重要手段和方式。在数字经济时代，税收大数据技术成为提升治理能力的鲜明特征和强劲引擎，其应用水平同样影响着税收治理的创新、改革与发展水平。

科技改变世界，改变全球治理方式，改变数字时代的国家治理。税收大数据技术作为税收数字治理的引擎，有利于从技术层面增强制度刚性、确定性、科学性，有助于全面透析、平衡税收治理各方主体的利益与矛盾，进而充分、有效地体现税收价值观，可能成为破解信息不对称、制度不确定的密钥之一。

二、数字经济面临的税收挑战

数字经济对以工业经济为基础的现行税制体系及国际税收规则产生了革命性挑战③张 斌，袁东明：《迈向数字时代的国家税收转型》，《中国经济时报》，2019年10月29日。。基于税收治理的一般机理以及“互联网+税务”行动、“大数据云平台”、“以数治税”等实践探索和成效看，现行税收法治体系、制度体系、监管体系以及自治和共治体系等仍然需要进一步优化提升，存在的问题和不足或多或少都与税收治理数字化程度，特别是税收大数据技术的支撑力、推动力、创造力不足有关。

（一）现行税收法治体系难以完全适应数字经济需要

我国税收治理基本法缺位，现行18个税种还有7个未通过人大立法，法规、规章、规范性文件之间的协调性仍有待提高。特别是进入数字时代，经济社会领域的知识产权法、电子商务法、合同法等相关法律与税收法律体系衔接不够紧密，市场经济主体保护商业秘密、知识产权等需要与税务机关获取涉税数据需要有待进一步协调。法律“缺位”加大了权力“越位”的可能性，法与权的“博弈”愈发加大了执法难度，进而导致税务部门执法风险、纳税人税务风险加大，不利于增强税收确定性、促进征纳和谐。

（二）面向数字经济的税收制度体系相对滞后

我国针对数字经济的税收政策、税种设置、税制设计，特别是国际税收体系、直接税体系等都有待进一步优化。特别是针对消费者参与增值、个人网络平台交易等数字赢利模式的制度设计还相对滞后，针对数字创新、技术进步的激励作用仍然较弱，针对跨境交易避税、税基侵蚀和利润转移等问题仍然缺乏有效的制度安排。为维护国家税收权益，我国要主动加强国际税收征管协调合作，积极参与全球税收治理新规则的制定。

（三）税收征管体系的数字化能力仍然不足

公平竞争是市场经济的基本规则和特征。但数字经济的虚拟性、隐匿性使生产者和消费者的边界日渐模糊，自然人之间的交易日益频繁，而我国针对数字经济的监管模式与税制的匹配度、税源适应性不够，传统的以实体纳税人为主的征管体系面临挑战。同时，我国与数字经济发展相匹配的组织机构层级较多、数字技术人员力量不足，监管能力亟待提升。

（四）税收共治体系的数字化共享度协同性有待加强

目前的税收治理模式下，地区之间、部门之间尚未完全实现数据共享，尚未形成多地域、多部门协同治税格局，相关涉税管理部门联而不通，税费数据的统一性、标准化、共享性较弱，特别是跨界数据的比对验证科学性、规范化不足，难以集成利用，税费数据整体功能开发利用不足，潜在价值有待挖掘，综合治税的有效合力难以形成。

（五）数字经济下税收自治体系有待完善

数字经济条件下，第三方支付平台、网络交易服务商、数据资源供给方等都应是纳税主体。但由于税收自治的环境、渠道和方式不足，依规自治、诚信纳税的基础不强，纳税人自我遵从、自我约束的动力不足。另外，涉税中介行业税法遵从的意识不强，协同作用发挥不够，税务风险高发频发。

三、数字治理框架下我国税收治理能力的提升路径

为顺应数字化发展，我国正在税收领域推进以大数据技术为支撑的智慧型税收治理体系建设。构建智慧税收治理体系，要立足于税收在新时代国家治理中的基础性、支柱性、保障性定位，以税收大数据技术为依托，推动税收法治、制度、征管、服务等与国家治理体系相互匹配、相互融合、互相促进，增强其应变性、拓展性、开放性，基本路径是突出核心价值、优化税权体制、形成制度合力、增强数据驱动，全面提升税收治理能力。

（一）以税收治理价值观统领政策导向，以大数据技术增强税收政策确定性

税收政策①此处指广义上的税收政策，包括税收目标、原则、制度、策略、措施等。是党和国家大政方针在税收领域的集中体现，具有导向性、原则性、应变性等特点，而坚持正确的导向、保持政策的确定性是关键和难点。因此，要以税收治理价值观为统领增强导向性，以税收大数据技术为支撑增强精准性和稳定性。习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的我国社会主义核心价值观以及创新、协调、绿色、开放、共享发展理念等，共同构成了新时代税收治理应该遵循的基本行动指南，经济和社会的数字化发展为增强税收治理价值观奠定了物质技术基础。新时代税收治理价值观的核心要义应该包括民主文明、平等公正、诚信共享、协调法治等内容，并应通过法律形式加以确立与贯彻，使之成为公民的理念共识和税收治理活动的基本原则，为财税等各个领域法治建设提供长久的根本遵循。

在实施路径上，当前重点要运用税收大数据技术精准监控各层级、各领域的税收治理活动，将税收治理价值观渗透、传导、辐射到各个层面的法治实践中。要贯彻“以人民为中心”的发展思想，综合运用“税收收入分配政策+大数据技术”，调节收入分配，改善民生，以税负公平促进社会公平，促进经济全面、协调、平衡发展；贯彻高质量发展理念，综合运用“税收政策+大数据技术”，通过“相机抉择”的税收政策引导优化经济结构，推动经济发展由高增长型向高质量型转换；贯彻全球治理观念，综合运用“国际税收政策+大数据技术”，有效增强税制的国际协调性与竞争力，服务“一带一路”发展和国内国际“双循环”；综合运用“放管服政策+大数据技术”，优化营商环境，精细化配置各类生产要求，释放各类市场主体活力；通过“信用体系+大数据技术”建设，提高税收遵从度。同时，要贯彻落实税收法定原则，借助税收大数据技术精准测度平衡，构建以民主、法治、公平、文明为灵魂的现代税法体系、税制体系，将税收法治观贯彻到税收治理活动的各领域、各环节。

（二）以法律精神配置税权与事权，以大数据技术平衡利益与责任

税权配置是税收治理的核心问题。税收服务国家治理主要是通过社会公共管理与服务中事、权、利、责的平衡与激励来实现，而国内税权配置、国际税权维护在理论和实践上都是难题。要以法律精神为指引科学设定税权与事权，以税收大数据技术为支撑平衡利益与责任。我国宪法明确规定公民有依照法律纳税的义务。一切税收治理活动的最终目标都指向依法纳税。要用法律精神指导税收法治体系建设，真正实现依宪立法、依法治税、依法纳税。要构建均衡的税权管理体制，实现事权、财权、税权相匹配。

在实施路径上，第一，在税收立法、执法、司法、释法等一切税收活动中，都要基于社会公共事务、权利、利益、责任对等一致性原则以及宏观分析研判，分析评估、科学设计、均衡确立我国税权的分配并动态优化。第二，对各税种的收入分配均实行“共享”以避免税收征管层面的“畸轻畸重”，同时运用税收大数据技术精准测度、规划、调整税费收支规模与结构，优先保障国家安全、军事、外交、维稳等需要。第三，为确保公共事务管理与服务有充足的税收保障并调动各级政府积极性，应建立健全税收大数据分析研判机制，科学合理地界定各级政府的财政事权与支出责任，依法确立各级政府间的事、权、利、责等具体内容，确定税收收入在各级政府的分配规则并动态优化。第四，为平衡央地税权、调动地方政府的积极性，要运用税收大数据技术和模型构建，量化分析并理清法律体系的内在逻辑、边界与联系，依法积极稳妥地推进地方税制和税法体系建设，当前要特别注意做好“重心下移”的财税制度安排，发挥好基层治理作用。第五，应针对税收治理中的“痛堵难”问题，依托税收大数据技术模拟测算、动态优化其运行机制和权利义务，精准服务、精细征收、严密监管，提升税务执法水平与纳税人遵从度。

（三）以新时代税收职能定位统领税收制度设计，以大数据技术增强税收制度执行力

税收制度是税收治理体系的“内核”，也是对国家治理支撑力最强的部分。只有强有力的制度执行力，才能保证实现税收制度的目标和意义。要以新时代税收在国家治理当中的基础性、支柱性、保障性职能定位统领制度设计，以税收大数据技术为支撑增强制度执行力。总体看，要运用税收大数据技术，科学测算税收制度与经济社会发展的关系和效应，探索兼顾理论最优与现实最需的“最优税制”。要运用税收大数据技术寻找、分析、破解经济社会发展中的不平衡不充分难题，着力促进土地、劳动力、技术、资本、数据等生产要素优化配置，促进创新发展、技术进步，增强税制的科学性、确定性。

在实施路径上，要以税收大数据技术为依托，与科技、工信、发改、社保等相关部门协同，模拟推演、科学确立税制改革与政策优化路径。第一，运用税收大数据技术量化分析、稳妥调节直接税与间接税结构，逐步提高直接税比重，加快健全地方税体系，持续优化税制结构。第二，在保证财政来源稳定的前提下，围绕公共政策目标，优化税制要素设置，引导投资、生产、消费与收入分配，抑制居民收入两极分化扩大化。第三，运用税收大数据技术研判优势与劣势，全面加强国际税收信息管理和服务体系建设，营造良好的营商环境，引导国内生产要素合理重组与优化配置，吸引全球优质生产要素向我国流动。第四，要进一步深化资源税、环保税、消费税等税种改革,运用税收大数据技术找准薄弱环节，优化制度设计，进一步促进资源、环境与生态集约利用与保护。第五，以税收大数据技术为依托，积极稳妥推进企业所得税、个人所得税、房地产税等直接税制改革，使公民更多地关注税收支出、政府决策、公共服务，推动公民深度参与社会治理、国家治理，使政府更加积极地行使公共权力，提高行政效能，保护公民权利，促进社会公平。

（四）以系统思维优化税收治理方式，以大数据技术为引擎增强税收治理效能

税收治理需要综合考虑国家制度体制、经济社会发展水平、税收监管能力等因素，推进税收与国家预算、政府债务、社会保障等治理活动协同运行，真正形成推动国家治理现代化的合力。在数字治理框架下，要以系统思维集成税收治理力量，科学运用税收大数据技术这一制胜“法宝”。总体看，要建立基于“税务云”的“智慧型”税收治理模式，加强顶层设计与系统实施。通过税收大数据共建共享，促进税务机关依法征税、纳税人守法纳税、相关各方遵法协税。

在实施路径上，第一，要建立以“税务云”为联结枢纽的全国税收治理体系，推动税务机关从“人盯户”查漏补缺管理方式向以税收大数据技术为依托的“风险防控”机制转变，形成涉税各方平等、合作、共享、共赢的多主体新型治理结构。第二，涉税各方在“税务云”的支撑下，用税收大数据技术来解放人力，对不同风险等级的纳税人采取差异化、前瞻性的应对措施，推动征纳关系由“博弈型”向“合作型”转变。第三，通过税收执法主体的虚拟“一体化”提升征管与信息资源利用效能，运用税收大数据技术管控税收风险与漏洞，使涉税各方能够依法安全共享数据。第四，通过对现行税务组织体系的虚拟“扁平化”改造，推动税务机构和人员由多层级向扁平化、团队化转变，提升工作质效；运用网络信息技术改进绩效管理，优化考评机制，深化内控机制建设，强化行政执法权和行政管理权监督，有效监控自由裁量权。第五，充分发挥税收大数据技术的驱动力，逐步推进电子税务局、社保费信息共享平台、非税收入信息系统及其他相关经济社会数据平台互联互通，整合现有“烟囱式”的信息系统，将税收发票数据与企业用工、用电、资金、物流等数据相关联，集成研发智能咨询、智能办税、智能风控、智能稽查等系统，完善大数据的生产使用和管理机制，推动税收治理智能化升级。