公共关系视域下公安机关危机管理工作

李文华

(山东警察学院教务处，山东 济南 250200)

公共关系这个词是个“舶来品”，最早研究这一理论的是西方国家的学者，其早期的概念多见于国外研究者的表述。根据爱德华·伯尼斯(Edward Bernays)的定义，公共关系是一项管理功能，意指制定政策及程序来获得公众的谅解和接纳。《韦伯斯20世纪新辞典》(第二版)对于公共关系的概念界定是，“通过宣传与一般公众建立的关系；公司、组织或军事机构等向公众报告它的活动、政策等情况，企图建立有力的公众舆论的职能”。《美国传统辞典》将公共关系定义为：“为促进组织与公众间的有益关系而采取的各种行动。”在此，基本上可以将公共关系描述为一种科学的现代管理方法，它存在的意义在于社会组织或者个体利用传播行为和传播活动来协调处理现代社会组织、个人与公众之间的各种关系，防范、协调、解决关系危机，保证机体与外部环境关系的和谐发展。其很大程度上是一个根源于社会学、立足于群体社会心理学的跨学科应用型概念。

公安机关危机管理工作这个课题则是在社会分工精细化、公安工作现代化、社交媒体高度渗透公共管理领域这一社会大背景下诞生的，旨在通过现代管理科学指导公安工作，趋利避害，甚至在多种情形的碰撞中将最终结果变害为利，从而大幅度提升公安机关的公信力和执法顺畅度，借鉴公共治理领域的“枫桥经验”，将矛盾解决在基层，解决于未然状态。与此同时，随着科技属性日益增强的现代电子社交方式的普及，人类社群化交流愈发便捷、频繁，公共关系运作开始介入各个行业，服务于现代社会中各类组织的危机管理实践。在倡导推进社会治理创新的基调下，公安机关作为社会治理的主体之一，如何根据社会发展新情况、新业态推进公安机关社会治理创新，成为新时代公安管理工作的重中之重。本文拟将这一管理理论引入公安危机管理工作，推进公安机关行政效能提升和改善，将矛盾化解于未然，提高公安工作润滑度，从而推进社会治理体系和治理能力现代化。

一、公共关系理论服务公安机关危机管理工作的理论基础

(一)公共关系理论在公安机关危机管理生态系统中的性质定位

成熟的现代公安管理体制的衡量标准之一就是，是否具备高度发达的公安公共关系能动机制。该机制能够在平安时刻培养公众对于公安队伍的良性认知，祛除对于公安执法工作的陌生感，提升公众对公安角色的理解和好感；危机时刻利用各种公关手段应对紧急局面，疏导危机，提升公安机关外部形象。[1]

总体来讲，公共关系视域下的公安机关危机管理工作研究旨在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将现代公共关系理论充分应用在公安机关危机管理实践中，在自媒体高度发达的舆情高频触发时代背景下服务于更加复杂的涉公安类危机事件的应对与处理，在更深层次上推动和谐社会治理理念的落地，在舆情化社会发展态势下提升公安机关社会治安能力，为新时代公安机关推进国家治理体系和治理能力现代化、全面落实“枫桥经验”、夺取疫情防控和经济社会稳定双胜利提供有力支撑。

公共关系理论在公安机关危机管理生态系统中的性质定位基本上集中在以下两个主要方面：

首先，公共关系理论是一种可以指导公安机关危机管理行为的大众形象塑造理论，这个定位在于获取大众对于公安群体正面形象的日常习得性认同。这种理论认为，公共关系是社会组织对社会公众的一种合目的性的社会传播与群体沟通活动，通过这种传播行为和沟通过程影响普通公众的个人行为，并以此实现社会组织的某一目标。它能帮助公安机关组织、建立、维持、改善与社会公众之间的双向交流沟通，让组织行为获取社会公众的理解、认可乃至通力合作，参与处理社会组织的具体问题和功能事件，帮助管理者及时了解社会大众的想法并及时作出反应。可以说，它是社会舆情变化趋势的监控系统，用纯熟的传播技能、舆情常识和研究方法作为得力工具来协助管理者及时掌控、有效利用公众的情绪变化，保持与社会公众的心理态势同步，从而实现公众与管理者在重大事件上的认知同频。

其次，公共关系理论是一种基于社区传播和社群沟通的理论，在突发渉警舆情事件中能够助力公安机关进行危机管理，利用社群传播的自然逻辑和传播规律在短时间内引导公众对于特殊舆情事件的议论曲线与公安管理者的意向趋同。这个层面注重借助公共关系理论引导突发事件处置达到瞬时性进取结果。它侧重于公共关系的运作过程、载体传播和沟通行为本身。公共关系理论研究的本来就是机体与外部环境的和谐关系，依托于各类具体媒介的媒体传播沟通行为成为公共关系运作的主要手段和工具。社会组织为了达到具体的目标会有目的、有计划地启用一系列传播渠道和沟通方案，与社会公众双向沟通，达到驾驭大众议题、引导社会舆情的外部沟通目的，实现社会组织自身的议程目标。这就是公共关系理论在公安机关危机管理生态系统中的第二点性质定位。

(二) 公共关系理论服务公安机关危机管理工作的研究内容

根据目前公共关系理论主流的研究内容表述，公共关系主要处理组织与外部社会环境的关系，目的是达到一种和谐共赢的稳定博弈状态。其服务于公安机关危机管理工作可以主要从公共关系理论的三个核心要素来理解。

首先，运作公共关系的主动方或者说社会关系的服务对象是社会组织。作为公共关系研究内容的主要因子——社会组织是整个社会关系网络的构成要素。彼得·F.德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出，社会已经成为一个组织的社会。[2]在这个社会里，即使不是全部，也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。社会组织这个词汇萌芽于社会管理学。公共关系学从本质上讲是从属于社会管理学范畴的，服务对象就是这里所讲的社会组织。公共关系理论研究社会组织的性质、目标、运行机制，侧重于研究社会组织如何围绕既定目标实现对社会组织周围关系的管理，通过一种危机干预机制实现对社会组织运行流畅度的保障，实现社会组织生存发展的良好环境与公众对该社会组织的期待之间的良性博弈。

其次，公共关系理论的作用对象是公安行业的服务对象——社会公众。与社会公众的互动是公共关系理论的重要研究内容之一。这里的公众是指除了公共关系理论所服务的社会组织之外的一切个人或组织。如何根据社会组织的性质和公共关系的运作目标来界定哪些是需要公共关系理论作用的、与服务对象关系密切的公众，是极为重要的。这关系到公共关系理论的适用场域是否科学准确，是否与所服务的社会组织的既定目标正相关。特别是在面对一些突发性事件时，如何迅速定位哪些社会公众属于可适用的公共关系运作对象是非常重要的，居于牵一发而动全身的角色。

最后，公共关系体系发生作用的具体方式，包括社会组织与社会公众的沟通、冲突等意见博弈。相对于传统的传播说教，现代公共关系理论侧重于跟相关社会公众的沟通交流与互动，强调的是一种双向、可调试的互动式信息流通方式，通过有目的性的信息流放、沟通方式，利用合适的信息流转渠道和平台，同时结合传播学、社会心理学理论对社会公众进行沟通、交流、引导，最终实现所服务的社会组织的既定目标。

(三) 公共关系理论服务公安机关危机管理工作的社会、技术、文化基础

首先是时代表征下高度互联互通的社会基础。作为一种服务于现实社会的理论，公共关系理论诞生于现代公众社会，其典型的社会发展特征就是工业时代以来现代化大生产基础上的多节点、多交叉的高度互连型社会关系的出现。随着经济的发展，越来越具有现代化表征的公众社会或者社群的成员具备较高程度的精神文明需求，那就是社会心理学家马斯洛所提出的归属需求、尊重需求和自我实现等高层次需求。随着互联网技术的高速发展，网络接入方式的多样化和便捷化让紧密的社会联系、强化的共同意识更加凸显，社会公众要求了解并参与社群生活。当前，通过各种媒体平台观看视频成为我国群众居家生活的一部分，媒体资源使用量出现惊人增长。一个热点问题的争议视频能在短时间内成为舆情焦点，而且社会公众对其表现出急切的关注欲、探讨欲。这一现象在信息的评论区可以得以一窥，甚至有些评论区的意见还能导致舆情事件向更深一步发展。典型案例是，短视频平台上网民关于杭州杀妻案的强烈介入感，给公安机关带来了极大的社会舆情压力，但也带来了重要的线索和启示。这构成了具有时代特征的社会基础。

其次是高度发达的通讯技术、大数据分析技术等技术基础。以5G通信、人工智能、大数据、云计算等技术为主的高科技智慧产业促使社交方式便捷化、信息传播手段多样化，数字经济成为这个时代的热词，数字产业也成为公共关系行业青睐的布局点。大数据、人工智能、区块链等技术与实体制造业、销售业、传媒产业乃至政府工作等重要领域发生紧密联系，以信息传播为表现形式的社群因子间的互动频率、效率得以以几何级数升级，新型传播产业链得到优化，催生新的公共服务类型、公众沟通模式和信息传播互动载体，海量复杂型大数据时代因此而生。现代传媒产业和电子高端科技的结合越来越普遍，传播效力呈现井喷式增长，夯实了公共关系理论服务公安机关危机管理工作的技术基础。从信息传播整个作用流程来看，以高端技术化为表征的社群传播科技模式已经渗透到从内容生成、渠道分发、发布审核、运营布局、终端优化到用户体验的传播活动全流程的各个方面。爆炸性信息量催生的大数据分析技术让丰富的用户内容数据在分析者面前呈现为全公开态势，海量文字、图片、视频等媒介形式的社交关系数据和用户行为数据的可视化处理更是为分析者开展让各类数据“说话”，针对性地进行公关布局等工作提供了有力工具，从而形成了一定时期用户的习得性认同，更加有利于营造特定组织的良性社会公共关系。因此，高科技翼辅下的传媒业或者信息产业成为推动公共关系理论服务公安机关危机管理工作顺畅展开的重要推手。[3]

最后是人本意识下表达欲凸显的沟通文化基础。现代社会生产力的高度发展推动社会组织的精细化发展，从而催生现代管理理论、现代公共行政理论等关于人和组织发展的理论，这些理论的产生和发展代表了人本意识的崛起。人类活动不外于两个特点。第一个特点是目的性。人类进行各类社会活动都是经过大脑思考的，都是有一定动机的目的性操作。第二个特点是外部环境依存性。这在某种程度上跟达尔文的生物进化说不谋而合，认为在同一种群中那些具有适应外部环境的有利变异的个体将存活下来，并繁殖后代，不具有有利变异的个体将被淘汰，简单点说就是适者生存。人类的依存性特征是一种趋利避害的自我保护行为。现代社会文化背景下的公共关系理论则是根据人类活动的这两个特质进行深层次推究，立足多学科交叉理论在更深层次上论证了人归属为社会人的发展过程。社会大环境中的社会组织为了谋求自身的发展顺畅度开始依靠人、重视人，而个人为了自己的生活目的和更高层次的精神需求也高频介入公共领域，公共关系理论得以应用的沟通文化基础也就具备了。[4]

二、公共关系理论服务公安机关危机管理工作的实践基础

(一) 国家治理体系和治理能力现代化的政策指引

公安机关作为国家治安行政力量和刑事司法力量，担负着社会治理的重要责任，是社会治理的重要实施主体。党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，涉及社会治理领域的新理念有两个方面：一是必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。二是完善坚持正确导向的舆论引导工作机制。坚持党管媒体原则，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，唱响主旋律、弘扬正能量。构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。改进和创新正面宣传，完善舆论监督制度，健全重大舆情和突发事件舆论引导机制。建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间。

思想是行动的先导，改革攻坚需要新思想和新理论的支撑和引导，新思想和新理论又在实践中调整适用到指导改革攻坚的具体行为中，二者实现良性互动。社会治理的总方针为公安执法工作现代化改革进程注入了加速剂和催化剂，新理论、新应用大规模介入公安管理实践。公安机关作为执法机关，是国家进行社会治理的重要执行力量，在很大程度上体现着国家治理体系和治理能力现代化的成果，而旨在解决公安工作内外矛盾，润滑公安机关与社会外部环境关系，从而服务于公安工作健康发展、提高公安工作效能的公共关系理论则为新时代、新环境中的公安机关危机管理工作提供了有力的智力支持。因此，党的十九届四中全会关于国家治理的指导性方针为公共关系理论服务公安机关社会治理实践奠定了坚实的政策基础，提供了现实导向。

(二) 现代公共关系系统中高度专业化科技力量的助力

传统公共关系理论利用大众传媒的传播内容去解决公共关系危机，侧重的是内容与态度，由于各类技术发展层次低，信道比较单一，数据量比较小，相对来说更多考虑的是对于各类信息传播渠道的内容控制。而在当今世界，组织的外部环境发生了翻天覆地的变化。近年来，我国网络信息事业飞速发展，网络基础设施建设、网民规模和质量、互联网应用技术、互联网政务、网络安全等诸多领域发生了颠覆性变革，区块链、5G、人工智能、大数据分析等核心技术持续创新发展，互联网与传统产业实现无缝融合，数字化成为各行各业的热词。党的十九届四中全会将数据与劳动、资本、土地、知识、技术和管理并列，作为参与分配的生产要素。数据在通讯技术、传播技术、人工智能技术、语音识别技术、计算机视觉技术等信息传播应用技术催生的高科技产品中愈发呈现出多样化、海量化、复杂化、可视化等重要表征。这些技术元素都成为现代公共关系理论服务公安机关危机管理工作的实践基础，具体表现在以下两个方面：

首先，移动通信技术的发展为现代公共关系所依赖的信息传播载体提供了多样化传播平台，从单一、低端的传播平台到纸媒、电视、广播、5G视频等多维立体化信息传播渠道，特别是互联网接入环境的低门槛化带来的大体量的网民数，让互联网成为现代公共关系理论服务公安机关危机管理实践的主阵地。互联网平台的高度用户粘性导致信息传播方式的相对固定化，增加了公共关系助力公安机关危机管理的急迫性和必要性。

其次，现代公共关系依赖的大数据挖掘技术、数据分析技术能够广泛采集互联网舆情，分析舆情走向，让数据“发言”，协助公安机关融入社会治理的各个环节。根据中国互联网络信息中心2020年4月28日发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年3月，我国网民规模为9.04亿，互联网普及率达64.5%。我国体量巨大的互联网用户，意味着利用大数据分析技术带来的数字“碰撞”将会产生巨大的蝶变动能，意味着面向现代化社会环境中的现代化人群的公安工作也能借助公共关系理论在这次“触网”“触云”中激发出新的发展动能。只要预先布局公共关系网络，激发互联网环境中的公安行业公共关系活力，补强公安公共关系短板、弱项，就能为公共关系助力公安工作的改革与创新带来更大空间，从而为统筹推进新时代公安社会治理工作、推进国家治理体系和治理能力现代化带来更多机遇。

三、基于公共关系理论的公安机关危机干预模式建构与实践

围绕公安机关危机管理生态圈的基础因子和公共关系理论的概念架构，基于公共关系理论的公安机关危机干预主要在以下几个层面展开：

(一) 在舆情管控层面，秉持涉警舆情管理的政治性和全局性意识，健全重大或突发事件信息公开发布机制和融媒体信息发布、审核、流通绿色生态循环体系，最大限度公开执法依据、程序、进度和结果，依法依规处置不实涉警舆情，树立公安机关在舆论场特别是互联网空间的正面权威形象。

首先，加大力度学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是关于政府信息公开、网络强国、政法宣传舆论工作等方面的重要论述，深入开展对融媒体特别是网络平台传播规律和舆情发酵、运作机制的研究，强化信息公开发布机制的流畅性，特别是重大涉警舆情事件应全流程公开、实时发布，让“第一时间”“第一现场”成为公安机关处理社会治安突发事件的基本准则，确保民众及时获取权威信息，了解真实事态，引导民众养成依法获取政府权威信息的习得性用网习惯，强化权威发声机构形象建设，健全重大事件、关键讯息利用融媒体策略、多平台发布机制，提供平台用户信息反馈区，以期能够同时了解社情民意，进一步调整政策。

其次，依法治网，统筹推进网络综合治理体系建设，引导民众、互联网企业多维度参与网络空间信息治理过程。要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。要加强互联网行业自律，强化互联网行业监管，激发网民积极性，动员各方面力量参与治理。《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规不断出台并更新，为依法治网提供了法律遵循，下一步应当根据社会发展新业态不断调整、出台相关法律法规，以适应不断变换的执法基础环境。

(二) 在技术应用层面，加强自身技术应用能力建设，保持公安行业对现代社会大众传播新技术、社会新业态的敏感度，强化数据挖掘技术、大数据分析技术、公安实战应用基础技术研究。

一方面，强化自身技术能力。公安机关作为行政执法机关和刑事司法力量，在聚合受众方面具有天然优势，能够迅速在公共平台聚合受众，形成庞大的公关软环境。随着互联网、移动通讯等技术的深入发展，即时交流成了常态，以音频、视频、直播等形式传播信息的社交产品众多纷杂，媒介生态和舆情格局发生了深刻变革。2020年以来，网络视频应用的用户规模和用户活跃度大幅度增长。视频的可视化、生动化和短视频平台的低门槛接触方式让短视频传播场域成为舆情传播的主场。因此，公共关系理论视域下，公安机关应该时刻保持对舆情传播新技术、新业态的敏感度，充分重视各类信息传播途径，主动加强与各类信息整合和信息发布平台的联系，积极融入互联网生态体系。社会在高度信息化，公安工作离不开社会运转总循环，因此应时刻保持对时代新特性的敏感度。为了保持与新型社会治理环境的无缝融接，应该增强对舆情传播新形态的关注和研究，通过时代化公关方式实现信息发布的及时化、有效化，做到与治理对象无缝沟通，实现公共关系视角下新型社会治理模式的构建与应用。

另一方面，推进与第三方技术公司、研究院或高校的技术合作，强化社会主流科技力量的介入，在现代新技术的助力下推进平安中国建设。由于社会分工的不同，第三方互联网企业等组织在现代科技专业性方面确实更胜一筹，借助其优势可以拓宽互联网领域公安机关危机管理工作的路径。新科技背景下，具备各类信息传播功能的社交应用技术在快速发展的通讯技术、媒体开发技术的催动下迅速落地并聚合大量用户，随时产生大量以视频、图片、文字、声音等各类媒介形式存在的信息，充分、高效利用这些大数据达到警情预测的目的是公安机关在万物互联时代的技术开发要点，也是新时代治理方式的重大革新。让数据开口“说话”成为新型警务模式的核心特征，数据应用技术不仅在警务实战中适用，在公安机关危机管理实践中更加重要。数字应用技术能够让公安机关危机管理工作呈现新的局面，达到公安机关危机管理的事前预防、事中引导、事后成长的主要功能。

(三) 在职能优化方面，立足国家治理体系和治理能力现代化，全面深化公安改革和公安机关执法规范化建设，使公安工作更快适应融媒体时代的复杂公共关系环境。

公共关系理论指导下的公安机关危机管理只是一种关系润滑剂，最根本的还是要立足于公安机关高质、高效的执法行为。公安机关作为国家行政执法力量和刑事司法力量，任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。职责的艰巨性要求公安机关不断强化治理能力建设，公安机关的治理能力成为影响社会稳定、舆情走向的关键性因素。

在公安行业发展规划层面，要结合政法领域全面深化改革的总要求，整体推进公安机关社会治理能力建设。要研究社会发展新趋势，制定改革规划，设立专门的公安工作发展规划部门，通过深入调查研究来确定公安行业的发展思路和主要目标，确定社会治安的重点，摸准公安改革的主脉，提高新时代专业化执法能力。随着社会发展，新型违法犯罪形态不断涌现，典型的涉网金融犯罪、新型电信网络违法犯罪、新型经济犯罪等各种基于社会发展新业态的犯罪呈现高发、频发态势。只有事先通过翔实的调查，才能发现社会治安的重点，才能把握公安改革的动向，公安工作才能运行通畅。最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》，公安部修订后的《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》，《国务院关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》等文件都体现了公安改革的思路和方向。

在公安机关执行力方面，要紧紧围绕学习贯彻习近平法治思想，牢牢把握公安机关的政治属性，始终以执法为民为宗旨，深入开展执法规范化建设，大力推进执法能力建设，根据《关于深化公安执法规范化建设的意见》《关于进一步推进严格规范公正文明执法的意见》《公安机关办理行政案件程序规定》等规范性文件，严格规范执法全过程，强化法律意识、程序意识，不断提高执法能力和执法公信力。

首先，在执法态度方面，强化使命意识，重视为民执法，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，学习宣传贯彻习近平总书记在中国人民警察警旗授旗仪式上的重要训词精神，做到不忘初心、高举旗帜、听党指挥、忠诚使命，以实际行动忠实践行对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，坚持政治建警、全面从严治警，将高度负责的执法态度和执法理念贯彻于整个公安工作中。以民为本的执法态度才是公共关系理论服务公安机关危机管理的最坚实基础。

其次，强化公安民警执法能力建设，包括法治实践的能力、社会治理的能力和应用现代科学技术服务警务实战的能力的建设。执法能力建设既是对公安机关提出的宏观要求，也是对公安民警个体提出的具体要求。对于公安机关来讲，强化政策宣传和法律培训，针对不断变化的各类执法依据，如新的规章制度、法律法规、涉及新业态的大案要案等典型案例、社会治理的标杆行为等，建立动态化宣传、教育机制，形成不断学习的内生增长机制。同时，加强公安机关内部执法办案闭环考核机制，强化结果反馈，倒逼行政效率和执法能力提升，以科技之力加强公安软硬件信息化建设和社会治安防控体系建设，不断推动公安工作发展进步。对于公安民警个人来讲，要提高政治觉悟、为民意识和专业素养，在工作中实践法律规章，在学习中思考实践行为，做到学用相长。特别是在犯罪形式愈发与社会前沿科技息息相关，社会治理方式方法也跟以往大相径庭的社会背景下，只有跳出“舒适区”，不断提高执法个体学习意识和主动意识才能提高执法效能，才更有利于公共关系理论在公安机关危机管理工作中的应用。