公安机关职责同构问题研究

谭羚雁，郎悦

(中国刑事警察学院公安基础教研部，辽宁 沈阳 110035)

一、问题的提出

2005年，朱光磊教授在一篇题为《“职责同构”批判》的论文中首次提出了“职责同构”概念。之后，围绕该问题开展的学术研究蔚然成风。近年来，以职责同构为问题导向，对于“政府职责体系”“职责重构”“职责序构”[1]的研究成果也极为丰富。关于职责同构的概念，朱光磊教授提出：“职责同构是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[2]简单来说，就是上级政府有什么机构，下级政府就相应设置什么机构，即所谓的“上下对口，左右对齐”。而且，学界达成共识，认为职责同构是中国纵向间政府机构设置和职责配置的总特点。无一例外，公安机关作为政府职能部门的重要组成部分，在机构设置和职责配置上也呈现出职责同构的特点，即中央公安机关和地方公安机关在职能配置上基本雷同，下级公安机关的部门设置基本上是上级公安机关的翻版。

2019年习近平总书记在全国公安工作会议上明确提出：“把新时代公安改革向纵深推进……加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系……要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接。”[3]显然，公安机关机构与职能改革是新时期国家治理现代化的重要议题，对于理顺公安机关的管理体制、优化执法流程、提升治理效能具有重大现实意义。然而，从目前全面深化公安改革的实践来看，职责同构体制对于进一步理顺公安机关纵向权责关系存在诸多阻碍。由此，基于当前中央对公安机关全面深化改革的总体要求以及公安机关职责同构的现实问题，笔者围绕公安机关职责同构问题，就其理论逻辑、制度优势、制度局限性和未来改革等相关内容进行梳理，从而形成关于公安机关职责同构问题的比较有针对性的研究成果，以期与该领域的学者们共同交流。

二、公安机关职责同构的理论逻辑与制度优势

公安机关职责同构的制度设计要追溯到新中国成立前中华苏维埃政权时期。1931年11月，中华苏维埃政权在江西瑞金成立，为维护工农民主革命政权，组织建立了国家政治保卫局。这是中国历史上第一个工农民主政权的公安保卫机关。国家政治保卫局沿用苏联的领导管理体制，采取了垂直管理模式，而且政治保卫机关的设置一律严格要求上下对口。[4]这种垂直领导体制在上下对口的机构设置原则下，使得当时的公安保卫工作最大程度上强化了纵向“条条”管理。这一时期公安保卫机关的管理模式可以看作是新中国成立后公安机关职责同构的雏形。在新中国成立前公安保卫机关设置的历史传统影响下，新中国成立后公安机关纵向机构职能配置基本沿袭了这一制度模式，演变发展成为当前公安机关的职责同构体制。目前，我国公安机关从部、省、市、县四个层级来看，基本上是按照职责同构的原则设置机构和职能的，多数部门从上到下贯穿到底。

公安机关职责同构之所以能持续性地作为一项重要制度设计保留下来，一是职责同构符合科层制官僚体制的理论逻辑，二是这种制度设计对于公安工作有着明显的制度优势。

(一) 理论逻辑：符合科层制官僚体制的层级指挥模式

从理论上看，公安机关职责同构符合德国社会学家马克斯·韦伯理想的层级官僚制度设计，能够有效发挥直线职能制的纵向指挥优势。行政学创始人威尔逊在谈及行政的概念与本质时，认为所谓行政就是关注政府做什么，以及如何高效率地去完成。在美国行政学家古德诺看来，效率是衡量行政工作的重要标尺。而且，传统行政学理论主张“政治—行政二分”，即政治是制定政策，行政就是执行政策，决策与执行在传统行政学理论中被截然分开。概括来讲，这种强调效率、决策与执行分开的观点关注的重点是组织内部从上而下的层级指挥链条及其层级指挥能够带来的内部秩序性。无独有偶，马克斯·韦伯提出的理想的层级官僚体制理论进一步丰富了传统行政学关于效率的观点。马克斯·韦伯认为，建立在合理—合法基础上的政治权威是最正统的，具有普遍认同的政治合法性。这种合理—合法的政治权威的主要特点包括：明确的制度规范、严格的执行链条、科学的职位设置、成员的培训选拔以及职位的非人格化等。只要具备了上述要素，就能确保组织系统内部的稳定性，而且组织任务也能有效地执行。按照传统行政学的理论逻辑，职责同构作为一种能够维持科层制上下指挥链条关系的制度设计，是非常典型的科层制官僚体制。公安机关上下机构、职能设置的高度一致性应该说是维持公安机关内部政令畅通、提升指挥效率的理想化设计。

(二)制度优势：有利于政令畅通、指挥高效

对于公安实践来讲，职责同构体制的制度优势主要表现为：确保上级与下级间政令畅通，有利于从上至下公安指挥工作的高效率实现。

首先，从计划经济体制下的政权稳固与经济恢复来看，公安机关职责同构是新中国成立初期政治安全发展局势的刚性需求。计划经济体制下，为全面调动社会资源，政府以全能型的角色定位发挥集权优势，尤其是面对新中国成立初期国内严峻的政治经济形势，职责同构体制可谓给予政府有序管理注入了强心剂，而且职责同构体制也的确帮助当时的政府管理度过了严重的社会政治经济危机。公安机关作为负责巩固政治安全和维护社会秩序的重要职能部门，为实现自上而下公安机关职能任务的有效履行，职责同构体制也顺理成章地成为公安机关业务运行的重要制度保障。

其次，公安机关职责同构符合公安机关管理体制的需求。认识到国家政治保卫局垂直领导体制的弊端，最终确定公安机关的管理体制为“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。这一管理体制的主要目的在于加强中央公安机关的统一领导，实现公安工作领导指挥权力的集中化，同时兼顾地方公安工作的实际需求。概括来讲，公安工作应确保同时促进“两个积极性”。当然，在20世纪90年代末随着国家分税制改革后对中央权力的集中倾斜，地方公安机关的权责配置必然是以中央公安机关权力的集中统一为前提的。上下一致对口的机构职能设置正是一项能够确保中央公安机关权力集中的重要制度保障。职责同构体制下的上下对应，能够有效实现公安机关业务工作关系的上传下达、政令通畅。很多业务工作与专项行动的开展，都可以借助纵向一致性的层级链条实现层层传递与层层执行。因此，职责同构体制方便公安管理工作的有效开展，其先天的制度优势，也使得公安机关为实现权力集中和统一而对其尤为青睐。

三、公安机关职责同构的制度局限性

尽管职责同构体制能一定程度上确保政令畅通、提升指挥效率，但该体制在运行过程中所带来的问题也是非常明显的，并且对现行公安机关的管理造成了诸多负面影响。

(一)机构设置上下高度同构，加剧条块矛盾

我国现行的公安管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。该管理体制既能确保“条条”上的政令统一，同时在统一的前提下有利于发挥“块块”的主动性和积极性。然而，现行的职责同构体制不利于理顺“条块”关系，甚至在一定程度上加剧了“条块”矛盾与冲突。受职责同构体制的影响，公安机关从部省市到区县在机构设置和职能配置上几乎保持一致，使得公安业务工作自上而下形成统一的指挥链条，也就加强了“条条”的管理力度。然而按照“条块结合，以块为主”的现有体制模式，条管力度的加强与以块为主必然存在不可调和的矛盾冲突。因此，职责同构体制使得“条块”关系更加复杂，难以协调。因此，有相关研究认为，如果在不改变目前职责同构体制的情况下，“条块结合、以块为主”不宜再使用，只提“统一领导、分级管理”似乎更合适；[5]甚至有提议认为，“以块为主”调整为“以条为主”，尤其是在区县级公安机关的业务领导指挥中，应当以“条条”管理为主。

(二)纵向职责交叉，导致权力越位、缺位、错位

职责同构体制下，上级公安机关每增加一个新的部门，下级公安机关都会相应增加一个新的部门。而且在机构设置上下对口的同时，职能配置也无任何差异性。上级管什么，下级就管什么，上级会把工作任务直接指派给相应的下级部门，导致纵向部门职责交叉，工作任务一级压一级。这样一来，上下级公安机关什么都管，却什么也管不好。该上级负责的公安工作宏观规划、规范制定等战略性工作，该下级负责的基层业务治理等微观工作都会因此受到影响，权力越位、缺位、错位现象也会屡屡出现。此外，由于纵向职责交叉，各个部门在工作中很有可能封闭信息、互相争功，形成“信息孤岛”现象，部门壁垒重重。同时，纵向职责交叉导致部门职责权限混淆不清，当工作出现失误时，各部门通常逃避责任、互相推诿，难以界定责任主体，无法开展事后的问责追责。比如某地发生了一起突发事件，省、市、县三级公安机关都有权到场了解情况，但是对事件的具体处置方案却难以制定，[6]这说明在具体的警务实践中纵向各层级的工作任务大致相同，基层公安机关缺少对问题处置的自主权。

(三)责任层层下压，导致“上有政策，下有对策”

职责同构体制下，上级公安机关更便于将工作任务层层下达，通过自上而下的指挥链条推动任务的完成。一方面，上级公安机关主观上希望将自己的管理链条尽可能地往下延伸，因此会硬性要求地方公安机关的机构设置必须与上级保持一致性，导致地方公安机关在机构设置上没有自主选择的余地。尽管2006年出台的关于县级公安机关机构设置方案中，早就提出地方公安机关可以因地制宜，选设适合本地实际工作需要的机构部门，但实际落实的效果并不乐观。另一方面，下级公安机关在机构设置上也会主动与上级保持一致，以争取上级公安机关更多的政策支持。无论公安机关目前的机构设置是主动一致还是被动一致，现实情况是地方公安机关承接了太多本不该由自己承担或根本承担不了的工作，导致基层负累重重。尤其是繁重的业务工作与警力编制、资源配备、财政投入不相适应的情况下，上级责任层层下压，只能使得基层在工作中有选择性地执行，“上有政策，下有对策”因此也就产生了。比如，派出所民警在抱怨工作时会提到：什么都管，什么都管不好，上级部门都成了考核部门。这样一来，层级链条中处于工作一线的基层民警担负了过多的责任压力，职责同构体制某种程度上也带来了权力上移、上级转移工作压力的不良现象。正所谓“上面千条线，下面一根针”，这是职责同构体制下基层公安机关最真实的工作局面。

(四)制约了横向大部制大警种的改革进程

目前，公安机关横向职责体系正在积极推动大部门大警种的制度改革。所谓大部制，就是对公安机关横向部门间职能相同或相近的机构进行整合，或撤销职责交叉、办事效率较低的机构部门，或对职责交叉的部门进行合并。大部制改革的目的就在于集中有限的警力资源，发挥资源整合优势，从而避免部门间因职责分工过细产生的责任推诿问题。当前地方公安机关的大部制改革正如火如荼地开展，尤其是区县级公安机关的大部制改革更是重中之重。需要明确的是，纵向职责同构与横向大部制有着紧密的关联。纵向职责同构体制不进行改革，尤其是区县级的机构设置和职能配置不做调整，势必会影响横向大部制大警种的改革进度。如果地方公安机关的机构设置依然是上级公安机关的翻版，严格的上下对应性就不可能有效推动横向部门按照业务实际需要进行职能整合。因此，公安机关职责同构体制一定程度上会严重制约大部制大警种的改革进程。因此，为了适应中央和地方公安机关大部制改革的趋势，亟需对职责同构进行适应性的改革。具体来看，就是要在相关法律法规的范围内，允许当地公安机关根据实际情况，整合组织机构和职能，构建科学高效、具有层次差异性的公安机关纵向职责体系。

四、公安机关职责同构存在局限性的原因

综上所述，公安机关职责同构是我国特定历史时期形成的制度形式，具有历史发展的必然性，同时也符合科层官僚体制的理论逻辑，对于公安实践工作具有重要的制度优势。但随着管理环境的变化，公安机关职责同构体制也存在着制度局限性，改革已是当务之急。具体来看，公安机关职责同构的制度局限性主要源于以下几个方面：

(一)“全能公安”思维根深蒂固

全能型政府是形成于我国计划经济时期的一种管理理念。在新中国成立初期特殊的历史背景下，政府通过垄断和调配各种社会资源，以实现政权稳固和经济恢复发展。在集中力量办大事的理念指导下，行政体制内部中央政府必须采取对地方政府的绝对领导，发挥主导作用，以便于全国从上到下管理工作的有效开展。公安业务领域同样按照“全能公安”的管理模式运转，地方公安机关按照中央全面部署“对口”设置其组织机构和职能部门，因此职责同构与“全能公安”在计划经济时代是相辅相成的。凡是涉及公共安全方面的事务均由公安机关负责，而且大包大揽，一抓到底，集中统一，一定程度上实现了公安系统内部警令传递与执行的畅通。但随着计划经济向市场经济的逐渐过渡，计划经济时代形成的“全能公安”思维已明显不适合市场经济时代公安工作改革的要求，而且“全能公安”思维也导致公安机关的职责边界十分模糊，“有困难找警察”的惯性思维已经深入到群众的生活中，基层民警做的事远远超出了法定的职责范畴，耗费了大量的警力资源。到底什么该管、什么不该管至今也未有明确的定论。公安机关职能过于宽泛、权限不清，越来越成为制约我国公安工作发展的瓶颈。“全能公安”思维必须向有限公安、责任公安、法治公安、服务公安转变。

(二)职责划分的法律法规不健全

对于公安机关的职责划分主要体现在《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)、《公安机关组织管理条例》中。就这两部法律法规的内容来看，并没有完全覆盖公安机关职责的现实情况。这两部法律法规正处于亟待修订的过程中，关于职责划分的相关内容亟待进一步完善。立法滞后已经成为制约公安机关机构改革和职能转变的重要因素。在《人民警察法》中，主要涉及到14项警察的法定职责，这些职责范围不仅过于笼统，而且未明确纵向各部门的职责划分。另外，《公安机关组织管理条例》对于公安组织机构的设置有如下规定：县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。尽管《公安机关组织管理条例》提出了各层级公安机关的属地管理原则，但并未对各层级公安部门的分管职责进行明确划分。由于法律法规的不健全，使得当前部门机构的职责笼统地混淆在一起，缺少法治化的制度规范。

(三)公安机关事权划分不清晰

从以往文献看，学术界关于公安机关职责同构问题的研究较为零散，而且主要是从公安事权划分的角度展开的。主流观点认为，公安事权划分不清是导致公安机关职责同构的关键原因之所在。[7]正是因为事权划分不明确，才导致公安机关纵向各层次部门职责交叉、职能重叠、机构臃肿、效率拖沓。一是事权划分没有明确严格的法律依据。上已提及，《人民警察法》《公安机关组织管理条例》中都未对公安事权作出明确的条款规定。二是事权划分法律依据不明确导致事权配置非制度化，主观随意性强，事权划分的行政化导向过于明显。当前，公安事权改革已成为公安改革的关键突破口，事权的法治化建设必然在职责同构体制改革中发挥重要作用。

(四)与公安事权相配套的其他改革相对滞后

在公安事权划分及法治化的基础上，需进一步加强事权与编制、事权与财权的配套改革。目前来看，一是公安编制尤其是地方公安机关的编制权限是中央过度收紧，地方公安编制的申请、审批和调整缺乏灵活性，很难做到因地制宜。二是公安事权与财权不相适应。最突出的问题就是工作任务不断向地方转移，而对于地方的财政支持却远远不到位，从而导致地方公安机关事务多，但必备的警力资源、财政经费等却始终难以满足工作需要，导致地方公安机关开展工作时捉襟见肘。

五、公安机关职责同构的改革路径

综上所述，对于公安机关职责同构需要两方面地看待。一方面，公安机关职责同构的形成受到我国历史传统文化的影响，同时该体制具有明显的制度优势；另一方面，职责同构体制在社会多元化的发展趋势下，其制度局限性也不可忽视。因此，不能一味地摈弃公安机关的职责同构体制，还是要综合考虑实际工作需要，对该体制进行适度调整，以使其更符合新时代公安工作发展的实际需要。笔者认为，公安机关职责同构体制的改革与优化需重点考虑以下几个方面：

(一) 明确公安机关的公共服务和责任导向

在传统认识里，普遍认为“向上服从”是公安工作的主线索，即下级公安机关要做的工作是源于上级公安机关下达的任务。这种传统认识虽然具有合理性，但不免过于狭隘。地方公安机关在组织管理链条上，受到上级公安机关的指挥、领导和监督，但公安机关更直接面向所辖区域的业务需求和公众的期待。因此，尽管上级有监督、有考核，但地方公安机关应当具有服务和责任意识，要真正关切到当地社会公共安全治理的实际工作。如果地方公安机关各项工作的开展只是为了迎合上级，那么真正意义上的公安机关职能改革就很难实现。公安机关职责体制的重构必须转变“权力本位”的传统理念，向“服务和责任本位”转变。

(二) 确立有限公安理念，科学界定公安机关的职能范畴

要理清公安机关内部纵向层次间的职责，首先必须科学界定公安机关自身的职责范畴与边界。如果公安机关自身的职责范畴模糊、不清晰，就不可能很好地理顺内部各部门间的权责关系。公安机关的职责范畴界定：一是要改变传统的“全能公安”理念，公安机关要摆正自己的职能定位，摈弃原有的大包大揽工作风格，在有限公安的框架下厘清职责边界；二是在相关的法律法规中，以条款的方式明确公安机关的职责以及不履责所产生的法律后果；三是可以在条件允许的情况下，建立公安机关与其他行政部门、社会组织以及公民个人的“职责共建”协议，以推动第三方警务模式的发展与完善。

(三)以大部制改革为契机，推进基层机构设置的“适度异构性”

当研究职责同构问题时，必然要关联到职责异构。与职责同构体制的上下高度一致性相区别，职责异构是指纵向各层次部门之间的差异性尤为明显，上下机构设置、职能配置都有很大的差别。对于以美国为代表的联邦制国家，职责异构是通常的体制模式。可以说，职责同构与职责异构在优势方面是互相弥补的。但要明确一点的是，虽然异构体制可以更好地调动地方政府的积极性，赋予地方更多的自主权，但在单一制的中国，纯粹的职责异构肯定是行不通的。对于公安机关的体制设计来讲，完全的纵向职责异构是不现实的。笔者认为，公安机关的改革可以实行“同构与异构并行”的运行模式。按照当前公安机关的改革现状来看，部、省、市三级公安机关可主要采取同构的方式设置机构，县级公安机关则可以尝试适度的异构性。目前公安机关开展的大部制大警种改革其实就是对适度异构性的实践尝试，尤其是县级公安机关的大部制改革实际上就是打破职责同构体制的有效举措。

(四)明晰各级公安机关事权，加强事权配置的各项措施保障

当前关于公安事权的相关研究成果很丰硕，大致对于“中央公安事权”“地方公安事权”“中央与地方共管事权”作出了明确的划分。笔者在此建议，关于三类事权的划分借助以下举措可以更有效地加以完善：

一是坚持权责统一原则，推行公安机关权责清单建设。近年来，中共中央、国务院大力推进全国行政部门的权责清单制度建设，旨在明确政府权责范畴、实现政务信息公开、加强政府履责的社会监督。公安机关在权责清单制度建设的要求下，积极健全各部门权责清单，以使其履责严格按照清单对照执行，确保各部门事权履职到位。此外，还要建立健全权责清单的问责追责机制，加强对公安机关事权履责的事后监督。

二是以“放管服”为依托，简化公安机关行政审批流程。公安机关的“放管服”改革，实质上就是减少从上至下的行政审批环节，简化公安机关办公流程，提升公安机关工作效率，为企事业组织、社会公众等提供更便捷高效的公共服务。比如，公安机关在优化地方营商环境中，以“放管服”为改革理念，就是要进一步梳理公安机关的职责范围，减少不必要的行政性审批事权，更好地为公安机关事权配置与事权履责保驾护航。再比如，当前公安机关开展的一站式审批服务模式，或是线上审批中心的设置等，都有利于重新规划公安机关的职责范畴，在有限公安的框架内合理配置事权，提升社会管理与公共服务能力。

(五) 完善公安职能改革的相关配套制度

一是健全公安机关组织法律法规。前已述及，除了2006年国务院审议通过的《公安机关组织管理条例》外，有关公安机关内设机构的行政组织法律法规迟迟没有健全。因此，未来公安机关职能改革的重心之一就是要加快相关法律法规的科学修订。当前，《人民警察法》与《公安机关组织管理条例》都处于修订阶段，而且学术界也已经关注两部法律法规在加强组织机构设置方面具体细节的修订。具体来说，在当前依法治国的战略要求下，为进一步科学规范地设置公安机关的内部机构和部门，首先要将现有法律法规中所缺乏的对公安机关的部门编制、机构设置、权责界定、警种职责等内容，展开充分的调研与论证工作，将可操作性的实施方案以立法的形式固定下来；其次，在相关法律法规的内容修订中，要注意对纵向各部门的职责权限进行差异化的界定，而且按照权责一致原则，明确各部门应履行的法定职责；最后，在立法的条款内容中，明确建立公安机关各部门的问责追责机制，增加履责不力的相应惩戒措施。此外，还要广泛梳理其他相关法律法规，诸如《治安管理处罚法》《刑事诉讼法》中关于公安职责的界定。[8]

二是要做好公安编制的配套改革工作。编制主要是依据地方经济社会发展、地域人口规模、社会治安状况、地方事权配置等对不同辖区警力资源的配备。就目前来看，我国公安机关在编制上呈现出一种“倒金字塔”的结构模式，即机关单位警力资源配置多，基层警力资源配置少。因此，有研究建议将这种“倒金字塔” 结构转变为“正金字塔”警力配置结构。比如，在市级、县级公安机关层面，重心主要是常规的行政管理、服务保障等综合性管理工作，另外还应关注诸如案件中所需要的刑事技术鉴定等警务专业技术工作。与之相比，基层派出所的警力部署主要用于一线民警的治安巡逻、社区走访等。基层这些工作通常起到治安案件、刑事案件的事前预防作用，因此应当考虑配置足够充沛的编制资源。总之，按照实际的业务工作需要重新布置警力资源，编制随着事权走，使编制与事权相适应。

三是完善公安事权与财权相适应的制度。与编制相同，公安事权与财权相匹配是实现公安机关职能转型的重要内容。2013年，中央在“深化财税体制改革”中明确提出了“中央”“地方”“中央与地方共管”三类事权。2016年，国务院下发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)。该《意见》明确提出，新形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度地存在不清晰、不合理、不规范等问题。而且该《意见》对支出责任的阐述更加强调相关事权主体在财政事权上负有最直接的支出责任，即按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。对于公安机关而言，该文件具有重要的指导意义。随着公安事权的明确划分及法治化，不仅编制要跟着事权走，财权与支出责任也要跟着事权走，确保事权履责能有足够的财权作保障，实现公安事权与支出责任相适应。

六、结语

在当前国家治理现代化的趋势下，构建职责明确、依法行政的政府治理体系是政府改革的重中之重。作为重要的政府职能部门，公安机关内部的组织机构设置、权责关系等成为全面深化公安改革的重要突破口。职责同构作为长期以来公安机关的一种制度安排，我们需要认识其形成与发展的历史必然性、制度合理性，但同时不能忽视该体制在新时期新环境下所表现出的问题。公安机关职责同构不能完全转变为职责异构，但却可以考虑在明确公安机关服务和责任导向下，以有限公安理念，实现基层公安机构设置的“适度异构性”，并辅以权责清单的逻辑构建以及行政审批的简化等具体措施，推动公安事权的法治化。因此，公安机关的职责同构问题必须置于更全面的职责体系构建视角下去分析。