推动地方大学向应用型城市大学转型发展的思考

文 李发戈 段为国（.中共成都市委党校；.成都市财政局，四川成都 60000）

内容提要：作为应用型大学的特殊形式，城市大学兼具研究型大学和职业技术学院的学术性、专业性与职业性，能够在为地方和城市经济社会发展提供更直接服务的同时，从地方和城市获取更多的办学资源。在高等教育大众化背景下，地方大学要走出与研究型大学同质化办学的困境，实现功能与资源互补，应把建设应用型城市大学作为重要的转型发展方向和目标。

一、城市大学及其类型建构

现代大学的职能主要包括教学、科研和社会服务三大职能，但不同的大学履行职能、发挥作用的方式是不一样的。对大学进行类型划分，目的就在于引导大学合理确定办学定位，在不同的层次或领域形成自己的办学特色和办学风格。作为应用型地方大学的特殊形式，城市大学的类型建构是社会建构、认知建构和社会实践性建构共同作用的结果［1］。即除大学自身外，政府、市场、社会及公众对城市大学的组织属性和社会功能选择都有着重要的影响。

（一）城市大学的内涵和外延

尽管城市大学的历史悠久，但现代主流的大学分类体系中，并没有城市大学这个类型和层次。国外包括美国卡内基教学促进基金会（CFAT）的“高等教育机构分类”、联合国教科文组织的“国际教育标准分类法”、美国加州的“高等教育总体规划”、英国 “研究评估分类法”四种最具代表性的大学分类法中，都没有城市大学这个类型层次。我国大学在纵向上根据隶属关系或管理权限分为教育部所属、中央各专业部委所属和地方政府所属三类；根据重点学科（国家级、省部级等）、博士点和硕士点等设立情况分为全国重点大学（包括“985”“211”大学）、地方重点大学、地方一般大学。横向上根据学科设置数量或类别分为综合性、多科性、单科性大学和综合类、理工类、文科类、医药类、农林类、师范类大学，同样没有城市大学的类型层次［2］。

城市大学的学术概念最早可以追溯到David Riesman 于 1976年提出的“Urban University”。其后，又陆续有学者使用“ Civic University ”（Jones，1988）、“ Metropolitan University”（Daniel Johnson，1995）来指称那些与城市有着特殊联系的大学［3］。Daniel 认为，城市大学具有城市属地性质，把响应和服务地方作为大学使命的一部分［4］。美国城市规划委员会则把“通过城市导向的教育、研究和服务策略，对城市的选民表现出高度的责任感，并试图帮助他们解决问题”作为城市大学的一个重要特点［5］。

国内从2005年起即有人引入城市大学的概念。如原成都学院院长吴光（2007）认为，城市型大学在行政隶属关系上具有城市属地性质；在学科结构上以应用学科为主；在专业和课程设置上紧扣区域经济发展目标和产业布局需要；在人才培养模式上主要面向所在城市培养具有适度理论基础、过硬实践应用能力和较强创新精神，服务于社会一线的工作者；在科学研究上紧密结合生产实际以产品革新、技术发明等应用型科学技术研究为主［6］。北京联合大学党委书记韩宪洲（2016，2017）基于北京联合大学的办学实践，提出了城市型、应用型大学的概念。但他认为，城市型、应用型大学并不是一种新的大学类型，而是对应用型大学内涵的丰富、深化和拓展［7］。杨积堂（2019）把“融入地方，服务北京”总结为北京联合大学建设城市型、应用型大学的主要办学特色，并提出大学要协调好自身发展和所在区域社会经济发展之间的关系，进一步提升服务地方的能力和效果［8］。

目前，我国高等教育体系分为普通高等教育体系（包括学术性高等教育体系、应用性高等教育体系）和职业高等教育体系两大体系，其代表分别为研究型大学、应用型大学和技术型大学（高职院校）。作为应用型地方大学的一种特殊形式，城市大学是面向所在城市、实施应用型本科教育、以培养应用型人才为主的地方普通高校 （主要为省属和市属普通高校）。在我国普通高等教育和职业高等教育两大体系中，城市大学属于普通高等教育体系；在我国研究型大学、应用型大学、技术型大学（高职院校）三大类型中，城市大学属于应用型大学；在教育部所属大学、部委所属大学和地方政府所属大学三大隶属关系中，城市大学属于地方政府所属大学。

在人才培养功能上，传统的普通高等教育主要培养研究型人才，职业高等教育主要培养应用型人才。这种笼统的区分并不能很好地满足社会对不同人才规格的需求。实践中，应用型人才主要被分为高、中、低三个不同的层次，即工程型人才、技术型人才、技能型人才。目前，低层次的技能型人才培养主要由中职学校承担，中级技术型人才主要由职业技术学院承担，高级工程型人才培养却因为普通高等教育的学术化倾向而出现了断层。推动地方大学向应用型城市大学转型发展，就是要在普通高等教育体系内部既发展学术性高等教育，又发展应用性高等教育；在研究型大学和技术型大学（高职院校）之间发展以培养高级工程型人才为主的应用型大学，进一步优化和完善人才培养体系。

（二）城市大学的发展历史及实践形式

城市大学具有面向城市、突出应用型人才培养和应用性科学研究的共性特点，但在不同的国家和不同的时期，其具体形态和办学模式并不完全一样。

最早的城市大学可以追溯到法国的技术型学院。法国大革命爆发后，对中世纪的传统大学进行了彻底的改造，以期大学更好地为世俗社会和新兴的资本主义经济服务。国民议会在1793年通过法案，决定关闭22 所中世纪大学，重新建立一批以传播技术知识、培养技术人才为主的技术型学院。技术型学院包括专门学院（écolesspéciales）和综合理工学院（cole Polytechnique）。前者按照“传授一门科学、一门艺术、一门专业”的宗旨设立，后者则既传授科学理论知识，又传授实用技术知识；既重视课堂教学，又兼顾现场讲授［9］。

19 世纪中后期，英国在工业革命的推动下出现了一大批不同于剑桥大学、牛津大学等传统大学的新大学，如曼彻斯特的欧文学院、利兹的约克郡学院、布里斯托尔的大学学院、伯明翰的梅森学院、利物浦的大学学院、伦敦城市大学等。这些被称为城市学院或城市大学的新大学与传统大学的最大区别就是强调大学服务城市和服务社会的功能。在课程设置上，城市大学在传统的神学和哲学课程外，增设了大量的科学知识和技术操作课程；在人才培养目标上，城市大学以培养企业经理、设计师、工业技术人员和推销员为主，而非神学家、哲学家、政治家或绅士［10］。在生源上，城市大学也打破传统大学的身份地位限制，向普通的工人、农民等平民子弟开放［11］。城市大学由于没有学位授予权，且不能获得政府的资助，社会认可度并不高，在与传统大学的竞争中往往处于下风［12］。进入 20 世纪后，城市大学迫于资金、生源等压力，纷纷改旗易帜转向综合型大学，并逐步向传统大学的办学定位和办学模式回归。但回归后的一些城市大学，仍然保留了服务城市的功能。如利物浦大学就依托利物浦市的城市规划、“披头士”乐队和足球文化开设了建筑学、城市设计、现代音乐、足球MBA 等一系列开创全球先河的专业和课程［13］。

美国的大学拥有服务城市和地方的良好传统。南北战争后由联邦政府赠予国有土地建立起来的分散在各州的69 所 “赠地学院”即把为地方培养实用人才作为主要办学目标。“赠地学院”属于新的“社会服务型大学”，主要根据地方经济发展需要，开设农业或工业课程，并建立相关实验室，为农场和企业提供技术服务。“赠地学院”后来大多发展为州立大学。康乃尔大学、威斯康星大学、加利福尼亚大学、麻省理工学院等大学的前身都曾经是“赠地学院”。威斯康星大学校长范海斯提出了著名的 “威斯康星思想”（Wisconsin Ideal）。他认为，“州立大学的生命力在于它和州的紧密关系中，州需要大学来服务，大学对州负有特殊的责任……州立大学应促成对本州发展有密切关系的知识的迅速成长，州立大学教师应用其学识专长为州做出贡献。”［14］芝加哥大学在创办之初就把“服务城市”作为重要的办学理念。在研究如何解决芝加哥市工业化、城市化进程中因大规模移民而引发的城市社会问题中，芝加哥大学建立了社会学系和“城市社会学”学科［15］。20 世纪 50年代，芝加哥大学又成为芝加哥市“城市更新运动”的主要倡导者和参与者［16］。即使是今天，美国的很多大学仍然与地方和城市保持着密切互动。斯坦福大学商学院针对硅谷的中小型创业企业，把培养“穿T 恤衫”的新一代小企业家作为自己的人才培养目标，以此和哈佛商学院培养“西装革履式”的大企业管理者形成错位发展［17］。

20 世纪70年代以来，一些欧洲国家开始大量开办应用技术大学以满足地方经济发展对应用型人才和技术服务的需要。欧洲国家应用技术大学是介于学术型、研究型大学和高职学院之间的新型大学，以为地方培养理论基础好、动手能力强的高级技术人才和与企业合作开展产品研发或技术更新为主要办学目标。目前，欧洲国家高等教育中应用技术型人才与学术型人才培养的比例一般在8:2，应用技术大学约占大学总数的 3/5［18］。应用技术大学为欧洲各国地方经济的发展提供了重要的人才和技术支撑。芬兰在2012年全球创新竞争力排名中排名第4 位，其应用技术大学在校生占全部高等教育在校生的比例为45%［19］；荷兰在 2013年全球创新竞争力排名中排名第5 位，其应用技术大学的学生占全部高等教育学生总数的2/3［20］；奥地利2013年人均国民总收入（GNI）位居世界第十位，各种应用技术大学在读生占高等教育总人数的 44%［21］。

日本在20 世纪60年代即进入了高等教育大众化时期，地方大学主要为地方中小企业培养应用型人才。但受“学历主义”和“名校情结”的影响，地方大学的规模普遍偏小。2015年，日本文部科学省开始实施“COC+事业”计划（Program for Promoting Regional Revitalization by Universities as Centers of Community），该计划为日本政府“地方创生”战略的重要组成部分，旨在加强地方大学与地方政府和地方企业的合作，拉动地方经济增长并稳定地方人口［22］。

20 世纪 80年代以来，随着中央、省、中心城市三级办学体制的形成，我国也相继出现了一批以服务地方和城市经济社会发展为宗旨的城市型大学。深圳大学自1983年创办以来即把面向特区、服务地方作为重要的办学方针。学校先后与深圳当地多家政府和企业联合建立了政产学研平台和研究生实践基地，为深圳技术创新、产业创新做出了重大贡献。温州大学以区域产业需求为导向，通过构建应用型人才培养体系、打造产教融合集团和产教融合项目、推进学科专业集群建设等举措，主动对接城市需求，在促进温州市经济社会发展中发挥了重要作用。近年来，一些地方大学积极回应国家关于地方普通本科高校向应用型大学转变的要求，明确提出要建设应用型城市大学。2016年，北京联合大学在原来建设“应用型”大学的基础上，提出了建设“城市型、应用型大学”的新目标。2019年6月，成都市也提出要支持成都大学建设应用型城市大学。

（三）地方大学向应用型城市大学转型发展面临的主要困境

学科、专业、课程建设应用性不突出。在“双一流”建设背景下，地方大学的学科建设方向和建设思路往往以“985”“211”大学为参照，盲目追求“高大上”，既忽略了与重点大学的发展定位差异和办学实力差距，也没有照顾到地方经济社会发展的实际需要。大量学生学非所用，找不到用人单位，而一些新兴行业和产业却招不到相应的专业人才。在课程设置上，地方大学的课程体系仍然是理论课程多、实践课程少；通识课程多、专业课程少；必修课程多、选修课程少。地方大学课程偏重理论性、学术性，即使专业与职业对口，也难以提高学生的实践应用能力，学生毕业后仍然难以适应岗位工作。

科研能力不强、水平不高，成果应用转化少。与部属高校相比，地方大学科研力量薄弱，科研经费投入不足，整体科研实力明显偏弱，不仅科研成果（论文、课题/项目、专利、成果奖）少，而且成果转化率明显偏低。以成都大学为例，2018年，科研支出 3733 万元，占总收入的4.9%；发明专利授权数29 件；成果转化（技术转让）收入132 万元。科研成果少、转化率低，导致地方大学服务社会的能力不强，反过来又使得地方大学难以通过对外技术服务以及专利权转让获取办学经费，提高科研能力和科研水平。

师资队伍结构不合理，“双师型”教师数量明显偏少。地方大学大多由教学型专科学校转变而来，原来的教学方式以课堂教学为主，教师的实践教学能力普遍偏低。近年来，地方大学加大了对高水平师资的引进力度。新引进的教师主要来源于研究型大学的博士，尽管这些教师有着深厚的学科理论基础，但由于基本上都是从学校到学校，从课堂到课堂，从书本到书本，缺乏企业生产实践和技术研发的经历和经验，短时间内还难以胜任实践教学工作。而从企业引进的兼职教师虽然实践经验丰富、技术应用能力强，但受知识结构、教学经验和时间精力的限制，教学效果并不太好。一些地方大学也尝试通过培训来加强“双师型”教师队伍建设，但由于考核评价制度和相关激励机制不健全，很多教师仍然不愿意向“双师型”教师转型。

产学研合作关系不紧密，教育链、人才链与产业链、创新链缺乏有机衔接。经过多年的实践探索，地方大学和企业之间已经形成了共建实习基地、订单式培养、引企入校、引校入企等多种合作模式。但由于合作双方定位分工不清晰、过度强调以自己为中心，甚至单纯追求自身利益，合作的层次、程度还不高，合作的成效也不明显。

办学经费渠道单一，过度依赖财政支持。与经济和教育发达国家大学相比，我国大学主要为公办大学，办学经费来源主要为政府财政拨款和学杂费收入，社会收入和社会捐赠在经费来源中的比重明显偏低。

二、地方大学向应用型城市大学转型发展的必要性

城市大学集高等教育学术性、专业性与职业性的综合优势于一体，在研究型大学和职业技术学院之间寻求一种平衡和融合，既弥补了研究型大学的就业功能不足，又克服了职业技术学院理论水平不高的局限性。推动地方大学向应用型城市大学转型发展，就是要在普通高等教育体系内部既发展学术性高等教育，又发展应用性高等教育；在研究型大学和技术型大学（高职院校）之间发展以培养高级工程型人才为主的应用型大学，进一步优化和完善人才培养体系。

（一）地方大学向应用型城市大学转型发展是适应城市产业转型升级的必然要求

城市集聚了大量的人口、产业，是区域经济活动的主要组织单元和区域经济发展的主要增长极。近年来，随着全球化进程的加快和新兴科学技术的迅猛发展，城市产业转型升级步伐加快，新产业、新行业、新业态不断涌现，并因此导致城市人才需求结构发生重大变化。以西部超大城市成都市的人才需求为例，据《成都市人才开发指引（2019）》和《成都市重点项目人才开发指引（2019）》［23］，目前成都市的人才需求缺口就主要集中在高端产业和新兴产业中技术型、工程型、研究型等中高级人才上。地方大学是地方人才、知识、技术的重要提供者，如果对科技进步和城市产业转型升级带来的劳动力就业结构和企业人才需求结构变化视而不见，就可能造成大学对人才、知识、技术的生产供给与社会的实际需求脱节，其结果必然是一方面大学“无效人才供给过剩”，学生学非所用，就业难、胜任工作难；另一方面则是企业“有效人才需求”得不到满足，招人难、招对口的专业人才更难。

（二）地方大学向应用型城市大学转型发展能够更好地履行服务社会的功能

各省地方大学包括省属大学和市属大学。地方大学虽然隶属地方和城市，但由于在办学定位和办学思路上过度追求向部属研究型大学看齐（学术教育导向），与地方及所在城市关系并不密切，对地方和城市的贡献也相对较少。地方大学的发展离不开地方和城市的支持，而地方和城市的发展，也需要大学知识、技术和人才的支撑。随着地方和城市的发展，地方大学原有的“象牙塔”角色已经越来越难以满足地方和城市的需求，地方大学只有加强与地方和城市的互动，主动回应地方和城市的需求，将自身的教育资源有效转化为城市的发展资源，才能更好地发挥社会服务的功能。

（三）地方大学向应用型城市大学转型发展是自身发展的需要

地方大学的办学经费来源主要为政府财政拨款和学杂费收入。受高等教育规模、政府财政能力和财政支出重点等因素制约，地方政府对地方大学财政投入原则上是保基本（兜底作用），无法完全满足地方大学发展需求。学杂费则受国家政策和居民收入及承受能力的影响，缺乏上涨空间。地方大学要保证教学质量，也不可能靠多招收学生来增加学杂费收入。随着人口出生率的下降，适龄年轻人口减少，未来大学之间的生源竞争将会更加激烈。地方大学只有在地方和城市经济社会发展中发挥出应有的作用，为地方和城市作出自己的贡献，才有可能得到地方和城市的认可，并从地方和城市获得更多的办学资源，实现自身的可持续发展，巩固自身在高等教育系统中的地位。

三、地方大学向应用型城市大学转型发展的路径

（一）围绕城市需求，加强学科、专业和课程建设

地方大学要摒弃追求“大而全”的综合型大学思维，集中力量办好“小而精”的专业特色大学。总体上看，地方大学在人文社会科学教育方面不具备规模效益，且办学质量和办学水平也与研究型大学存在较大差距。因此，地方大学应适当缩减人文社科类学科、专业和课程，把有限的资源用于建设有一定基础和优势的理工农医类学科、专业和课程。

在学科建设上，紧密结合国家、地方和城市经济社会发展的需求，以地方和城市优先发展的产业为重点，明确学科建设定位、优化学科体系、调整学科布局、凝练学科方向、促进学科交叉融合，构建与地方及城市经济社会发展相适应的学科体系。

在专业建设上，坚持以社会需求和学生就业为导向设置、调整专业，逐渐形成服务地方和城市经济社会发展需求、应用性强、特色鲜明的专业体系。加强专业与产业对接发展、与企业对接合作，深度挖掘开发企业师资资源、技术资源、场地设备资源和市场信息资源，催生专业新的生长点，逐渐形成具有鲜明地方（城市）特点、行业背景的优势特色专业群。

在课程建设上，以为地方和城市培养高层次应用型人才为主要目标，认真研究地方和城市需求，构建有别于研究型大学和高职院校的课程体系，处理好理论课程与实践课程、通识课程与专业课程、必修课程与选修课程之间的关系，强化课程与城市经济社会发展及相关行业、企业间的对接与联系。

（二）围绕为城市培养高层次应用人才，建设“双师型”师资队伍

加大“双师型”教师的引进力度。明确“双师型”教师标准，建立师资“准入制”，采取接收、调入、兼职、柔性聘用等引进方式，适当提高“双师型”教师的引进比例。对实践经验丰富、能力突出的企业优秀人才，适当降低学历、职称等引进门槛。

加强“双师型”教师的培育力度。根据教师的年龄、学历、实践经历等情况，采取挂职、访问工程师、与企业技术骨干“结对子”等形式，选派专业教师到企业等生产、管理、服务一线实践锻炼，提高教师的技术操作等生产实践能力。

健全“双师型”教师的考核评价体系。改革现有教师考核评价体系中重理论教学和学术性科研成果的倾向，把教师的实践教学能力作为重要的考核评价指标，并适当增加其权重；探索“双师型”教师职称单独评审制度，把教师企业技术实践经历、成绩和实践教学能力作为教师职称评审的重要条件。

（三）对接城市产业，加强应用性科学研究

加强应用型科研队伍建设。在学科和师资队伍建设的基础上，培养和引进应用型科研人才，组建应用型科研团队，引导教师结合教学、行业、产业搞科研；打破学科、专业界限，建立综合性、交叉性、集成性科研平台，集中不同学科专业力量攻克工程技术难关；通过学术顾问、客座教授、兼职聘请、项目参与等柔性灵活方式，加强与国内外大学和科研机构的科研交流与合作，打破科研工作的单位限制和地域限制。

加强校企科研合作。支持学校学科、学术带头人和科研骨干与企业工程技术人员联合组建科研团队，围绕企业关键技术和新产品开发进行联合攻关；鼓励教师参与企业技术改造项目，与企业联合申报科研课题，参与企业项目设计。

推动科研成果转化。通过与政府或企业联建科技园（孵化器）、“技术寻亲、服务联姻”等方式，拓宽科研成果“出口”，提高成果对接率；完善科研考核评价机制，改革以学术论文作为评价教师科研成绩主要指标的考核评价体系，把教师开展工程技术研发和为企业提供工程技术服务纳入考核评价体系。

（四）围绕服务城市企业，深化产教融合

地方大学要深刻认识产教融合 （产学研合作）的意义和作用，树立“双赢”思维，把产教融合作为提高办学质量和办学水平、服务地方和城市经济社会发展的重要办学模式。

共建校企合作平台，建立共建共享机制，形成合作利益共同体。按照双向合作、优势互补、互利互惠、共同发展的原则，通过共建学院、研究机构、实验室、实践教学基地（实训场所）等产学研合作平台，兼顾教学、科研和生产，以平台汇聚人才、资本、技术、项目，校企双方共同培养人才、共同开展科学研究、共同开发新技术、新产品，共同降低投入风险，共同分享合作收益，提高校企双方合作的层次和水平，增强校企双方合作的责任。

针对产教融合中企业缺位的尴尬局面，目前国家已出台相关政策，国家发改委、教育部的《建设产教融合型企业实施办法（试行）》对参与产教融合的企业给予金融、财政、土地、信用、税收等组合式激励［24］。地方及城市政府可结合地方和城市实际，尽快出台相关细则，在落实相关优惠政策的同时，统筹解决好产教融合中校企双方的权利、责任等突出问题。

（五）拓宽筹资渠道，优化办学经费来源结构

服务社会、服务城市，既是地方大学的职责，同时也是地方大学获取办学经费的一条重要渠道。地方大学可利用自身的人才、学科和专业等优势，采取兴办校办企业、合作办学、工程技术服务、专利权转让、对外培训、招收留学生、后勤服务社会化等方式参与社会服务，获取社会收入。能不能获取社会收入，获得社会收入的多少，是衡量和评价地方大学向应用型城市大学转型发展成效的一个重要标准。

借鉴国外大学经验，建立大学教育基金会，争取社会各界的捐赠。目前，国内北大、清华等知名高校已建立起教育基金会，并通过教育基金会获得了大量社会捐赠。地方大学应通过突出应用特色不断提高自身的办学水平和办学声誉，并以此获取社会捐赠。