延安市新型城镇化的路径探索

南小英，贺易楠

（延安职业技术学院，陕西 延安716000；四川大学经济学院，四川 成都610064）

一、引言

城镇化是人口由农村向城市集中、城镇人口增加、中小城镇数量增多、城乡差距缩小、公共服务均等化的过程。与传统的城镇化不同，新型城镇化以“人”为核心，不是简单的对城镇的数据、人数、规模的追求，而是强调在生活、观念、社会保障、环境、产业等各个方面的向“城”的过渡与转变。

2006 年，党的十六大首次提出了新型城镇化的概念，并指出我们要走“中国特色城镇化”“新四化”“新五化”的提出进一步推动了新型城镇化的发展。2014 年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020》给予了各地新型城镇化的目标与发展路径，推动着全国新型城镇化进一步落实。新型城镇化也已编入“十二五”“十三五”规划之中，可预见在未来“十四五”规划中，在我国全面进入小康社会与巩固脱贫攻坚的进程中，新型城镇化也将占据重要部分。

党中央对新型城镇化总路径进行了顶层设计与部署规划，但是各地依托的优势资源、环境条件、发展基础不同，所以也有着不同的发展模式与战略规划。在国内，比较典型的的新型城镇化模式有“大城市+大郊区”发展模式（以四川省成都市为代表）、广东珠三角与山区模式。现阶段，新型城镇化由规模的增加逐渐转向高质量发展，我国的中小城市量大面广、点状分布，这些中小城市的发展将决定未来中国新型城镇化的成效。但是每个城市差异较大，所以，各地需要结合实际，探索规划符合自身发展的、具有地方特色的新型城镇化道路。

二、延安市城镇化发展现状与发展瓶颈

延安市是陕甘宁革命老区之一，属于老少边穷地区，是典型的内陆山区欠发达城市。2010 年，延安市成为陕西省率先实现城乡统筹发展的试点市。为此，延安市加强城镇基础设施投资建设强度，围绕市、县、乡、村建设和完善城镇体系，城镇化建设初具规模。并且抓住国家振兴陕甘宁革命老区的机遇，推动新型城镇化的建设与发展。“十三五”期间通过建设延安新区，规划10万人迁入新区，目前已有3万人迁入，从而实现老城改造与疏导，增加城市的承载能力，同时推进城乡统筹协调发展。2016年，延安市进入国家第三批新型城镇化试点城市行列，随着安塞县改为安塞区，子长县改为县级子长市，延安市新型城镇化建设迈步实质性步伐，城镇化质量有了质的提升。近十年来，延安市城镇化率平均每年以2 个百分点以上速度增长，城镇化率由2010年的45%提高到2019年的64.07%。

近年来，延安市在新型城镇化的实践中虽然成效明显，但是就现有的政策规划来看，还存在许多的问题，形成发展瓶颈。

（一）城市综合承载能力弱

延安新区建设之后，延安市由线状城市向网状城市发展，在人口完全转移之前，老城区承载能力仍趋于饱和。延安市的基础设施仍然较为薄弱（主要体现在老城区与县域城镇），在城市道路中依旧存在严重堵车路段、人均道路面积低。随着私家车数量的增加，城市公共停车场严重缺乏。县域城镇规模小，受地理环境与历史发展扩建的影响，大部分县域城镇仍为线条状发展，发展模式单一并且同质化发展道路现象严重。县域城镇需要走出路径依赖，在新时代发展中寻找新的路径，根据自身条件与特色打造特色产业与发展道路。

（二）城镇之间发展不均衡

一是县域之间差距较大。经济最好的县与最差的县生产总值差距接近10 倍，地方财政收入最好的县与最差的差距近30 倍。二是城乡差距还是比较大。城乡居民收入差接近3 倍。三是公共服务不均衡。特别是中小城镇的教育、医疗资源严重不足，中小城镇供水、供电、供气保障满足不了需求。

（三）城镇开发与生态保护矛盾交织

延安作为资源型城市、红色旅游城市，过去在城镇化推进过程中，注重推动资源开发促经济、旅游开发促发展，对饮用水、土壤、人居环境等形成了一定的污染和破坏，需要加大环境保护力度。特别是在发展特色小镇、产业开发、乡村旅游的同时，也要把控好对城镇与乡村生态文明的影响，避免出现过度追求城镇化建设而牺牲“绿水青山”。

（四）有效劳动力不足，影响城镇化质量

一方面，随着城镇化的不断推进，广大农村大部分的青壮年劳动力，已经逐渐完成向城市的迁移，在城镇化建设中可补充的新鲜劳动力血液越来越少。另一方面，随着农村老龄化程度增加，乡村建设劳动力不足，使得城乡发展差距增大，农村发展缺乏动力与新的活力，城乡一体化发展更加困难。

三、延安新型城镇化的路径探索

基于延安市新型城镇化发展的问题与瓶颈，就目前现状来看，可以通过劳动力回流、增加农村自生能力、城乡联合发展的思路来应对，使“乡”转变为“城”。打造乡村小产业、特色发展，再由小“点”发展成“链”，以延安市已发展成熟的产业与服务为中间枢纽，将延安城乡经济连成一个区域发展“网”，城乡各地相互带动、互促发展。通过以下两条发展路径。

（一）以“点”带“面”——以南泥湾特色小镇为例的“半小时经济圈”路径

宝塔区南泥湾镇毗邻延安中心市区，属于延安市区“半小时经济圈”范围。近年来，南泥湾以其独特的革命历史文化和优美的自然生态环境，加快了特色小镇开发步伐，成为延安城区及周边市民休闲旅游的好去处，仅今年“五一”期间，游客人数就超过20 万人次，成为延安“半小时经济圈”的典型代表，有力地带动了南泥湾周边乡镇和乡村的产业兴起和城乡融合发展。特别是2018 年延安南泥湾机场正式通航运营，给作为延安著名旅游风景区与农业基地的南泥湾带来了更多的发展机遇。南泥湾也可依托临空交通优势，发展成为独具特色的空港小镇，依靠航空经济圈发展旅游服务业、特色农业产业及跨境电子商务，实现农民就地致富、农村直接向城镇转变。以此为例，可以将延安城郊各个乡镇和甘泉县、安塞区邻近乡镇纳入到延安市“半小时经济圈”中，实现城乡互补、融合发展。

（二）以“点”带“链”——以甘泉大峡谷景区为例的农旅结合路径

以甘泉县已建城大峡谷旅游道路与运营机制为基础，延伸洛河峡谷旅游产业链条，充分利用延安市“半小时经济圈”，让“峡谷一日游”变成“洛河峡谷一日游”，带动其他相关特色产业与旅游业，从而带动洛河峡谷带城镇和乡村发展。需要进一步完善与建设峡谷景区基础设施，引进管理体制和专业人才队伍，利用预留发展区和集体建设用地打造旅美食圈、农家乐、乡村民宿、民俗文化展示与演出、自然体验等创意产业等，设置劳山鸡蛋、八千里豆腐干等特色农产品的旅游服务点，带动洛河峡谷带农旅结合的产业融合链条发展。

（三）“园区+城镇化”——集聚集约的新型城镇化路径

各地可结合资源禀赋、交通条件，在中小城镇周围，集中土地利用，建设特色产业园区，通过招商引资引进专业化生产、加工、经营的中小企业，形成园区经济。如油气资源开采地区的城镇可建设天然气加工、储藏为主体的产业园区，大型化工项目附近的城镇可建设下游配套化工产业链园区，南部富县、洛川的中小城镇可建设苹果产业加工、批发、信息服务的产业园区。通过园区的高强度投资和产业、人力、资源的规模集聚效应，可有效解决城镇化过程中城镇产业基础薄弱，改善和提升城镇基础设施条件和公共服务供给，提高城乡收入和公共服务水平，促进城乡一体化发展。

四、政策建议

（一）加强对新型城镇化的研究与规划

各级政府应与专业化智库合作，立足地方实际，放眼国内发展，从战略层面上对新型城镇化进行研究与规划。特别是对新型城镇化中的产业、城镇功能布局以及发展路径进行深入研究，统一规划，以指导下一步新型城镇化建设。

（二）健全新型城镇化政策体系

各级政府在梳理中央和省上关于新型城镇化已有政策的基础上，从用地政策、人员流动、财税金融、招商优惠、人才引进与培训等多方位、多角度进行一揽子政策设计，形成新型城镇化政策体系，进行制度保障。

（三）加大城乡基础设施建设力度

在内陆山区，新型城镇化的瓶颈主要在基础设施。在城镇化进程中，要发展产业，必要通过水、电、路、气等基础设施的通达来解决。各级政府在年度财政预算中，应该把城镇基础设施建设作为一个重点给予保证，从而为新型城镇化快速推进和发展提供载体。

（四）加强劳动力素质培训提升

新型城镇化说到底是人的城镇化。一方面，政府要搭建平台，畅通渠道，为有意愿进城的农民提供职业与技能培训，来提高进城务工人员劳动力素质，并且提高社会保障水平与公共服务水平，为进城务工人员创造可持续发展的条件。一方面，创造必要条件，提供政策支持，鼓励有能力、有理想、有情怀的进城务工人员返乡创业，兴办企业，发展实体经济，带动城镇发展和乡村振兴。