谋划甘肃“十四五”发展规划 开启全面建设社会主义现代化新征程建议报告

刘举科 刘 涛 李 琛 莫兴邦 李开南

（1.中国社会科学院社会发展研究中心；2.兰州城市学院地理与环境工程学院；3.团结报驻甘肃记者站；4.《中国经济周刊》杂志社品牌部 甘肃 兰州 730000）

2020 年是国家也是甘肃脱贫攻坚收官之年，同时又是“十四五”开局谋篇之年，全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，立足社会主义初级阶段基本国情，保持战略定力，办好自己的事。“十三五”时期，甘肃省委省政府领导全省人民，着重在打好具体落实战役上狠下功夫，紧紧扭住两大底线任务，提升了脱贫攻坚的成色和绿色发展的底色，取得了决胜全面建成小康社会的决定性成就，疫情防控工作取得重大战略成果，三大攻坚战扎实推进，经济增长速度加快，民族团结，社会和谐稳定，坚决攻克最后的贫穷堡垒，脱贫攻坚取得决定性进展，民生持续改善，2019 年城乡居民人均可支配收入分别增长8%和9%左右，人民生活得到有力保障，贫困发生率由改革开放初期1978 年的97.5%下降至2019 底的0.9%。“十二五”之初甘肃省贫困发生率为40.5%，至2012年底，新一轮脱贫攻坚战打响时，甘肃共有贫困人口692 万，贫困发生率达33.2%。至2018 年底，甘肃省累计减贫581 万人，贫困人口减少到111 万人，75 个贫困县中有36 个实现脱贫“摘帽”，减少贫困人口77.6 万人，贫困发生率由9.6%降到5.6%。至2019 年底，甘肃省31 个县脱贫“摘帽”，全省减少贫困人口93.5 万人，75 个贫困县累计“摘帽”退出67 个，贫困人口由2018 年底的111万减少到17.5 万，贫困发生率由5.6%下降到0.9%，脱贫攻坚力度之大、效果之好前所未有。

但同时也要充分认识到甘肃省生态脆弱，农业基础还不稳固，大量撂荒土地资源需要盘活，城乡区域发展和收入分配差距较大，发展不平衡不充分问题仍然突出，人才流失严重，创新驱动能力不适应高质量发展要求，民生保障存在短板，扶贫产业需要进一步优化等问题，提高特色产业覆盖率，并推动可持续发展也是亟待解决的问题。农村基础设施建设需要加强，部分偏远分散村庄（30 户以下非建制村）没有通公路、通网络、通车。早期建成的乡村道路有相当部分超过合理使用年限，存在水毁等问题，有些已经“往返不畅”，需要更新维护。道路养护面积大，资金、设备保障困难，需要统筹解决。部分县域新建省道为保障2020 年底建成通车，由县级财政筹措资金，压力非常大。全面建成小康社会指标短板明显，需要纳入“十四五”期间进一步统筹解决。全省人民需再接再厉、艰苦奋斗，确保如期打赢脱贫攻坚战，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现第一个百年奋斗目标，为开启全面建设社会主义现代化甘肃新征程奠定坚实基础。

一、甘肃地域特色与发展定位

甘肃地处黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原交汇处，分属长江、黄河和内陆河三大流域。中东部是国家黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区的重要组成部分；甘南高原和南部秦巴山地区是黄河、长江上游重要水源补给地；河西走廊的祁连山冰川是石羊河、黑河和疏勒河三大水系56 条内陆河流的发源地，对阻止巴丹吉林、腾格里、库姆塔格三大沙漠合拢和抵御风沙东扩发挥着重要作用，对西北乃至全国生态环境有着重大影响，具有水源涵养、水土保持、气候调节和生物多样性保护等多重生态功能，是维护全国生态平衡的资源宝库，必然成为我国西北重要生态安全屏障建设区、北方防沙带建设区、黄河长江等重要水源涵养区、生物多样性保护优先区域。甘肃是国家“两屏三带”生态安全战略重要实施区，对于国家生态安全具有重要战略保障作用。国家在1988 年5 月就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区，《全国主体功能区规划》将甘肃88.7%的国土面积纳入了限制开发区和禁止开发区，足显国家和中央对甘肃生态环境保护及生态安全屏障建设的高度重视。习近平总书记先后4 次就祁连山生态环境保护问题作出重要批示：“甘肃省处于西部地区的中心地带，是黄河、长江的重要水源涵养区，是我国西北地区重要的生态安全屏障，在保障国家生态安全中具有重要地位和作用。”可见党中央对甘肃生态环境保护与生态安全屏障建设的重视与期望。

中科院国情小组根据2000 年资料统计分析，胡焕庸线东南侧占全国43.8%的国土面积，集聚了全国94.4%的人口和95.70%的GDP，压倒性地显示出高密度的经济、社会功能。西半部面积占全国的57.1%，而人口仅占全国人口的5.6%，耕地占全国耕地的8.9%，只产生4.3%的国内生产总值。胡焕庸线西北侧地广人稀，受生态胁迫，其发展经济、集聚人口的功能较弱，以生态恢复和保护为主体功能。

《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出：“促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，确保到2020 年西部地区生态环境、营商环境、开发环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会；到2035 年，西部地区基本实现社会主义现代化。”西部大开发12 省区范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区，面积为685 万平方公里，占全国的71.4%，2013 年末人口3.6637 亿人，占全国的26.92%，2013 年的国内生产总值126002.78 亿元，占全国的22.15%。

二、甘肃“十四五”发展总体思路

依据国家战略和甘肃自身发展的必要性，必须要确立“生态立省”战略，以生态建设统领甘肃发展，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。甘肃省要有效推进黄河流域生态保护和高质量发展，尽快论证决策启动实施南水北调西线工程“红旗河”工程，实施“生态西进”工程，同时向西开放，把兰州建成西部大都市圈中心城市，有力辐射带动乡村融合发展。提高决策执行落实能力，开创甘肃省发展新局面。

“生态西进工程”是指我国广袤的西部地域干旱缺水，大片国土荒漠化，生态脆弱，需要进行生态、人口、产业、水、信息、文化、知识、技术、管理、数据、科技、教育、陆海通道等综合要素向西进军；尊重客观规律，发挥比较优势，推进西部地区统筹发展，促进生态、产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，充分发挥生态、经济、社会、文化、安全等多重功能，重塑中国西部生态、经济、社会、文化、安全地理空间；破解两条线困境①，深度释放西部大片国土等资源空间，解放和发展生产力，促进区域协调发展。加快西部边疆地区、民族地区、干旱地区的生态经济社会文化安全建设，与东部协调发展。通过实施“生态西进工程”，解决新时代西部大开发中的突出重大问题。实施黄河、长江水源涵养提升工程，推进黄河流域生态保护修复；实施南水北调西线工程；实施水土流失治理工程；实施西部生态安全屏障建设工程；实施西部生态城市圈建设工程；实施祁连山及西部“沙漠化”土地治理工程；实施水污染、大气污染、土壤污染治理等工程；实施科技、教育、人才建设工程等重大工程。重塑西部生态地理空间，实现建设美丽甘肃中国梦。

为此，甘肃省“十四五”发展总体思路应该是：贯彻落实国家一条河（黄河流域）与“一带一路”战略；构建甘肃“两屏”建设与两个通道枢纽建设；实施甘肃“三生建设”与“三带镶嵌”工程；利用比较优势打造甘肃“五个制高点”；推进“四轮驱动”与教育科技创新驱动战略，努力推进甘肃省人民生活更加美好，人的全面发展，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

三、甘肃“十四五”发展规划建议

（一）贯彻国家战略，制定并实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划》与“一带一路”经济带建设在甘肃的落实。黄河流域生态保护和高质量发展及“一带一路”倡议都是国家战略，必须把握这一重大机遇，推动甘肃黄河流域生态保护和“一带一路”高质量发展。

（二）构建“两屏”建设与两个通道枢纽建设。构建甘肃“生态安全屏障”与“生命健康安全屏障”建设；依托国家生态安全屏障综合试验区优势，构筑一条覆盖全省的以“四屏一廊”为框架的国家“生态安全屏障”。

构筑甘肃人民“生命健康安全屏障”②，推进“健康甘肃”建设，完善公共卫生体系，提高重大疾病、重点传染病防控水平。

加快通畅甘肃通道上的交通枢纽和信息通信两个枢纽通道工程。

（三）实施甘肃“三生建设”与“三带镶嵌”工程。制定实施甘肃生态城市、生态“田园村镇”、生态环境三大空间新格局的“十四五”发展规划，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，促进大中小城市、小城镇与“田园村镇”协调发展。

大力推动生态城市建设，优化国土空间布局，推进以人为核心的、区域协调发展的新型城镇化。国际上没有一个低城市化国家实现了现代化，我国2019 年城镇化率为60.60%，甘肃省城镇化率为48.49%，差距较大，必须下功夫缩小差距，造福甘肃人民。

制定和实施甘肃省生态“田园村镇”“十四五”规划。建设霍华德式的兼具城乡优点的具有陇原特色的“田园村镇”。霍氏认为，可供人们选择居住的人居磁场有三类，一是城市，二是乡村，三是城乡结合的“田园城市”，他提出的理想城市是兼具城乡优点的“田园城市”。我国城镇化建设的发展目标是城市园林化、农村城镇化、城乡一体化发展。甘肃省城镇化建设必须要将建设生态城市和“乡村振兴战略”相结合，协调发展，走城乡一体化建设发展之路，建设兼具城乡优点的具有陇原特色的“田园村镇”。

制定和实施甘肃省生态环境改善行动；实施好新一轮退耕还林还草、退牧还草等国家重点生态工程项目，改善生活生产和营商环境。

实施甘肃“自然带、农业带、人文带”等“三带镶嵌”工程③。在城市内部和城市群、带、圈之间也做到“三带镶嵌”，真正实现城乡生态一体化发展；自然带建设要制定和实施《甘肃省国土绿化“十四五”规划》。农业带建设要制定和实施《甘肃省粮食生产“十四五”规划》，一是抓好粮食生产，解决好粮食安全问题，确保全省2647 万人的饭碗牢牢端在自己手中；二是要盘活农村撂荒土地资源，以解决耕地问题、国土平衡问题等。人文带建设一是要发扬甘肃精神，二是要弘扬和彰显甘肃伏羲文化、黄河文化、长城文化、敦煌文化、红色文化、民族民俗文化等元素，强化历史文化保护、塑造甘肃省城乡特色风貌。

（四）利用比较优势打造甘肃“五个制高点”。“十四五”期间细化落实《新时代甘肃融入“一带一路”抢占“五个制高点”规划》及其实施方案。抢占文化、枢纽、技术、信息、生态“五个制高点”，重塑经济发展新优势，趟出一条内陆欠发达地区经济转型升级的新路子。

（五）把兰州市建成西部大都市圈中心城市。提升并发挥国家和区域中心城市功能作用，把兰州建成西部大都市圈中心城市。我国北有以北京为中心的京津冀协同发展战略区、东有以上海为中心的长江经济带发展战略区，南有以广东为中心的粤港澳大湾区，唯独西部没有代表性大都市圈，因此，急需“形成若干新的大城市群和区域性城市群”（《国家主体功能区规划》），构建“一带双圈多节点”“兰西城市圈”发展新格局。兰州是甘肃省省会城市，是甘肃省政治、经济、文化、交通和科教中心，是中国西北重要的工业基地和交通枢纽，属丝绸之路经济带的重要节点城市。兰州也是唯一黄河穿越市区中心而过的省会城市，市区依山傍水，山静水动，形成了独特而美丽的城市景观。

1. 扩容增效。在现有城镇人口300 万的基础上，与兰州新区统筹规划，加快农业转移人口市民化，争取每年以3～5 个百分点增进人口规模，到2030 年达到500 万人口。

2.实施“黄河水绕城工程”，建设山水兰州，建设“三纵九横十园湖湿地”工程。充分利用黄河水穿城而过的自然秉赋，建设山水兰州，解决人居环境和大气污染问题，创造西进产业、人口落户兰州的良好环境。

3.优化交通通信等基础设施建设。实施城区高架桥规划建设。兰州受南北两山限制，交通环境成为制约兰州发展的瓶颈因素，必须构建形成“几纵几横”的贯通市区东西南北的立体交通网络体系，南北滨河路高架桥建设应该提上议事日程。同时要强化服务意识，管服结合，建设人性化停车场，以解决居民出行难、停车难问题。

（六）推进“四轮驱动”与教育科技创新驱动战略实施。充分调动和发挥政府、企业、非政府组织和社会公众四方面的积极作用，形成多方面、多部门共同协调的高质量发展和管理机制。构建法治政府、数字政府、服务政府，提升高质量发展新动力源，必须在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系框架下齐抓共管，综合治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

制定实施教育科技创新驱动战略，深化科技体制改革，优化科技创新生态，把引进高层次和急需紧缺人才与培养、稳定人才作为一项战略工程来抓；加强与中国科学院、中国社会科学院及高等院校合作，鼓励科研院所在甘肃设立研发机构和重大科技平台。深化教育评价改革，加快推进教育现代化建设进度。整合省内外教育资源，建设一批在国内外具有知名度的研究型大学。整合兰州城市学院、山丹培黎职业技术学院等资源，组建“培黎职业技术大学”；整合河西学院、甘肃敦煌研究院等资源建立“敦煌大学”；筹建“国际丝绸之路语言大学”等。建设教育强省、科技强省。

要在打好具体落实战役上狠下功夫，以规划引领，工程手段，落实各项“工程项目、实施主体、实施区域、实施进度、项目经费、实施效益目标、考核评价结果”等实实在在的工作来回应党和国家对甘肃人民的厚望、回应全省人民对美好生活的需求向往。

注释：

①胡焕庸线与我国水平地带性分布规律线。即从东部沿海到西北内陆植被分布的地理气候分布线。

②“三带镶嵌”工程是指将自然带、农业带和人文带像镶嵌宝石一样镶嵌在祖国的西部甘肃大地上。

③“生命健康安全屏障”就是具有为生命健康提供保护与预防的社会保障体系，具有预防、保健、诊断、治疗与康复五位一体的系统服务功能，能够为最广大人民群众提供生命健康安全服务保障，保障最广大人民群众的最大生命权、最大健康权、最大人权和最大发展权。