从主体互动看浙江省“最多跑一次”改革

文 戴贝旎（厦门大学，福建厦门 361000）

内容提要： 在如何建设服务型政府，以地方创新动力推动政府治理现代化方面，浙江省首创的“最多跑一次”改革提供了一个全新的突破口。2016年12月，时任浙江省委副书记、代省长车俊在浙江省委经济工作会议上提出，要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身改革。声势浩大的“最多跑一次”改革就此拉开帷幕。以浙江省“最多跑一次”改革的发展历程为基础，通过分析当前“最多跑一次”改革中的利益主体的状况，可讨论得出“最多跑一次”改革的机制：“以人民为中心”思想是“最多跑一次”改革的终极核心价值理念；省政府与地方政府的双重合力领跑改革是改革得以取得成效的主要助推力；行政法规、法律的完善和信用制度的维护是改革顺利进行的强大保障；“互联网+”大数据技术是政府改革措施进行必不可少的工具要素。

一、问题的提出

2019年10月，中国共产党第十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》指出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，主要是：坚持党的集中统一领导；坚持人民当家作主；坚持全面依法治国；坚持全国一盘棋；坚持以人民为中心的发展思想；坚持改革创新、与时俱进……”，并对新时期“如何坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”提出了具体的要求。

推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要充分发挥中央与地方两个体制机制的积极性，“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”［1］。政府治理现代化是实现国家治理现代化的关键环节。［2］在如何建设服务型政府，以地方创新动力推动政府治理现代化方面，浙江省首创的“最多跑一次”改革提供了一个全新的突破口。［3］

2016年12月，时任浙江省委副书记、代省长车俊在浙江省委经济工作会议上提出，要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身改革。［4］声势浩大的“最多跑一次”改革就此拉开帷幕。“最多跑一次”，是指“自然人、法人和非法人组织向行政机关申请办理一件事，申请材料齐全、符合法定形式的，从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门”。其中，“一件事”是指一个办事事项或者可以一次性提交申请材料的相关联的多个办事事项［5］。

从2017年2月，浙江省正式启动“最多跑一次”改革，到 2018年、2019年“最多跑一次”两次被写入国务院政府工作报告［6］，这一改革业已从“地方探索”跃升为“顶层设计”，从“区域创新”扩散为“全域改革”［7］。

截止到今日，类似“最多跑一次”的改革已经在多个省市开展，浙江省内部也进入了“最多跑一次”的深化阶段。“最多跑一次”的源起、进展、成效、发生机制、政策扩散是怎样的呢？对于该领域的研究已积累了一定成果。本文试图以浙江省“最多跑一次”改革的发展历程为基础，来讨论当前“最多跑一次”改革中利益主体的状况，并在此基础上讨论“最多跑一次”改革的机制及影响。

二、研究回顾

目前已有不少学者对“最多跑一次”改革进行主题研究，该领域的探讨与深化研究仍呈现上升趋势。本文从对“最多跑一次”改革的地方实践总结、理论视角归纳、评价与未来展望三个方面梳理目前该领域主要研究如下：

（一）“最多跑一次”改革的地方实践总结

目前地方实践总结主要以浙江省及浙江省内各市开展情况为对象，比如郁建兴、高翔总结了浙江省的经验，概括了浙江在政府改革中有效运用政府权力的“减法”、监管责任的“加法”、客户体验的“乘法”、市场和社会成本的“除法”推动政府的自我革命；［8］赵光勇等考察浙江省“最多跑一次”改革，认为“最多跑一次”改革正在撬动政府职能归位、规范政府权力运作、倒逼政府流程再造、推动数字型政府建设。［9］

基于浙江省内市级层面实践的经验研究同样遍地开花。衢州市经济相对欠发达，人口较少，因而最早开展“最多跑一次”试点。姜裕富基于衢州市“最多跑一次”改革实践，提出行政审批制度的自我调适性改革是从简政放权到集成服务；［10］杭州人口数量密集且前期电子政务发展基础良好，吴伟强等以全国最快的杭州市不动产登记为样本，总结“以人民为中心”的“最多跑一次”改革引领着服务型政府建设；［11］韩飞调查总结义乌 “最多跑一次”改革成效；［12］项伟胜总结“最多跑一次”改革的温州实践经验等［13］。此外，浙江省绍兴市诸暨市提出了“一张身份证办一生事”的新理念，金华市优化了“就近跑”事项办理地点的人性化、精细化布局，丽水市云和县结合自身特色打造了15 分钟办事圈，台州市椒江区大陈镇提出了“渔小二”代办制，宁波市海曙区探索了“全科工作人员”的新机制等，都分别有学者进行了地方实践经验总结。

自浙江省首创到全国29 个省、直辖市、自治区采纳实施，这场改革已从“地方探索”跃升为“顶层设计”，从“区域创新”扩散为“全域改革”［14］，比如江苏的“不见面审批”改革、广东省的“一门式一网式”政策、湖北省武汉市提出的“马上办网上办一次办”的政务服务改革新要求、河南省的“一网通办”让群众办事“最多跑一次”、辽宁不动产登记交易完税一体化改革实现“最多跑一次”……因而，对于其他省市地方实践“最多跑一次”的改革经验研究也呈现上升的趋势。潘功珏对重庆推进“一网、一门、一次”政务服务改革进行了成效与问题分析［15］。李军鹏以江苏省“不见面审批（服务）”与江苏政务服务网建设为例，对基于“互联网+”的“放管服”改革进行研究［16］。吕德铭、蔡天健对广东省“一门一网”实践模式进行研究，总结了几种主要的“互联网+政务服务”提供模式，并发现广东省在这一实践过程中存在的问题，在此基础上提出完善地方政府推进“互联网+政务服务”的政策建议［17］。王荟对甘肃省“最多跑一次”改革进行调查，汇总分析群众对地方政府推动便民服务及“最多跑一次”改革的感受和建议等［18］。

（二）“最多跑一次”改革的理论视角归纳

“最多跑一次”既是浙江省政府基于“放管服”背景下的地方政府创新行为，也为政府治理领域提供了新的思路。从不同理论视角的贡献来看相关研究，学者国虹从公共行政实践创新视角，肯定“最多跑一次”在公共行政领域的价值。他认为，“最多跑一次”改革实现了公共服务“供给侧”和“需求侧”的双向沟通，表征了政府对人民服务效能的数量和质量的双重承诺，克服了政府本身的“索取”欲望，并且改革试图融合新公共管理和新公共服务理论的长期争论，兼顾政治与行政、公平与效率、私利与公利的二元价值。［19］陈宏彩从政府效能的视角出发，认为“最多跑一次”改革的最终目标是通过持续推进效能革命，建立信息社会崭新的办事方式和政府管理服务方式，完成公共管理的历史性变革。“最多跑一次”改革只是新的效能革命的阶段性目标，全面实现网上办事，建立“淘宝式”政府，才是这场革命的最终目标。［20］陈丽君、童雪明从整体性治理理论视角出发，以整体性治理的目标理念、组织机制和工具手段三个维度作为分析框架，对“最多跑一次”改革的实践成效、挑战和对策建议进行研究。［21］郁建兴进一步提出，无论是新公共治理、公共服务逻辑，还是公共价值管理、整体性政府、整体性治理等，都没有就后新公共管理时期如何超越政府中心主义，即公共管理转型的实现条件及其具体机制进行充分讨论。因而他从全球公共管理改革的视角，致力于求解包括中国在内的全球公共管理理论与实践的重大问题，即政府中心主义的治理逻辑，并基于“最多跑一次”改革的经验，尝试提出突破政府中心主义的中国方案，即“以民众为中心”的公共管理。［22］

（三）对“最多跑一次”的评价与未来展望

对于改革的评价和未来发展方向的研究也较多，特别是改革进入攻坚期、深水区，［23］对于实践中遇到的突出问题以及理论没法解释的现象，学者们分别提出了自己的建议。如郎友兴、舒畅提出“最多跑一次”改革已经取得了累积性效应，未来的改革将转向制度和体制改革自身。［24］易龙飞认为，“最多跑一次”改革措施的落地实施既具有鲜明的政治导向价值，是以人民为中心发展思想的生动实践；同时又是现有制度环境和技术条件下进行政府自身改革的最优选择，这种价值理性和技术理性的内在耦合共同阐释了这一改革政策的生成逻辑，也是改革不断推进和深化的内生性动力。［25］马宝成提出，未来改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“重构性”精神，坚定不移深化“放管服”改革，把“最多跑一次”推向纵深，坚定不移地把改革进行到底，努力打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强的省份。［26］周晨瑞借鉴国外程序便民化的经验，提出“最多跑一次”改革未来需拓宽行政服务渠道、提升行政服务质量从而加强电子政务公共服务的建议。［27］

总的来看，学术界对于“最多跑一次”改革的进展、成效分析较多，既有地方案例的研究评价，又有不同理论视角的探讨分析，并针对改革进一步的深入提供了不少对策建议。可能还存在的问题是对于改革流程的梳理虽然清晰，但唯改革涉及的主体及主体间的互动分析的研究少见。弄清不同主体在“最多跑一次”中的行为及主体间的互动关系，对于明确各主体职责权益，推动政府职责明确和维护人民利益具有重要意义。因而，本文以“最多跑一次”改革发源地浙江省为例，分别介绍党中央、省级政府、地方政府、民众与企业四大行为主体在该省“最多跑一次”改革中的角色，并基于省级政府与地方政府、地方政府与民众之间的互动关系，进一步探讨与评价“最多跑一次”改革机制。

三、“最多跑一次”改革中的行动者

（一）党中央：顶层设计、统一领导

政府的效能建设，就政治内因来看，离不开政党的推动、上级政府的压力传导以及地方政府的竞争要素。［28］我国是中国共产党领导的社会主义国家，“党是最高政治领导力量。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，发挥着总揽全局、协调各方的作用，必须把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”［29］。改革开放以来的多次政府机构改革，都是在党中央的顶层设计和统一领导下，传递和激发地方政府进行改革。

在政府改革中，行政审批制度是关键领域。“它既包含政府职能范围的收缩、调整，即取消、下放各级政府的行政审批事项，减少政府对市场、社会的不必要干预；也包含政府职能履行方式的创新，即精简、优化行政审批流程，提高政务服务质量与效率。从20 世纪80年代的‘放权让利’开始，到十八大后国务院提出简政放权的新议程，行政审批制度改革贯穿中国政府改革的全过程。”［30］

20 世纪80年代推行的“梯度分权”的改革策略，是减少、下放各级政府行政审批权力以推动地方经济发展的起源。改革开放后，中央政府未能在如何推进市场化的问题上取得一致意见，为了减少市场化改革可能带来的动荡，中国政府采用了“逐级有条件下放经济社会管理权限”这一梯度分权的策略性做法。其一，中央政府保留实施宏观调控的权限，并且通过设立经济特区等方式赋予地方政府管理当地社会发展的权力。其二，分权的程度因区域、层级等存在差异。在20 世纪80年代，中国在行政分权中形成了 “经济特区—经济技术开发区—沿海开放城市—沿海经济技术开发区—内地”等多个不同层次，它们享有的行政权力呈现出依次递减的特征。此后，中央政府进一步拓展梯度分权的范围，把经济社会管理权限逐级下放给省、市、县和乡镇政府。［31］这是浙江省开始探索行政审批制度改革的政策背景。

2013年，党的十八届三中全会对全面深化改革做出系统部署，指出 “科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”。会议要求推行“地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。积极响应中央要求，浙江省很快启动了以限权为核心目标的“四张清单一张网”改革，旨在理清地方各级政府及其职能部门的法定权力，更好地规范、约束政府的行政权力，重构政府与市场、社会的关系。［32］

2015年5月，国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”。这是针对群众和企业办事难的现实问题，中央提出的简政放权、放管结合、优化服务三管齐下的号召。2017年6月，总理再次强调，“放管服改革是供给侧结构性改革的重要内容，重点要做到五个‘为’：为促进就业创业降门槛；为各类市场主体减负担；为激发有效投资拓空间；为公平营商创条件；为群众办事生活增便利”。在中央“三管齐下”“五个‘为’”的统一领导下，浙江省在“四张清单一张网”的基础上，积极推行“最多跑一次”改革。

（二）省委、省政府：引导、激励、支持

在党中央的统一领导下，浙江省积极探索行政审批制度改革，自改革开放后探索形成了“强县扩权”“集中审批”“机关效能建设”和“四张清单一张网”等深化行政审批制度改革的具体策略，分别从纵向政府的权力重构、地方政府行政审批机制创新和职能部门权力规范等角度切入，回应了不同时期经济社会发展的现实要求［33］。

“最多跑一次”改革是浙江省行政审批改革的最新成果，区别于以往的改革措施，“最多跑一次”改革明确提出“以人民为中心”的改革新理念，提高民众对政府改革的获得感。在这次改革中，浙江省党委发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，省政府积极协调落实省级部门工作，推动和巩固改革成果。

首先，在政策出台方面。2017年2月10日，浙江省政府召开推进“最多跑一次”改革专题会议，将原“‘四张清单一张网’改革协调小组”更名为“推进‘最多跑一次’深化‘四张清单一张网’改革协调小组”。2月 16日，浙江省政府办公厅印发 《浙江省人民政府办公厅关于加快推进“最多跑一次”改革全面梳理公布群众和企业到政府办事“零上门”和“最多跑一次”事项的通知》，开始启动“最多跑一次”事项梳理工作。2月20日，浙江省人民政府印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，明确要求省政府办公厅负责协调各地各部门的改革工作，并由省编办承担改革的日常工作，在此基础上界定了省级各职能部门具体负责事项。同时，由浙江省机构编制委员会办公室（省跑改办）主持牵头了“最多跑一次”改革工作，组织协调各部门加快推进“最多跑一次”改革相关工作。四天后，浙江省政府召开第九次全体会议，部署加强政府自身建设和加快推进“最多跑一次”改革工作，这标志着“最多跑一次”改革在浙江省全面推开。

其次，浙江省委、省政府以提高行政效率为出发点，倒逼政府改革，推进全面深化改革。在2017年6月浙江省第十四次党代会上，省委书记车俊明确提出要“以‘最多跑一次’ 改革为突破口，谋划实施一批群众最期盼、发展最急需的重大改革举措，以改革再创民营经济新优势，以改革加强社会治理，以改革优化发展环境，以改革惠及更多人民，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，努力在治理体系和治理能力现代化上继续走在前列”。2018年1月，省委书记车俊在全省全面深化改革大会上发表 《高举改革大旗，扛起改革担当，当好新时代全面深化改革的排头兵》 的讲话，其中明确把发挥“最多跑一次”改革的撬动效应作为2018年浙江省“深化‘最多跑一次’改革，推动重点领域改革”的关键。

再次，为深化改革、巩固改革成果，浙江省从2017年开始探索以立法的形式推动“最多跑一次”改革，探索建立改革的长效机制。2017年7月，浙江省人大常委会通过了《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》，正式授予桐庐县人民政府受省、设区市人民政府依法委托的行政权力。政府改革需要在法律框架下依法开展。地方实践中不同需求的出现，揭示了一些法律法规不再符合经济社会发展的新要求。这些都为立法机关修订法律法规提供了线索。在地方探索取得阶段性进展后，《浙江省保障 “最多跑一次”改革规定（征求意见稿）》于 2018年 4月25日开始公开征求意见。7月 25日，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定（草案）》提交省十三届人大常委会第四次会议审议，正式进入立法程序。11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议全票审议通过 《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，从法律上对改革成果给予确认，并专门设立容错免责条款，让改革者完全放心［34］。

在对地方政府的改革部署中，浙江省委、省政府主要扮演引导、激励、支持的角色。“‘引导’是指明确目标，即确立‘以人民为中心’的改革思想，以及以‘一窗受理’‘网上办理’ 等体制变革的方式推进整体性政府建设的改革路径；‘激励’是指调动地方积极性，即通过加大考核督查，启动追责机制，确保各地各部门能够切实推进‘最多跑一次’改革；‘支持’是指为各地党委、政府的改革进展提供备选方案，即要求各省级部门为各地区同系统的工作提供业务培训，在省级层面及时总结改革经验并予以推广。”［35］

（三）地方政府：因地制宜、迎难而上

在省委、省政府的引导下，地方政府及其职能部门首先明确“以人民为中心”的管理理念；其次，需要准确识别、发现民众的实际需求，从而确定改革内容及先后顺序；再次，协调各职能部门，通过赋权行政服务中心等协调部门，破除部门壁垒，实现跨部门的流程再造和信息共享；梳理改革内容，借助大数据等技术，选取市民、企业办件量最多的事项集中攻关，统一每一个事项办事标准（名称、材料、流程、时限等），分门别类整理数据，区分数据类别（包括可由其他部门提供共享的数据、本部门产生的数据、必须由办事者提交的数据等），以线下行政服务中心+线上政务网站办理，实现由“民众跑部门”向“跑政府”“跑数据”的转变。

在监督、评价方面，地方政府需以市民、个体工商户和企业办事人员的实际体验作为评价改革成效的核心标准，同时接受省政府的“激励”与“支持”。各级党委、政府还可以通过建立反馈、第三方评估和督查等机制克服信息不对称，及时掌握信息来判断各级政府、各个部门的实际工作进展。［36］

地方政府因地制宜、发挥各自地方自主性。比如在查漏补缺方面，义乌市行政服务中心为了发现政务服务中的 “不必要证明材料”，在主要部门、镇街建立了村（社区）监测点，了解办事人员具体开具证明事项，进而判断是否可以减少行政审批过程中的材料要求。在行政服务中心设立了“跑一次没办成”投诉与代办窗口，安排各职能部门主要负责人值班。在收到民众反馈后及时记录具体的事项内容，包括民众为这一事项已经办理的次数、时间，以及未能一次办成的原因。在监督反馈方面，衢州市建立了“市级领导接听电话（短信）”的机制，各职能部门主要负责人的电话号码公布给民众，7日内收获300 多条反馈热线［37］。

（四）民众、企业：“以人民为中心”

2015年10月召开的党的十八届五中全会首次提出坚持以人民为中心的发展思想。此后，习近平总书记指出：“把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。”并且，指明改革要从群众“最盼、最急、最忧、最怨”的问题着手。

“最多跑一次”改革就是一场“以人民为中心”的改革。“最多跑一次”改革从与人民群众、企业生产生活关系最密切的领域和事项出发，以人民利益最大化为目标，设计改革方案、优化行政流程、调配行政资源，推动政府各方面、各领域改革。改革始终坚持需求导向、问题导向、效果导向。“需求导向，就是人民和企业急什么、盼什么、缺什么，政府就着力改什么。问题导向，就是坚持换位思考，从群众办事的痛点、难点切入，有效减环节、减流程、减前置、减时间。效果导向，就是通过改革提供高效率、高品质、高标准的政府服务，换来群众的好口碑、企业的好体验、发展的好环境。”［38］

以民众和企业的需求作为改革内容和动力，以群众对办事服务的评价作为政府改革效果的评判标准，体现了由“以政府为中心”向“以人民为中心”的理念转变。人民不仅是“中心”受益者，还是“监督者”“评价者”“反馈者”。在“最多跑一次”改革中，民众共同（实质性）参与到公共服务的过程中，跳出了政府自身评判改革的局限，以实际办事的效率（跑一次还是跑多次，用时多久）、效果（人民满意程度、还有哪些值得改进的地方），真正让群众和企业来监督改革、评价改革、推进改革［39］。

四、“最多跑一次”改革中行动主体之间的关系

上述改革涉及的主体之间，存在较多互动也是讨论较多的关系是省级政府与地方政府的关系、政府与办事群众之间的关系。当然，这也跟民众直接接触地方政府机构多，接触上级政府少有关。因而，下文以浙江省“最多跑一次”改革的开展为时间节点，讨论上述两种关系的前后变化。

（一）省级政府与地方政府的关系

1.地方政府可能存在的“选择”机制。关于基层政府在执行政策中可能采取的行为和措施，有学者将其分为两类。一类是地方政府积极配合，为确保完成上级政府的任务竭尽全力，并向下级政府部门施加更大压力，因而形成了“压力型体制”和“层层加码”等现象。另一类揭示的是地方政府的另一面，即采取各种途径和共谋行为来应付或弱化政策的实际执行［40］。很显然，那些有助于地方经济发展、政府财政收益增加以及干部升迁的政策项目会成为地方政府的炙手可热的选择。相反地，当上级政府的政策与地方政府的发展策略发生冲突，或者不利于地方政府收益，甚至带来麻烦、棘手的时候，地方政府就很有可能会借助地方治理的信息优势，象征性应对上级下达的政策。不仅如此，地方政府还有可能会通过共谋等方式来应付上级检查。

这样就形成了地方政府对上级政府政策的“选择”机制。这一方面反映了上级政府对地方区域的信息把握不通透、不及时，依法监管、治理的力度不够，另一方面也说明了上级政府对地方政府的激励、支持力度不够。“最多跑一次”改革就是一项可能会引发地方政府部门反对的公共政策。面对地方政府可能的“避责”行为，上级政府在落实“最多跑一次”改革中是如何应对的呢？

2.“最多跑一次”改革中上级政府的应对措施。浙江省在“最多跑一次”改革中建立了一整套系统的内部治理机制，将民众的办事成本内化为组织自身的协调成本，从而实现整体性政府体制的变革。其中主要涉及三个关键的协调问题：一是纵向的有效激励，即高层级政府如何调动地方政府的积极性，使它们能够有较强意愿参与到省级政府的政策部署中来，并且有效地减少或规避地方政府“选择”机制的消极影响。由于“最多跑一次”改革是一项可能会引起地方政府部门“选择”的公共政策 （项目推行初期并没有体现有助于地方经济发展、政府财政收益增加或者干部升迁的效果，而且涉及部门多，改革力度大），浙江省委、省政府仅仅通过发布政策方案来部署下级政府执行的任务是远远不够的。2017年2月，浙江省政府发布《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，明确要求建立工作保障机制以调动地方政府参与推进这项工作的积极性。首先，由省委、省政府主要领导推进“最多跑一次”改革，并将其列为省政府重点改革任务。其次，由省政府办公厅牵头建立常规工作领导小组，实质性落实跨部门协调议事。再次，“明确省级职能部门负责人、地方党政负责人作为‘最多跑一次’改革责任人，并围绕无差别全科受理的体制创新模式建立了考核评价指标体系”［41］。

二是横向的权力重构。在调动地方政府积极性的同时，还需要放权地方党委、政府主动赋权行政服务中心，实现地方职能部门的流程再造。在“最多跑一次”改革启动以前，地方党委、政府一般不会派非常优秀和有很好政治前途的干部担任行政服务中心主任。这一弱势地位使得行政服务中心很难协调同级部门，特别是同级强势部门的各项工作，包括整体性政府改革所必需的流程再造、信息共享和权力重构等。“最多跑一次”改革启动后，一方面，上级政府需要地方政府主动赋权行政服务中心，灵活调整“绩效考核指标”，提高行政服务中心在综合考核评价中的指标比例，硬性调动和督促各职能部门的协调与合作。另一方面，通过提高行政服务中心行政人员的职务级别、薪资待遇，在“职责同构”上减少部门扯皮，提高部门效率。

三是应对“条块关系”中存在的跨层级、跨部门的信息不对称与“信息孤岛”的问题。浙江省在推进“最多跑一次”改革的过程中，依托民众反馈、第三方评估和督查等途径，在省级层面建立了有效的信息搜集机制，确保省委、省政府能够充分了解各地改革进展。首先，依托民众及时反馈，以民众跑几次行政中心办理“一件事”作为测量标准，评价政府改革的成效。同时，浙江省政务服务网提供了咨询投诉的渠道，各地政府出谋划策鼓励民众直接反馈遇到的问题与建议。其次，浙江省依托第三方评估等方式，既运用体制内的调研单位，又依托高校、科研单位等开展“最多跑一次”改革的满意度调查，实时收集最新成果。此外，省政府还通过组织纵向督查，同时联合地方人大、政协等形式，督促地方政府扎实推进改革。2018年12月浙江省人民代表大会通过的 《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》是进一步依法规范和推进“最多跑一次”改革的有力保障。

（二）政府与民众的关系

1.从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变。自1992年开始，浙江省政府不断探索转变政府职能、创新行政审批制度、规范职能部门权力方式。但以往的改革始终存在从政府角度出发，具有较强的政府中心主义的问题，改革成果较难转化为民众获得感［42］。2013年，党的十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，从中央到地方开展全面深化改革。2015年，党的十八届五中全会提出坚持以人民为中心的发展思想。此后，习近平总书记多次强调“以人民为中心”的理念。

为了使政府更好地转变服务方式，在改革中真正体现“以人民为中心”，使改革成果更好地转化为民众获得感，浙江省委副书记车俊在2016年省委经济工作会议上提出了“最多跑一次”改革的倡议，“要以群众感受倒逼政府变革”。

从“以政府为中心”到“以人民为中心”，“最多跑一次”的主语由政府转变为民众，即“按照群众和企业到政府办事 ‘最多跑一次’的理念和目标”，“从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起”。具体来说，存在以下几个明显的转变：第一，由政府主导向主体间平等、协作关系转变；第二，由以往政府自定指标、效率等作为自身评价标准向以服务使用者体验、反馈作为评价标准转变，实现评价维度的新变化；第三，在实际操作中，“最多跑一次”要求政府、民众共同参与公共服务的设计、协调、供给、反馈等全过程。由政府提供服务与民众接受服务之间的单向“供给-需求”关系，转变为“政府主动收集民众需求、政府提供服务、民众反馈信息、政府提高服务质量”的双向多循环互动关系［43］。

2.平等、协作、共担责任。在“最多跑一次”改革中，民众、企业等是“中心”，政府与民众之间的关系主要表现为平等、协作、共同担责。首先，政府与民众在改革中处于平等地位，互相协调与配合。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”民众的需求的增长与当前政府服务资源的有限存在矛盾。政府无法有效识别和满足无限量的民众需要，但政府与民众之间也不是相互对立、割裂的状态，而是相互谋求最大共识，相互促进、共同实现有效治理的良性互动关系［44］。

在“最多跑一次”改革中，政府需要考量现实职能部门的服务能力、服务范围，评估资源的有限性，明确自身职责。民众在定义和评估政府办事效果时也需要遵守法律法规，尽可能多地参与服务的过程。

其次，政府与民众共同承担责任。“最多跑一次”改革坚持法治原则，以法律、法规确定的政府职能和范围作为政府行为边界，同时充分发挥人大、政协及其他第三方机构的监督作用，确保政府与民众在服务过程中承担共同的主体责任。同时，“最多跑一次”改革也设计了反馈机制，将可能不适用的规则条款和民众反映较多且实际存在争议或没有纳入的法律法规反馈给立法机关，保证法治原则的动态性和适用性［45］。

在实践中，政府与民众之间也存在冲突、矛盾等潜在的问题。“最多跑一次”改革让政府与民众共同承担冲突的潜在责任。首先，政府根据民众的信用程度选择先满足民众的办事需求，民众需要共同承担可能存在的风险。比如，“容缺受理”就是在“最多跑一次”改革中出现的一项由民众和政府共同承担风险的措施。它指民众在办理某项事务时，如果缺少非必要条件，可以先行办理同时做出事后补足的承诺。“最多跑一次”改革还将“容缺受理”与社会信用体系建设相关联，使得民众办理更方便，政府服务有保障［46］。

五、“最多跑一次”改革的机制总结

（一）坚持“以人民为中心”的思想

坚持以人民为中心，是“最多跑一次”改革成果深入人心、获得群众推崇的主要原因。坚持以人民为中心的理念，主要是指从人民群众生活过程中最期盼解决的、最难办的事情上开始着手。将人民群众到政府办事的流程缩减到最多跑一次，以人民群众接受服务的实际获得感作为评价的标准，从人民群众的立场出发，想人民所想，急人民所急，以政府的实际行动提高居民生活的满足感。

在“最多跑一次”改革推广和深化中，政府及行政部门也应当在日常工作中，不断提高工作质量与效率，改善服务水平，力图让广大群众最多跑一次，解决为群众办事儿的“最后一公里”等问题［47］。

（二）省级政府+地方政府的合力

如何突破“条块结构”的困境，实现省级政府、地方政府乃至地方行政服务中心的良性互动，是浙江省推行“最多跑一次”改革的难点与决心。首先，在改革前期，就由省政府推动开始了深化简政放权改革，特别是深化行政审批制度改革、优化行政审批流程、深化商事制度改革等［48］。其次，在推动简政放权真正落实到地方政府层面，省政府通过“引导、激励、支持”，建立以省领导及地方各级领导为核心的“最多跑一次”改革小组，切实推进政策落地。同时，还通过加强事中事后多主体多机构监管，为“最多跑一次”改革提供保障。例如，浙江省改革前期的“四张清单一张网”在“最多跑一次”改革中发挥了基础作用，优化权力运行流程，减少办事环节，提高办事效率，从而实现了省政府至地方政府的合作推力。

（三）法律+信用体系的双重保障

早在“最多跑一次”改革前，浙江省就专门出台了加强法律体系对事中事后监管的实施意见，整合优化监管机构，出台了推进综合执法的实施意见，在全省范围内全面推进跨部门、跨领域综合行政执法。并且，通过不断创新监管方式，重视运用市场主体信用信息加强监管。

首先，通过制定责任清单，明确部门监管职责与事项，厘清部门边界。其次，强化对办事群众、企业的信用约束。根据民众的信用程度选择先满足民众的办事需求，民众需要共同承担可能存在的风险。例如，接受“容缺受理”等民众先办后补材料的特殊情况。再次，通过组织联合地方人大、政协等形式，督促地方政府扎实推进改革。例如，2018年12月，浙江省人民代表大会通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，进一步依法规范“最多跑一次”改革。

（四）“互联网+”大数据政府建设

随着2016年9月25日国务院 《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》的发布，“互联网+政务服务”问题受到各级政府的高度重视。浙江自2017年4月推行“最多跑一次”改革以来，充分引入技术手段，尤其是“互联网+”和大数据技术，逐渐成为推进“互联网+政务服务”的典范。

“最多跑一次”改革将政府提供的公共服务以数字化、电子化的形式，通过“互联网+”采集的大数据进行客观识别，对前100 个高频服务事项进行集中整理、汇总，很大程度上解决了人工计算的成本。同时，“最多跑一次”改革广泛运用互联网技术，拓宽民众参与范围与数量，便利参与方式，及时汇总反馈信息，真正做到 24 小时在线服务［49］。

综上所述，“以人民为中心”思想是“最多跑一次”改革的终极核心价值理念，省政府与地方政府的双重合力领跑改革是改革得以取得成效的主要助推力，行政法规、法律的完善和信用制度的维护是改革顺利进行的强大保障，“互联网+”大数据技术是政府改革措施进行必不可少的工具要素。整体环环相扣，缺一不可。从浙江省“最多跑一次”改革推动政府到社会各领域的改革，可以得出：政府之间、政府与民众之间的良性互动是推动地方发展的长久之计。同时，加强数字政府建设，让技术“从群众中来，到群众中去”，能够更好地减少民众需求与政府提供服务质量之间的矛盾，实现地方治理水平的现代化发展。