全面“从严治党”是“依法治国”的政治保障之宪法学解读

魏健馨

自1999年宪法修正案增加“依法治国”条款以来①1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过、1999年3月15日全国人民代表大会公告公布施行的宪法修正案，其中《宪法》第5条增加1款作为第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该条款简称为“依法治国”条款。，在宣示建设社会主义法治国家雄心的同时，我国也在社会实践的各个领域中取得了巨大的进步。尤其是具有中国特色社会主义法律体系的成型②2010年是中国特色社会主义法律体系形成的时间标志。参见高民权、万一：《中国特色社会主义法律体系的提出和形成》，www.nрc.gov.cn，中国人大网，2019年12月23日访问。，标志着中国“依法治国”的社会实践已经从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的初级阶段，开始步入“科学立法、严格执法、公正司法、全民普法”的高级阶段。“法治本身就是社会的稳定器”③卓泽渊：《全面深化政法改革刻不容缓》，《中国法律评论》2018年第6期。，推进依法治国有助于促进国家与社会的发展，并且能够以法治国家建设的更高水平，积极回应全球化背景下国际秩序新格局及社会变迁。

从法理学的视角看，“依法治国”的高级发展阶段，同样需要与之相匹配的社会基础条件提供保障，并且应当是在更高水平和层次上提供保障，而非初级阶段社会基础条件的简单重复，其中包括经济保障、制度保障、共识保障与政治保障。经济保障体现为国家综合国力的大幅度提升、产业结构调整下的经济迅猛发展，为全面实现“依法治国”提供坚实的物质基础。制度保障则表现为不断发展与完善的法律制度规则体系，通过宪法与法律规制形成并有效维护社会秩序，为全面“依法治国”奠定制度基础。共识保障是指全体社会成员已经在观念上达成一致，认识到“依法治国”在国家现代化治理方面所具有的比较优势，成为全面推进“依法治国”的强大社会心理基础。政治保障就是执政党通过全面“从严治党”，在新的世界格局与社会形势下，打造执政党的新理念、领导力与行动力，为全面“依法治国”提供政治保障。

上述社会基础条件中，全面“从严治党”作为推进“依法治国”的政治保障成为重中之重，最为关键。这一论断是基于对中国长期以来由于“路径依赖”所形成的“自上而下”的社会治理传统的认知，到目前为止，这种习惯性做法仍然有效而得出的结论。如同人们观察到的，当下所进行的社会实践，无论是改革、创新，还是社会转型，都呈现出“政府主导”的特质，属于政府推进型的国家与社会治理模式。在这种传统力量的驱动下，中国共产党作为执政党所阐述的全面“依法治国”的新观念以及领导力与行动力，直接关系到建设社会主义法治国家的实践效果与未来发展方向。由此观之，全面“从严治党”的意义就不仅仅是对执政党自身的意义，同时必然对国家发展与社会进步具有长远影响。

鉴于这一课题的理论与实践价值，本文尝试从宪法学的视角，解读“从严治党”的宪法意涵；分析全面“从严治党”与“依法治国”之间的内在联系；论证通过全面“从严治党”为“依法治国”提供政治保障的运行机制——理念、领导力与行动力。

一、全面“从严治党”的宪法意涵

在现行宪法文本的规范结构中，中国共产党作为政治领导力量在宪法序言中得到确认①参见1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》。，表明中国共产党是国家与社会在理念与实践上的先进代表、国家发展与社会实践的领导者。

现行宪法的序言部分，借助于对中国国家与社会发展历史过程的描述，概括了中国共产党在建构现代国家的革命与建设中所作出的艰苦卓绝的努力与无私牺牲奉献的客观事实，以此充分肯定了它作为国家领导者的宪法地位。同时表明中国共产党在新民主主义时期的政治革命胜利与社会主义事业建设成就的取得过程中，发挥着任何其他政党、社会组织都无可替代的作用。宪法序言表明，中国共产党之所以能够成为中国的执政党是历史的选择、人民的选择，它不仅拥有宪法赋予的“有形”党权，还有历史积淀的“无形”党威。

中国共产党经由执政党这一宪法地位而被赋予党权，即对国家的政治领导权。依据政治学理论，执政党往往都是通过发布政治纲领、方针与政策，确立符合时代精神与社会需求的发展目标，来引导国家与社会的发展方向。执政党通过组织公共参与和正当法律程序，使其政治纲领、方针与政策融入国家的法律规范体系之中，使之成为国家意志的有机组成部分，从而对国家与社会的进步产生实质性影响。从横向角度看，现代民主政治体制下，任何一个政党要想获得党权，其有效途径就是能够从激烈的政治竞争中脱颖而出。只有获得执政党的宪法地位，才能对国家的政治过程发挥主导作用。各国政治实践表明，在法治国家背景下，执政党主导国家政治过程的途径，就是通过正当法律程序，为依法治国提供规范价值依据②马长山：《“全面推进依法治国”需要重建法治价值观》，《国家检察官学院学报》2015年第1期。，对国家与社会生活产生实际影响，只不过这个政治过程由于各国政治体制与运行机制的不同而有所区别。

值得一提的是，与党权密切相关的一个词汇——“党威”。与党权有所不同，党威的生成、存在与增减并不需要宪法与法律依据。党威是一个政党在长期的政治过程中，经过政治实践而逐渐积淀形成的一种无形的政治威望，并基于此而拥有坚实的社会基础。一般而言，政党本身所具有的理念的先进性、严格的组织纪律性，以及不断取得的国家进步的卓越成就是党威产生的基础。党威也可以通俗地理解为一个政党在其长期的政治过程中，因其积极有为所积累并焕发出的政治魅力，对应于社会成员的心理状态是对该党的信任、服从与支持。不可否认的是，法治能够提升现代执政党的权威。①沈国明：《依法治国、依法执政、依规治党的关系》，《东方法学》2017年第4期。

党权与党威是相互促进与互相连带的关系。党权行使的过程是不断增强或减弱党威的过程；党权的规范行使取得了积极社会效果有助于提升党威，同时会进一步巩固执政党的领导地位。但是，如果党权行使不当（包括公共权力或执政党内部的腐败现象），便会折损党威；而党威的削弱会反过来直接影响党权的公信力，以及抵消党权行使的积极社会效果。党权与党威两者比较而言，由党威派生出的社会影响力在某种意义上讲更为突出，因为党威对应的是社会成员对政党的信赖，而信赖是自觉服从的前提。

毋庸置疑，中国共产党在长期的革命与建设实践中，积累了极高的党威，并在宪法文本中通过执政党地位的确立而得到充分肯定。换言之，党权的行使使得全体社会成员全方位地感受到执政党的路线、方针与政策中所蕴含的“人民主权”宗旨，以及对国家与社会发展的全力推进的努力，由此必然促进党威的集聚。鉴于中国政治架构与政治过程的特殊性，执政党中的精英分子，往往同时兼有行使国家公共权力的职务。在制度运行过程中可能会衍生出这样的不利情形，即当政府工作人员存在滥用公共权力的现象时，会给党权、党威造成极大危害。由此带来的消极影响是多重的：一方面直接损害政府的公信力，另一方面给执政党的政治威望与历史功绩带来否定性评价。正是基于执政党的宪法地位，以及执政党党权与党威的重要实践价值，通过全面“从严治党”达到始终保持执政党的先进性、代表性，维护执政党的党权与党威的目的，就成为非常必要的政治实践。

全面“从严治党”契合宪法确立的基本原则与精神。现行宪法文本结构中明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织都必须遵守宪法和法律”。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这里的“各政党”当然包括执政党。“一切违反宪法和法律的行为”是广义的解读，不仅包括行使公共权力的行为，也包括行使党权的行为，还包括全体社会成员的行为，所有主体的最高的行为准则就是宪法和法律。“任何组织或者个人”既包括执政党在内的政治性组织，也包括非政治性的社会团体与组织，个人则是全体公民之意。“制宪者的意图”是将所有主体都纳入到宪法规制的范畴。

二、全面“从严治党”是推进“依法治国”的必然要求

依据宪法学理论，“依法治国”实质上就是“依宪治国”，强调“宪法至上”。无论是“依宪”，还是“依法”，究其实质都是在强调“规则意识”，就是要将宪法与法律中所确定的原则与规则忠实地贯穿到国家与社会生活的各个角落，通过规制各种行为，形成秩序状态。其中，因为宪法规范具有“元规则”的性质①参见[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学文献出版社2004年版，第4页。，即宪法是制定“规则的规则”②同注①，第1页。，因此，在整个法律规范体系中居于最高地位、具有最高的法律效力。“依法治国”在于使宪法的根本法属性与国家法的属性充分体现在国家与社会生活的实践之中，宪法对国家与社会发展的最大优势或许在于，它在国家与社会发展过程中，面对因“长期调整”与转型的“紧张时表现出的能力”③同注①，第7页。，也因此成就了宪法作为“活的机关”的形象。

全面推进“依法治国”的提出对于有着长期“差序格局”传统的中国，尤其具有重要现实意义。其一是有助于实现国家目标——即完成从传统国家到现代国家的转型，是国家治理现代化的客观要求，在建设法治国家的过程中，逐渐实现对国家与社会发展的历史性自我超越。其二有助于提高综合国力。在新的国际政治经济格局中，通过法治化建设，不断提升我国在国际竞争中的优势，掌握制定国际规则的话语权，从而更好地参与国际资源的有效配置。其三有助于使社会成员从自然人状态提升为公民，引领全体社会成员法治观念的进步。通过宪法意识、法律意识与国家意识的启蒙达成建设法治国家的社会共识，使个体逐渐具备公共生活的美德，实现多元化社会内部的“和谐与宽容”状态。④参见魏健馨：《和谐与宽容：宪法学视野下的公民精神》，法律出版社2006年版，第15页。

由于中国社会的文化传统向来具有自上而下的特征，包括改革创新、社会转型，都带有浓厚的政府主导型特点，因此，在依法治国的建设过程中，作为执政党的率先垂范，具有基础性与决定性作用。

在建设社会主义法治国家的背景下，执政党同样面临转型的现实考验。如果说对于国家而言，面临的是从传统到现代的转型，那么，对于执政党则是从“革命党”到“执政党”的转型。伴随着国家与社会发展，执政党所依赖的“政治资源”已经发生重大变化。⑤“政治资源”一词属于政治学上的概念，泛指可以有效运用的政治手段和政治财富，包括物质性与精神性政治力量。从政治过程与政治实践看，中国的执政党所依赖的政治资源，经由“革命”——“革命＋建设”——“法律”等不同形式，对应于不同时代的发展格局，反映出在特定形势下，执政党的社会治理模式也在与时俱进，蕴含着执政党的治国理念与法治观念的进步。显然，在全面推进“依法治国”的背景下，执政党执政的政治资源就是宪法与法律。“依法治国”意味着执政党对国家与社会的治理与规制都要“依法”进行，要从改革开放初期“摸着石头过河”的实验状态，进步到“摸着宪法过河”的有序发展状态。无论是与国家发展相关的改革、创新，还是维护社会和谐的治理与规划，都要依据现行法律来进行。

全面“从严治党”能够保证执政党始终保持与时代的同步发展，跟上法治建设的步伐，也是中国共产党作为执政党保持先进性的必然要求。当面对今非昔比的外部环境与内部环境时，执政党同国家与社会一样都需要转型，全面“从严治党”被赋予了更多的时代意义。除此之外，现代社会同时也是“风险社会”，充满各种可能的“不确定性”。在这种情况下，不仅需要全体社会成员具备发展共识，而且更加需要一个强有力的领导力量。中国共产党作为执政党，必须具有国家与社会发展的前瞻性、顶层设计的进步性，才能成为真正意义上的领导者。

三、全面“从严治党”以保持执政党的观念的先进性

执政党观念的先进性是全面推进“依法治国”的重要保障。宪法作为根本法，体现了中国共产党作为执政党在理念上的先进性。从马克思主义、列宁主义，到毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，直至习近平新时代中国特色社会主义思想，以及当下提出的现代国家建构过程中的治国理政新观念，特别是《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（以下简称“十九大”报告）中概括的重大决断、对新的社会矛盾的判断、历史使命的新解读，以及破解之道与战略安排等，都表明在不同的发展阶段，执政党能够准确地捕捉到国家与社会发展的“新的历史方位”①韩庆祥：《习近平新时代中国特色社会主义思想的原创性贡献》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第3期。。

依据宪法学的政党制度理论，任何一个政党的成功首先取决于其所秉持的观念、理念应该是当时国家与社会发展的最具有代表性、也是最为进步的理念。换言之，能够成为执政党的基础条件之一，往往是在国家治理的理念上高度契合时代进步与社会变迁的需要，也因此才能够获得更加广泛的社会支持与坚实的群众基础，从而在激烈的政治竞争中脱颖而出，从其他国家的“大选”活动中，就可以观察到这样的现象。不论具体的国家与社会改革方案如何，人们体会到的是具体措施背后隐含的某种进步理念，以满足人们对美好生活的合理期待。先进的政党往往能够从纷繁复杂的社会现象中感受到国家与社会发展的最新需求，为正确的政治判断与政治决策奠定基础，而先进的理念则是引领社会进步的内在驱动力量。人类社会整体的进步与发展，实质上就是在先进理念指导下的实践的结果。人类作为高级动物具备理性思考的能力，始终处于不断克服智识的局限性、不断进化的循环往复的过程中，这也是人类的世界观不断改变的过程。

从先进理念的角度看，精英分子之所以总是能够引领新的发展模式，成为其他社会成员学习的榜样，恰恰是因为理念上的前瞻性，也因此而获得个人发展的优势。执政党作为精英分子的集合体，其国家与社会治理的优势远远超过任何一个单独的个体或者社会利益群体，执政党所拥有的先进理念对社会的影响力是难以估量的。②[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学文献出版社2004年版，第7页。对此，不仅在中国自身的历史发展过程中得以印证，在横向比较的视野下，也可以看到各国政党在执政理念上的竞争对国家与社会产生的巨大影响。在人类社会整体迈入21世纪以后，通过历史经验的比较，在国家与社会治理手段上，法治被认为是更为可靠的方式，“依法治国”获得了越来越多国家的认可，以及更为普遍的社会共识。执政党所倡导的法治的观念和法治实践，必然会对全社会的“依法治国”建设起到不可替代的推动作用。

全面“从严治党”作为全面“依法治国”的政治保障，首先体现为保持观念上的先进性。人们身处的世界是一个观念的世界，这个判断是成立的。因为在过往的人类社会实践中，能够发现这样的事实，人类社会一个新的进步阶段的开启，往往是在新观念引导的基础上实现的。或者说，当人们的观念更新的时候，会让人们进入更高层次的发展状态。人们在解决了观念上的困扰之后，能够更好地摆脱传统与历史的负重、桎梏，进入更高发展阶段。所以，在任何制度背后，都隐含着思想运动，由此可见，观念的力量是无穷的。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中，论证了信仰不必拘泥于固定场所等形式，积累财富、追求财富、获得财富不仅符合人性，也符合上帝的意志，关键是不能挥霍浪费财富。与亚当·斯密的《国富论》表述的立场具有异曲同工的效果，使人们认识到自私是人的本性，关键是要在法律允许的范围之内，通过合法的手段获得满足。正是基于新观念对传统观念的革命性颠覆，人们开始了市场经济体制的尝试，开启了追求财富的新时代。

从发生学的视角看，宪法的出现在时间上是后发于刑法、民法等部门法的。但是宪法之所以能够跃然成为整个法律体系中具有最高法律效力的根本法，并不仅仅在于其文本内容涉及到国家各项制度，而是因为宪法规范中所蕴含着的观念是当时最为进步的观念，是一种具有超越性的新理念，也是人类对过往国家与社会发展现状的理性反思与审慎思考的结果。笔者认为，正是因为宪法所承载的观念上的进步意义，才是它获得至高无上地位的基础。现代国家建构的过程也表明，观念的统一是难度最大的一件事情，特别是在多元化社会中，社会分化成不同的利益群体，有不同的利益诉求，甚至可能存在“社会断裂”的背景下，试图寻求一致性是费力不讨好的事情，往往事倍功半。①魏健馨：《现代国家建构视域中的宪法实施》，《河北法学》2017年第5期。正因如此，也成为考验执政党是否具有统合能力的标准，即，有能力将不同的利益诉求都吸纳到体制内来表达，并通过正当法律程序予以解决。而不是将其排斥到体制之外，诱发极端行为的出现。进一步分析，仅有执政党观念的先进性是不够的，同时必须获得广泛的社会共识作为执政党发挥领导力与行动力的社会心理基础。共识意味着全体社会成员的共同认识，是国家与社会内部所形成的比较一致的理解、看法、认识、价值和理想。全面推进“依法治国”正是在具有这样的社会共识的基础上展开的。

四、全面“从严治党”以保持执政党的领导力

全面推进“依法治国”取决于执政党的领导力。现代民主政治就是政党政治，是以政党为核心进行的。各国政治过程的经验表明，国家与社会治理的有效方式取决于执政党的领导力。领导力是指政党（包括执政党）以党权与党威为基础，其观念与方案具有可行性，能够获得社会共识，同时还能使社会成员自觉服从的一种能力。按照马克思主义国家学说，国家是一个“政治支配系统”②郭忠华、郭台辉：《当代国家理论——基础与前沿》，南方出版传媒、广东人民出版社2017年版，第251页。，其中政党，尤其是执政党，通过国家的制度结构，或者通过对制度结构本身的控制，来支配公共权力，从而对国家与社会发展产生实际影响。因此，在有些学者看来，政党的领导，不仅仅是一种地位，更是一种活动，最后才是一种关系。③张恒山：《中国共产党的领导和执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。

在中国的历史进程中，中国共产党之所以能够以最初的“星星之火”，形成最终的“燎原之势”，关键就在于其不断提升的领导力。中国共产党作为执政党的领导地位是历史造就的，但同时也是在不同发展阶段都始终坚持“从严治党”的不间断过程中得以巩固的。执政党在历史过程中的曲折经历早已表明，不坚持“从严治党”就会削弱、甚至丧失领导力。而且，从国家与社会发展的角度看，执政党所具有的进步观念不能局限在执政党自身的范围之内，而应该借助于执政党的领导力在全社会进行传播，并产生广泛的影响。

现代民主政治的主要特点是国事取于民意、国策决于民心。但是，民主国家并不存在天然形成的人民的“意志”，尤其在多元化的情势下，需要有效的意志统合机制。所以，执政党的领导力集中体现为，通过对各式各样的观点与价值取向的整合，凝聚出最高公意，形成一系列可行的政策、方针与规划，实际上就是对公共权力运行以及社会发展方向的控制能力。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）被认为是执政党全面推进“依法治国”的“最高政治文件”①参见李林：《全面推进依法治国的时代意义》,《法学研究》2014年第6期。，也是“最权威政治决策”②同注①。，体现了我们党在全面推进“依法治国”方面所具有的顶层设计能力与整体规划水平，也是新时代执政党领导力的综合展现。《决定》明确了中国共产党的领导与依法治国之间的关系，进一步阐明了执政党的领导地位。在新的形势下，执政党要保持领导力的重要措施就是全面“从严治党”。因为全面推进“依法治国”需要执政党作为一个整体在观念上保持一致，同时与世界各国的宪法实践、法治建设中可借鉴的先进经验保持同步。

执政党的领导力在终极目标上涵盖两个方面：其一是使执政党自身成为现代化政党，以执政新理念——“依宪治国”与“依法治国”，实现国家与社会治理的现代化；其二是积极回应全球化背景下国家建构的现代化，使国家具备更突出的竞争优势。与传统治国理政方式不同，“依法治国”需要具备更高水平的社会基础条件，从硬件设施条件到人文环境，包括法治观念指导下的制度设计与安排，以及具体的法治实践等多个方面。无论哪一个环节，都需要借助于执政党的领导力来强化全体社会成员的法治观念与实践，同时，需要克服来自不同方面的障碍与阻力。这也是执政党的领导力在建设社会主义法治国家层面上的最佳佐证。

五、全面“从严治党”以保持执政党的行动力

全面推进“依法治国”取决于执政党的行动力。无论是宪法基本原则，还是“依法治国”的新理念，都需要从规范到事实、从抽象到具体、从理念到实践的转换，要使观念上的东西变成可以看得见、感觉得到的社会现实。

执政党的行动力与前述的观念、领导力三位一体，共同构成对全面推进“依法治国”的政治保障。如果说观念、领导力更多地是指执政党对社会的“无形”影响，那么，行动力则是执政党所具有的、将理念上的内容转换成为社会现实的“有形”实践的能力。从观念到实践，貌似简单，实则复杂，其中夹杂着诸多变量，极有可能导致偏离、变异，与初始意图相去甚远。因此，行动力既是对能否正确解读观念的检验，也是通过行动力将观念注入社会生活的具体实践。不同的社会利益群体，不论他们对社会秩序有什么想法，也无论他们与社会秩序的距离有多远，通过执政党的行动力使他们相信，除此以外没有其他更好的替代选择。③参见郭忠华、郭台辉：《当代国家理论——基础与前沿》，南方出版传媒、广东人民出版社2017年版，第253页。所以，也可以这样表述，行动力其实就是正在实践着的观念。执政党的行动力代表一种“制度化的行为方式”，经由政治过程进行传递，获得社会共识，最终形成社会秩序。所以，执政党的行动力无疑在“复杂和机构化的国家机器”中④郭忠华、郭台辉：《当代国家理论——基础与前沿》，南方出版传媒、广东人民出版社2017年版，第259页。，对“依法治国”国家目标的实现发挥了至关重要的作用。

全面“从严治党”要实现的目标之一就是提高执政党全面推进“依法治国”的行动力，即将进步理念转化成为社会现实的实践能力。这种行动力包括执政党自身的动员手段，以及社会动员策略的总和。其中，全面“从严治党”作为执政党自身的动员能力，是执政党行动力的有机组成部分。全面“从严治党”的意义在于使执政党在推进“依法治国”方略上，保持执政党内部不同层级之间认识的统一，行动上协调一致，以及良好的社会效果。鉴于中国的“政党中心主义”政治特征①林尚立：《政治建设和国家成长》，中国大百科全书出版社2008年版，第50页。，中国共产党作为执政党的行动力是全方位的，即不仅要“领导和支撑具体的转型，而且需要构建一个完整的、具有长远效应的国家建设与发展保障体系”②同注①。，并促使在国家与社会发展过程中，形成常态化的行为规范及运行机制。通过全面“从严治党”使执政党保持一种行动力，即能够排除对法治国家建设的各种不利因素的干扰，保证社会实践不偏离建设法治国家的初衷和正确的轨道。

六、余论

就全面“从严治党”是全面推进“依法治国”的政治保障这一主题，笔者想进一步表达以下观点：

第一，无论是全面“从严治党”，还是全面推进“依法治国”，都是现代国家建构的必然要求，中国的国家目标是实现从传统到现代的转型。中国共产党作为执政党是国家的政治领导力量，必然要承担国家任务，在观念、领导力与行动力上对全面推进“依法治国”发挥政治保障作用。

第二，置身于全球化背景下的世界格局中，个人的竞争能力微乎其微，而国家的差异性与国家的作用反而显得更加重要，至少在民族国家尚未消亡之前，国家具有不可替代性。各国的执政者也希望通过融入全球化并参与有效的世界性资源配置，来促进本国的经济发展，以此获得更加广泛的社会基础，巩固其执政地位，中国的执政党亦是如此。一方面是国家间的竞争，另一方面则是各国执政者之间的博弈，在比较之中显示执政水平的高下。

第三，对于中国而言，在从后发国家进阶到发达国家的过程中，人们对国家寄予厚望，期待在国家与社会发展的背景下，寻求自我实现之路。到目前为止，“从严治党”与“依法治国”作为时代的选择，已经取得社会共识，成为中国建设法治国家的重要社会心理基础。全面“从严治党”作为全面推进“依法治国”的政治保障具有多重效用，并会在法治国家建设的进程中得以显现。