“留改拆”政策执行中的问题研究——基于政策网络视角

文 宫紫星（中共上海市委党校，上海 200233）

内容提要：城市有机更新是民生工程，也是民心工程，事关城市长远发展和百姓福祉。从“拆改留，以拆除为主”转为“留改拆并举，以保留保护为主”，是上海市城市更新理念的一次飞跃。在政策执行过程中，围绕更新改造或者房屋征收涉及多重政策网络主体，多重利益诉求引发大量矛盾和冲突，阻碍政策执行的顺利进行。运用政策网络理论对“留改拆”进行分析，在深入研究各行动者关系及其互动行为和分析实际案例的基础上，找出政策制度及行政成本两个导致政策执行阻滞的问题，并针对问题，提出了完善政策执行环境、提高政策执行主体的执行能力的对策建议，以期帮助政策有效执行。

一、问题提出

旧区改造是城市发展始终绕不开的议题。改革开放以来，为迅速改善人民群众的居住条件，上海市的旧区改造经历了一场速度竞赛，“拆改留并举，以拆为主，速度为先”。［1］如今，面对建设卓越全球城市的目标以及习近平总书记提出的用“绣花”功夫做好城市管理的要求，上海必须从自身实际出发，重新思考定位城市建设和更新工作。

2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》［2］，明确要求有序实施城市修补和有机更新。2017年7月，上海市人民政府发布《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》，提出“以保护保留为原则、拆除为例外”的总体工作要求，积极推进历史风貌保护工作，改善居民生活环境。同年11月，上海市人民政府印发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，要求贯彻落实十九大精神，按照“留改拆并举、以保留保护为主，保障基本、体现公平、持续发展”的要求，倡导共建共治共享，稳妥推进旧区改造。上海转变旧区改造思路，从“拆改留”到“留改拆”的转变，本质上是城市更新政策的调整。虽然上海市确定了“留改拆”的政策，但至今还未有具体的规定。关于住房拆迁或改造的政策涉及多方利益主体，其利益诉求不同，充满着冲突与矛盾，使政策执行陷入困境。

作为一项新的政策，“留改拆”涉及到的利益主体及其利益诉求，以及主体间的关系更为复杂。本文通过对“留改拆”政策推进的两种模式、三个典型试点进行实地调研分析，借助政策网络理论中的罗茨模型对该政策中涉及到的政策执行网络进行描述性分析，进一步发现在政策执行中存在的问题，并尝试提出相应的对策建议。

二、文献综述

（一）国内外对政策执行总体现状的研究

政策网络理论起源于二十世纪五六十年代的美国，学者们关于“次级政府”、次级系统的思想是这一理论的源头。这一概念最初表明政策领域的互动方式，强调利益集团、官僚机构和政府官员的经常接触和联系，它们构成次级系统、次级政府的基础，影响政策议程。之后，英国学者将美国的传统研究引入英国，首先提出了“政策网络”和“政策社区”的概念，表示公务员和特殊利益团体之间的紧密联系。

对于政策网络理论的研究我国开始较晚，发展滞后。李玫（2013）《西方政策网络理论研究》一书，从政策科学范式发展的角度出发，系统介绍了西方政策网络理论流派及其最新研究成果。众多学者对西方政策网络理论观点进行了归纳总结，但关注点不同。例如，石凯、胡伟（2006）［3］从结构主义和行为主义的视角，对政策网络影响政策结果的理论进行梳理，并与多元主义、法团主义的观点进行比较；唐云锋、许少鹏［4］通过总结政策网络形成的条件，探讨该理论在中国社会结构和政治体制方面的适用性；朱亚鹏［5］总结西方政策网络研究流派及其争论焦点，进而讨论政策网络分析框架的理论建构和解读其民主与治理的规范意义并存，民主化在政策制定过程中的体现就是追寻多元化的利益互动格局。

政策执行是政策从制定到最终落实中的关键一步，也是最后一步。政策目标在经过层层传递过程中涉及到诸多政策主体、政策执行主体、政策对象，各种主体的任务目标及利益诉求不同，因此政策执行容易出现信息扭曲和偏差。［6］对于如何有效地执行政策，使政策目标在政策过程中的最后一步不产生偏差，国内国外都已经有丰富的研究。

国内对政策执行的研究始于本世纪之初。政策执行过程中往往不能按照设定，容易产生偏差，相关研究有：王国红（2003）［7］提出，在政策执行中政策规避是一种十分常见的现象。而政策规避主要是由政策执行机制所存在的缺失以及其主体的利益驱动造成的。解决这一问题的基本方法是将政策执行内的利益关系进行整合，降低政策执行的弹性，持续政策创新以及不断完善政策执行机制。李荣华（1997）［8］认为政策规避和制度创新都是发生在政策规定的不完善或不合理环节，制度创新与政策规避至少在三个方面不同：政策目标的趋向性、政策措施的新颖有效性、执行结果的外部经济性。对于如何保障政策的有效执行，学者们从不同视角提出建议。从机制体制角度，胡宁生（1999）认为公众非制度化参与使政策很难深入下去，因此要注重公众参与的程序性法规和制度建设［9］。钱再见、金太军（2002）［10］指出政策执行中存在“中梗阻”现象，可以从政策执行主体上找到原因，如责任追究制度的缺失，成本收益预期不平衡以及政策社会化机制缺乏活力等。从资源配置角度，贺东航、孔繁斌（2011）［11］认为通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段。张林军、陆小成（2003）［12］提出国内公共政策执行过程中政治资源流失问题十分突出，必须利用创新、整合、引导及参与的形式不断提升利于及开发公共政策执行中政治资源的力度，同时持续提升文化、财物、信息及人力等政治资源优化重组与合理配置。李丽红（2003）［13］提出就公共政策执行而言，目前国内工具理性以及价值理性存在冲突，如何降低此类冲突，使损失能够降至最低，其重点就是社会成员素质的不断提升。

目前，国外学界对政策执行的研究主要从三种路径进行：将既定政策目标作为研究出发点的自上而下途径，强调中央政府在政策过程中的作用；强调基层政策主体在政策执行中作用的自下而上途径；用一种整合的视角来看待政策执行问题的整合研究途径。国外分析政策执行多使用组织理论、网络分析及制度分析三种理论。组织理论视角将组织变量作为一个重要的结构因素引入到分析当中，即把执行组织中的成员自身的意向以及特征来作为变量，并因此开启了基于组织理论视角的政策执行研究。网络分析视角认为，在执行的过程当中，当政策执行牵涉到超过两个行动组织相互间的合作与协调问题，最终的实施效果就会因其而受到影响。制度分析视角认为，在各组织之间的网络关系方面，主要是能够清楚每一组织所指定的政策对其他组织所带来的影响，这主要是由于其政策决定着未来的行事方式。［14］

（二）作为理论研究工具的罗茨模型

二十世纪七十年代，罗茨受德国盛行的组际关系理论影响，首次提出了“罗茨模型”，即把原来的中央地方关系这一传统的概念用府际关系网络进行代替，并用权力依赖这一新的理论来阐述此概念。直到二十世纪八十年代的后期，罗茨把政策网络成员所有具备的限制性和稳定性，及其具备的资源特性等对政府网络进行了分类。其中，主要是把政策网络中不同的类型依据不同的整合程度进行了排列，其排列从高至低，分别是政策社群以及专业、府际、生产者、议题等五大网络。研究主要侧重的是部门层次，同时对于政策网络来说，最主要的则是组织之间所存在的结构性关系，整个决策的过程实则是各个成员之间所进行的互换各自的信息、权威以及资金等重要资源的活动。［15］

第一种政策网络类型是政策社区。简要概括即为：高度聚合、高度纵向相互依赖关系及有限的横向联系。在罗茨模型中，政策社区是政策网络的一种特殊类型。在分析政策社区时，他建议关注行动者可支配的资源，特定政策社区的价值体系以及政策社区的游戏和战略规则。第二种类型是专业网络。其特点是政策制定中某个阶层或群体参与者的重要性表现——即他们的专业性。专业网络表明了网络中特定职业的利益和纵向依赖的程度，同时还与其他网络隔绝。第三种类型是政府间网络。这是建立于地方机构代表组织基础上的网络。其鲜明的特点是地方权威主义下的成员资格、囊括地方政府所有服务的广泛的利益聚合、有限的纵向相互依赖关系。政府间网络没有纵向提供服务的责任，而是具有广泛的横向联系或渗透其他网络的能力。第四种类型是生产者网络。其特点是政策制定中经济利益的重要性 （公共和私营部门）、灵活多变的成员资格、因对令人满意的产品的需求和寻求专业知识而导致的中央政府对企业组织的依赖、经济利益团体中有限的相互依赖性。最后一种类型则是议题网络。其特点是参与者人数众多，相互依赖程度较低。在议题网络中，网络的稳定性和延续性很重要，网络结构则比较原子化。［16］

三、政策执行网络分析

（一）“留改拆”政策现状

目前在以“二级旧里”为主的旧式里弄及以下房屋改造过程中，上海市按照“坚持因地制宜，分类施策和突出重点相结合”的原则，采取“留房留人”“留房不留人”两种改造保护模式并取得成效。上海市虹口区春阳里“整体改造”和黄浦区承兴里“抽户改造”是“留房留人”模式的典型，静安区张园改造是“留房不留人”即“征而不拆”模式的典型。不同的改造模式在政策执行中面临着不同的问题：春阳里“整体改造”是全市第一个试点，2016年10月开始第一期改造。推行之初受到民众的质疑与抵触，在推进旧改过程中缺少政策指导；承兴里是第一处“抽户改造”试点，推进过程中同样遇到政策模糊、居民抵触的困境，抽户规则如何制定、居民之间利益如何平衡是政策执行的难点；张园在2018年10月开启征收工作。在“留房不留人”的征收过程中，居民不能及时适应新政，仍将新征收政策与旧拆迁政策混淆，企图通过拖延获得更高的利益。虽然春阳里、承兴里、张园在“留改拆”政策推进中取得成效，顺利完成100%签约，但在政策执行中暴露出的问题不容小觑。

（二）执行环境分析

政策执行环境对执行网络的影响重大。具体而言，政策执行环境的变化会导致政策执行主体间利益诉求、资源调配发生变化进而影响政策执行效果。对于执行环境的分析，罗茨认为包括“经济、意识形态、政治、知识基础”四个方面。结合我国实际情况以及“留改拆”政策的执行情况，本文尝试从政治环境、经济环境和社会环境对“留改拆”政策的执行环境进行分析。

1.政治环境。“留改拆”政策作为城市有机更新领域的公共政策，在执行中受到政府职能及政治体制的影响。现行的政治体制习惯于整个经济社会围绕政府决策的方式开展公共管理，导致政府职能扩张、权限扩大。而新时代下，国家与社会的关系发生变化，社会力量日益凸显，迫切需要政府转变职能，调整定位，从政策执行的主导人变成政策执行的主要参与者。此外，我国目前条块分割的政府组织结构使得政策执行过程中面对横向政府部门张力与纵向科层结构张力。横向各部门间目标异质性、激励非均衡性和约束差异性决定了相关部门形成高度分化的科层结构，各自行动路径有较大差距。［17］纵向层级较多，政策在层层传导过程中，各级政府会根据当地实际情况和自身利益需求响应上级要求［18］，进行策略性应对，因而政策落实千差万别。

“留改拆”政策的推行建立在以往的拆迁政策及上海市“五违四必”政策基础上。长期以来大拆大建的城市更新模式下，拆迁政策已经相对成熟，无论是政府相关部门还是被拆迁居民都对政策内容、政策程序、政策执行比较熟悉，甚至形成了一套定性的执行方式和理念。而城市有机更新模式下的以“留改”为主的新政策，则需要政府重塑执行理念，将各方相关主体纳入政策执行考量范围，平衡利益，协调横向相关部门的工作张力。基层政府面对政策任务的层层压力，既要完成“拆违”的指标，又要保障居民利益推进更新改造，其自身人力物力的不足容易使政策执行陷入困境。

2.经济环境。经济环境对政策执行有根本性的影响。一项政策推进顺利与否与一个地区的经济发展水平、经济增长方式有直接关系。上海市作为我国的超大型城市，经济发展水平相对较高。近年来，上海市GDP 总量持续增长，第一产业增速有所放缓，二三产业增长较快，其中第三产业增加值占全市生产总值比重较高。“留改拆”政策中需要进行更新改造或拆迁的房屋大部分为公有产权住房，房屋改造费用、居民在改造期间外出租房过渡费、后续修缮管理费用、拆迁补偿费用以政府财政投入为主。按照统计，“十三五”期间，要实施各类优秀历史建筑、文物建筑、历史文化风貌区和规划明确需保留保护的各类里弄房屋修缮改造240 万平方米，实施各类旧住房修缮改造5000 万平方米，对上海市政府及各区政府而言，资金压力较大，容易导致“留改拆”政策执行中受资金掣肘。目前，上海市租房市场呈现建筑年代越久，平均租金越高的趋势。而需要进行“留改”的里弄建筑大多属于老建筑且靠近市中心，如果能够进行重新修缮改造，这些居住区将会成为租房市场上的一股新兴力量。第三产业的繁荣与租房市场的加入能够在一定程度上缓解政府财政压力，盘活社会资源，让老建筑得到真正的活化利用。

3.社会环境。对于“留改拆”这类与基层治理密切相关的政策而言，社会结构及社会认知是政策执行的重要影响因素。一方面，社会结构涉及到人口结构、就业结构等，不同性别、年龄、职业、文化程度的人对于政策认同感不同，对于参与社区自治的态度能力不一，接受新政策的容易程度差别也很大。因此，在政策执行过程中，能够考量到不同群体的政策需求并能根据具体情况调整应对措施才能使政策顺利推进。另一方面，社会认知是社会中人对自身及与他人关系的认识状态。在当下的中国，社会认知的最大不足就是公民意识的缺乏。从社会个体来看，整体趋势就是个体对自我权利越来越重视，表达和实现自我权利的愿望也越来越强烈，典型案例就是拆迁中“钉子户”的出现。以采用抽户改造推进“留改拆”政策的承兴里为例，房屋房龄多在六七十年以上，单户住宅面积小，多为十几二十余平方米，有的仅六七个平方米，居民日常生活非常局促。户籍业主居住的为50%左右，多为老年、困难群体，出租、空关的占比50%左右。大部分老年人对于新政策的理解、接受能力差，且社区自治的参与度不高，难于表达自己的意见。困难群体就业层次偏低，多为中低下阶层群众，一旦更新改造或拆迁中作出的利益调整不符合预期，将会产生极大的被剥夺感。同时，既有拆迁政策的“天价补偿费”在居民理念中根深蒂固，他们将这一费用视为向上流动的机会，因此对于只更新改造不拆迁补偿的政策接受度较低，容易引发矛盾。

（三）执行网络分析

政策执行中涉及多方利益相关者，利益诉求复杂，为政策执行带来困难。根据罗茨模型，政策网络共分为五类参与者，且每种参与者都有自身的任务目标和利益诉求，做出相应的行为选择。对于“留改拆”政策而言，具体的政策网络如下：

1.政策社群。根据现有政策，中央对于城市有机更新提出总的指导意见之后，上海市“留改拆”政策正式出台。政策社群包括中共中央、国务院、上海市旧区改造工作领导小组、上海市文物局、上海市财政部门、上海市房屋管理部门、上海市规划国土资源管理部门以及各区政府。其中，中共中央、国务院统筹全国城市规划建设。上海市旧区改造工作领导小组及市文物局负责“留改拆”政策规定和标准规范的制定完善，组织推进试点项目，对各区的工作开展加强统筹指导、协调推进和监督考核。市财政部门、市房管局、市规划国土资源管理部门等职能部门负责相关具体政策的制定及监督工作，如财政用于更新改造专项资金的政策文件的制定。各区政府作为责任主体，负责本区域“留改拆”工作的具体组织实施方案的制定，发挥街镇、居委会等基层单位的宣传教育、组织动员和群众工作等优势，尊重市民群众的选择权、参与权、知情权和监督权，争取市民群众和社会各方对此项工作的理解和支持。

2.专业网络。在更新改造或征收过程中，专业网络主要从自身专业领域出发，提供专业服务。主要包括相关的律师事务所、扶民法律中心、物业公司、租房中介公司等。他们的成员有限，但发言都具有专业代表性。律师事务所主要负责在产生纠纷时提供法律服务，张园在征收过程中由该区不同律师事务所的七名志愿者组成扶民法律中心这一公益性社会组织，为因家庭矛盾纠纷导致签约困难的张园居民无偿提供法律咨询，制定分割协议；物业公司主要负责更新改造居民回搬后的物业管理，现今第一、二期更新改造已经结束的春阳里已经将新居住区的住房管理外包给物业公司；租房中介公司主要负责更新改造过程中居民在外租房时为居民提供相应的房源，此外，春阳里居民区由于出租比例较大，因此将春阳里实业有限公司这一第三方租赁机构认证为“租房管家”，负责出租房屋的运营管理。

3.府际网络。府际网络主要是各区需“留改拆”的居住区所在地的街道办事处以及作为政府代理人的居委会。这些基层政府是“留改拆”政策的具体执行者，既要面对科层任务的压力，贯彻政策社群制定的各项政策措施，推进更新改造或征收工作，又要负责仲裁具体的利益冲突和纠纷，维护和协调各方利益，因此街道办事处和居委会在整个政策网络中的矛盾最为集中，而位置最为尴尬。

4.生产者网络。虽然基层政府是 “留改拆”政策的具体执行者，但政府并不是更新改造或征收的主体，而是通过公开招投标的形式，引入市场力量实施，主要涉及建筑设计公司、施工公司。建筑设计公司主要负责对于更新改造房屋的设计，包括制定改造方案，以及评估征收房屋价格；施工公司主要负责对已经确定好的改造方案进行施工。在“留改拆”政策中，涉及征收的主体与拆迁政策主体不同，拆迁政策主体为开发商而征收主体为政府，政府向被征收方发出要约，进行谈判并签订协议，发放补偿款。

5.议题网络。“留改拆”政策网络中的议题网络成员复杂且人数众多，包括被改造/征收方、专家学者、媒体等。被改造/征收主体是指对直管公房这种国有房屋和集体所有的房屋拥有使用权的自然人或法人，但目前来看，需要进行 “留改拆”的直管公房因为年代久远，居住人员复杂，所有权和使用权界定并不明晰，因而在推进政策执行的过程中来自家庭内部的矛盾纠纷较多，阻碍政策的推进。专家学者，主要指对与其相关的拆迁政策及城市更新领域进行长期研究，或对具体项目高度关注的大学教师及科研人员。媒体则主要通过营造舆论氛围、评论政策以及向党委、政府反映事实和提出对策等方式，在议题网络中发挥作用。

（四）政策执行网络各行动者相互关系分析

政策执行网络中的各行动者由于其所处的社会地位、掌握的社会资源的不同，他们的参与程度也是不一样的，但是所有的执行网络之间都是保持紧密联系的。在“留改拆”政策执行过程中，政策社群、府际网络和议题网络三者之间互动频繁。政策社群和府际网络在制定政策和执行政策的过程中具有绝对权威，而议题网络的被改造/征收方则是“留改拆”政策执行网络中的最切实的利益相关者。因此，本次政策执行主要是由这三者之间的互动推进的。当然，专业网络和生产者网络作为生产者网络、府际网络和政策社群三者间沟通交流的桥梁，同样具有重要作用。本文基于“留改拆”政策执行过程，将政策执行具体分为准备阶段、签约阶段、改造阶段、回搬阶段，从这四个阶段分析政策执行各网络中行动者相互关系。

1.第一阶段：政策准备阶段。在政策准备阶段，网络互动的特征表现为政策社群强势推动，府际网络积极配合，而议题网络与政策社群及府际网络激烈冲突。政策社群制定政策基本文件及指导意见，2016年中共中央、国务院出台 《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》 统筹城市有机更新工作；2017年11月，上海市人民政府印发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，“留改拆”政策正式出台，相关职能部门配合，各区政府、行政部门、街道办、居委会积极推进政策实施，开始政策准备工作。而议题网络中被改造的居民在旧式里弄生活多年，大部分居民期待通过拆迁政策获得天价补偿费以改善自身生活环境。多年的夙愿使得他们对于新的“留改拆”政策的理解认同度不高。部分居民拒绝这种新的政策，部分居民属于观望的中间派，部分居民仍旧抱有对待开发商的态度，认为“搞黄了这次更新改造，我们就有机会拆迁，拿到补偿费”。因而“留改拆”政策在执行初期就面临着政策认同方面，政策社群、府际网络与议题网络的激烈冲突。

2.第二阶段：签约阶段。经过第一阶段基层政府与居民的不断沟通以及政策宣传指导，居民对于新政策的了解加深。达到更新改造100%同意后，政策执行进入第二阶段，签约阶段，网络互动表现为府际网络、生产者网络与议题网络激烈冲突，专业网络与府际网络配合对议题网络进行调解。旧式里弄房屋面积大小不一，因而在改造或征收中不能“切豆腐块”，无论是更新改造还是房屋征收都需要根据每户具体情况制定具体方案。

对于更新改造的居民区，政策在执行中要求做到“一户一策一方案”，这需要府际网络中街道办和居委会的工作人员以及生产者网络中的建筑设计公司共同配合，满足议题网络中居民的利益诉求。冲突点主要在于房屋改造面积调整的问题。春阳里和承兴里居民区中，居民多通过占用公共空间的面积来增加自身的使用面积，但更新改造中，这些被占用的公共面积都需要收回并重新调整，调整改造后相对而言每家每户的面积比原来房卡上面的多，但可能比占用公共空间的面积少。因此在这样的面积对比下，居民基于自身生活的需求希望将公共空间的面积也划给自己，这并不合理。除此之外，冲突点还源自于实行抽户改造的承兴里的抽户选择。承兴里居民区从政府托底保障的指导思想出发，制订了必要性的抽户原则，但在具体抽户协商过程中，正因缺乏置换房源，与征收标准差距过大等问题，协商工作还是存在较大困难。居民间谁被抽走、谁被更新改造成为矛盾冲突的根源，给政策推进工作带来不利影响。对于征收的居民，建筑评估公司评估房屋的价格与居民期望的价格有差异也会产生矛盾。大量的补偿费也可能使本来和谐的家庭产生经济纠纷，需要专业网络中的律师事务所或扶民法律中心进行调解。

3.第三阶段：改造阶段。这一阶段主要发生在需要进行“留改”的居住区，不涉及征收的居住区。经过一、二阶段政策指导，冲突调解实现“留改拆”政策居民100%同意，100%签约、100%搬离后，政策执行进入第三阶段，改造阶段，网络互动表现为府际网络与生产者网络的合作以及对其监督。居民全部搬离后，通过招标选择的施工单位正式开始施工改造。府际网络中街道办及居委会配合其工作，并对施工过程进行监督，制约施工单位。目前“留改拆”政策在各居民区还处于试点阶段，就承兴里而言，截至2019年6月，第一期更新改造的房屋施工完成。在改造施工阶段，产生的扬尘等空气污染、噪音污染以及施工带来建筑风险都影响着其他未改造居民的生活。因此，街道办及居委会作为外部力量对施工单位的施工进度、施工安全性进行监督，保障其他居民的安全，提升居民对“留改拆”政策的认同度和满意度，为下一期政策的顺利执行奠定基础。

4.第四阶段：回搬阶段。这一阶段主要发生在需要进行“留改”的居住区，不涉及征收的居住区。在更新改造施工结束之后，政策执行进入第四个阶段，回搬阶段，网络互动表现为府际网络与专业网络进行合作，议题网络积极配合。最早完成居民回搬的春阳里社区将物业及租房外包给物业公司以及房屋租赁公司，一方面能够更好地对居民区进行管理，另一方面能够减轻出租房房主的租房负担，真正实现了城市历史、文化、内涵传承与多途径、多渠道改善市民居住条件的统一。对于已进行更新改造的居民而言，日常生活得到保障，由受信任的租赁公司管理其房屋的运营也为其生活带来便利；对于还未进行更新改造的居民而言，从政策准备到最终回搬过程中的利益诉求都有望得到满足，对“留改拆”的政策认同度提升，使政策执行更为顺利。

四、“留改拆”政策执行存在的问题

目前上海市“留改拆”政策的推进虽然较为顺利，但我们在实地调研及政策网络分析中发现仍然存在一定的问题：

（一）政策社群：政策法规不健全

1.顺利推进更新改造缺乏法律支撑。目前“留改拆”政策项目推进需要居民100%同意，100%签约、100%搬离才能实施。无论是需要临时搬迁过渡配合修缮的居民，还是因功能改造需要必须变更租赁部位的居民，若不同意方案，先行法律制度都没有强制措施。经过基层工作者和设计单位的不懈努力，春阳里、承兴里和张园才能成功签约，但不代表后期项目都能同样幸运。先期对于承租人不配合的行为并无具体措施规定，对于需保留的历史风貌保护区也没有类似的规定。这一问题直接导致政府花费成本巨大，大多数居民群众翘首期盼的房屋综合改造项目，很可能只因为极少数承租人的不配合难以进行。

2.配套政策缺乏，具体标准不统一。到目前为止，作为一项新政策，“留改拆”的具体配套政策还未有明确规定，包括关于专项资金的政策以及“留改”程序的文件等。这给基层工作者政策执行带来一定的难度。在“摸着石头过河”的过程中，对于怎么做好群众工作，说服想要拆迁的民众同意更新改造没有相关的经验可借鉴；对于在一户一方案的设定下如何是否能够满足居民的利益以及如何平衡好居民利益和政府利益没有明确的认知；对于特殊的困难群体是否能够做出让步为其提供额外的补偿以及如何判定其困难标准、补偿多少没有细化的规定。此外，对于抽户改造的补偿方式和依据缺乏统一的标准，在具体抽户协商过程中，因为抽户补偿标准与征收标准差距较大以及各区抽户补偿标准差异较大，协商工作存在困难。

（二）府际网络：行政成本高、行政压力大

1.多部门各自为政创新缺乏协调性。现期问题主要出现在留房留人模式下的春阳里和承兴里居民区。在更新改造中，需要拆除部分建筑，调整建筑结构以提高居民安置率确保资金投入可持续，就涉及多部门审批流程。但在跨部门审批中，对于具体标准规定不一，整体流程还需再造。这一问题导致保护性项目的慢行原则与尽快解除居民安全隐患和改善群众居住条件更新速度形成突出矛盾，导致周期拉长，资金成本和行政成本大幅度提高。

2.基层政府行政压力大。在“留改拆”推进过程中，基层政府包括街道办及居委会。基层居委会虽为群众性自治组织，但在中国实践中，大部分充当着政府的代理人，成为推进政策执行最基层政府的代表。伴随着城市有机更新，保护历史文化建筑总思路的推进，“留改拆”政策作为既能满足城市文化保护又能有效改善居民生活的惠民政策，对于政府而言有很大的执行动力。多级科层任务的压力下，对基层的协调与推进工作带来极大的压力。因此更新改造项目组要在一定的时间内尽快达成目标，协调好每家每户的利益诉求，平衡好政府公共利益与居民私人利益。但在具体推进过程中，需要调解的户数多，情况复杂，在一开始居民并不完全了解政策的前提下更是难以沟通，这需要足够的人力投入大量的时间才能够实现。项目组除去领导人员、设计师及签约人员，真正能够与居民沟通并了解居民情况深受居民信任的成员包括街道办的部分领导及居委会成员。但面对这样的高强度的工作，居委会自身能力不足，能有效沟通的一般只有居委会书记及主任，剩余社工人数较少且业务能力不足，给基层工作人员带来很大的压力。

五、推动“留改拆”政策有效执行的对策

（一）完善政策执行环境

良好的政策执行环境是政策顺利推进的前提。首先，改善政策执行的政治环境。一方面，政府应明确自身角色定位，在政策执行和基层治理中广泛听取社会民众及第三方社会组织的意见和建议，以科学民主决策；另一方面，完善“留改拆”相关配套政策及文件，创新工作机制，针对老旧住房改造全系统做流程再造。从项目功能推进、一线操作部门需求和居民切身体验出发，处分发挥城市更新与旧区改造领导小组的统筹协调工作。

其次，改善政策执行的经济环境。一方面，拓宽融资渠道，发挥市场力量。此次更新改造主要出资人是政府，自身资金压力给更新改造工作推进带来一定的难度。因此，制定适用于老旧住房改造的城市更新资源平衡机制，使土地这一重要的市场资源在旧改中流动起来，将单个老旧住房改造项目难以实现的平衡在更大范围内得以实现，吸引企业共同参与到“留改拆”中；另一方面，完善市场住房租赁机制，保障更新改造后的房屋能够得到妥善的运营和维护，为今后的政策推进奠定基础。

最后，改善政策执行的社会环境。培养公民参与社区治理的意识，拓宽参与渠道。“留改拆”政策中涉及到的利益主体众多，利益诉求复杂，针对这一问题，需要让各方充分参与到政策执行过程中，并依法保障其权利，通过全程参与充分发挥议题网络的影响力，以此增强民众对于政策的认同感、满意感，推动政策顺利执行。

（二）提高政策执行主体的执行能力

政策执行主体的能力和水平是衡量政策执行效果的重要条件，面对日益复杂的政策问题，需要高水平、高能力的政策执行主体。目前“留改拆”政策的执行主体为府际网络中的基层政府街道办以及政府的代理人居委会。面临居民区复杂的情况，要提高政策执行人员的执行能力，从数量上而言，作为民众与政府沟通桥梁的居委会有效成员一般仅有1-3 人，因此在政策执行过程中招募志愿者进行网格化推进可有效地减轻基层政策执行压力，提高工作效率；从质量上而言，居委会中社工在政策推进的过程中起到的作用微乎其微，因此，应加强对社区工作者业务能力的培训。基层工作人员应不断学习政策知识，具备专业的政策知识和精确的政策认识水平，在一定程度上可以更加高效地搜索政策信息，强化政策信息传播的准确性和有效性。