中国公共文化服务地方立法现状与完善

王婧贤 张茂龙 何青洲

（甘肃政法大学“甘肃省依法推进社会治理研究中心” 甘肃 兰州 730000）

公共文化服务是以满足人民群众基本文化需求、实现和保障公民基本文化权益为目标的公共服务，对于提高社会文明程度，提升公共文化服务水平具有重要意义。党的十八大提出建设公共文化服务体系，公共文化服务成为全面建成小康社会的重要内容。党的十九届四中全会提出，健全人民文化权益保障制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十九届五中全会提出，在“十四五”规划中要使“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全”。《公共文化服务保障法》为我国公共服务体系建设提供了规范基础。公共文化服务地方性法规是保障人民公共文化权益的细化规定。截至2020 年11 月，全国公布12 部公共文化服务地方性法规（见表1），有5 省市将公共文化服务立法列入地方立法规划。我国公共文化服务地方立法整体滞后且数量结构不平衡、立法技术和立法内容等方面存在一些亟待探讨和解决的问题。

一、中国公共文化服务地方立法现状

（一）立法模式现状

促进型立法模式被较多地运用于地方公共文化服务立法之中。从地方性法规的名称来看，贵州省、陕西省、湖北省、浙江省选择管理型立法模式；江苏省、广东省选择促进型立法模式；天津市较为特殊，采用管理与促进相结合的模式。从地方性法规的结构来看，陕西省、湖北省、江苏省的地方性法规文本之中设立“保障措施”专章；广东省的公共文化服务促进条例单独设置有“激励与保障”一章；天津市的公共文化服务保障与促进条例将保障措施与激励措施分开设置，分别放置在“第四章保障措施”“第五章激励与促进”。

（二）文本结构现状

表1 公共文化服务地方性法规

我国《公共文化服务保障法》全文共6 章，6109 个字。参照《公共文化服务保障法》文本结构看，《浙江省公共文化服务保障条例》篇幅较短，仅有34 条，没有以专章形式规定；相比之下，《广东省公共文化服务促进条例》虽然篇幅较短，但条目数较多且分出章节，显得结构更为清晰。在《公共文化服务保障法》6 章的结构设计基础上，陕西、湖北、天津、江苏均增设一章，增设内容各不相同。陕西省将“社会力量参与”设为独立一章，可以看出陕西对引导社会力量参与公共文化服务的重视；湖北将有关公共文化服务提供的内容细分为“公共文化产品和活动”“公共文化服务”两章；江苏的章节名称较为简短，且将公共文化的“服务提供”相关规定置于第一章，其后是“设施建设”，增设“社会参与”一章，形成共7章的体例结构（见表2）。

（三）规划立法现状

立法规划和年度立法计划是我国一项独具特色的立法制度。立法规划的制定能降低盲目性，为立法提供在法律供给与社会需要之间，寻求良性平衡的更优条件。我国公共文化服务地方立法起步较晚，但已受到地方立法机关的重视。我国公共文化服务地方立法进程较为缓慢，除上文提到的已立法的12 部之外，还有北京、山西、辽宁、山东、四川5 个省市将其列入立法规划或立法计划之中，有部分省市暂无该类立法计划。

二、中国公共文化服务地方立法的主要内容与不足

（一）公共文化服务地方立法的主要内容

表2 公共文化服务地方性法规文本结构

我国公共文化服务地方立法从设施建设、公众参与、激励与保障措施等多个方面对公共文化服务建设进行规制与指引。公共文化服务保障措施是公共文化服务地方立法的主要内容，是公共文化服务体系建设有效进展的切实保障。《公共文化服务保障法》第四章规定了对于公共文化服务的保障措施，主要包括专项资金管理、人才的保障责任和监管、评价责任，政府引导和鼓励社会力量参与公共文化服务的保障措施，涵盖了第四十五条到第五十七条的内容。涉及人、财、物以及鼓励社会力量参与和考核评价等措施，通过保障措施来保障公共文化服务供给、公共文化服务设施建设与管理。现有地方立法文本也对保障措施作出了规定，依据现行有效的公共文化服务地方性法规文本，选取保障措施条款进行分析，可以较为客观地呈现目前公共文化服务地方立法所包含的主要内容。

根据各地方公共文化服务体系建设的客观情况，遵照上位法依据，地方立法文本中也设置有地方公共文化服务保障类措施的条款。通过对地方立法文本的梳理，将文本所涉及的保障措施予以类型化，分为经费保障类措施、引导帮扶类措施、人才保障类措施、监督约束类措施、征询评价类措施。分别对应保障公共文化服务供给的专项资金管理规定、设施建设与管理规定、激励公众参与公共文化服务、专业人才培养机制、主管部门工作监督考核机制和公共文化服务公众反馈机制。经费保障类措施主要指的是公共文化服务的事权和支出责任划分；引导扶持类措施包括扶助老少边穷地区、免费或者优惠开放场馆设施、引导社会力量合理参与公共文化服务建设、为公共文化服务设立专项基金等；人才保障类措施包含专业人才的吸纳和培训、志愿服务者的招募和组织；监督约束类措施包括对专项资金的使用监督办法、资金管理的统计公告制度、行政工作的监督检查；征询评价类措施包括征询反馈制度和有公众、第三方参与的考核评价制度。

通过对现行有效公共文化服务地方性法规中关于保障措施条款的分类分析，可以发现社会力量参与公共文化服务建设是地方十分重视的领域；相较而言，公共文化服务专业人才队伍建设和考核监督机制则是需要加强规范的领域。

（二）公共文化服务地方立法的不足

据上文对于公共文化服务地方性法规的分析，可以看出，在加快文化立法的背景之下，公共文化服务地方立法受到重点关注，特别是在国家立法出台之后，多地陆续开始进行公共文化服务立法调研。但文化立法的滞后和公共文化服务地方立法的延宕、模糊的立法技术以及尚有缺漏的立法内容，是公共文化服务地方立法存在的主要问题。

1.公共文化服务地方立法滞后且数量结构不平衡

地方性法规是一般地方解决本地具体问题的主要的法的形式[1](P288)。从立法数量上看，公共文化服务地方性法规整体数量少且难以回应各地人们的实际基本公共文化服务需要。就目前公共文化服务保障地方性法规数量和地方立法规划来看，地方性法规与规范性文件数量结构不平衡，规范性文件的数量远超地方性法规的数量。规范性文件数量有144 件，其效力低于地方性法规的效力，功能与作用相对受限。

2.立法技术待改进

立法技术是影响立法科学化的重要因素。从公共文化服务地方立法的结构和表现形式来看，立法文本名称中“保障”与“促进”的使用显示出各地在立法模式选择上的差异；立法文本对保障措施与激励措施的编排设置方式并不统一，部分地方立法文本对二者的处理略显混乱。

第一，立法模式不统一。全国12 件省级公共文化服务地方性法规采用了两种不同的立法模式：促进型立法模式和管理型立法模式。二者并非完全对立，“管理型立法”中有促进的因素；“促进型立法”中也包含着管理的色彩，只是管理型立法中管理的色彩明显，促进因素退居次要，反之亦然[2]。倡导性规范是促进型立法的主要表现，相对而言，管理型立法中义务性规范更多。仅从地方立法文本名称来看，江苏省、广东省制定的公共文化服务条例均采用的是促进型立法模式；天津市采用管理型与促进型相结合的方式，陕西省则是管理型立法。从保障措施内容的结构设置来看，选用管理型立法模式的地方立法中，广东省出现倡导性规范占多数，义务性规范占少数的情况，与管理型立法侧重政府管理责任的特点并不相符。再如，《江苏省公共文化服务促进条例》名称虽体现的是促进型立法名称特点，但第五章“保障措施”几乎没有倡导性规范。《天津市公共文化服务保障与促进条例》的设置方法比较特殊，将“保障措施”、“激励与促进”设置为两章，将义务性规范收归在第四章“保障措施”下，将倡导性规范罗列于第五章“激励与促进”，且倡导性规范数量多于义务性规范数量。

第二，地方性法规的体例结构编排不科学。立法文本的体例结构一般分为总则、分则和附则。地方立法是对国家法律、行政法规的具化，对上位法有着补充的作用。上位法已经进行原则性规定的方面，地方立法应当尽量减少原则性规定，强化具有实质性的内容，并力求简明适用。现行有效的公共文化服务地方立法文本中，省级地方性法规《浙江省公共文化服务保障条例》（4903 字）未进行分章设置，其它地方立法文本采用了分章设置的体例结构（见表2）。在整体篇幅相当的情况下，《浙江省公共文化服务保障条例》（4903 字）没有划分章节，《广东省公共文化服务促进条例》（4007 字）将文本内容分为6 章。可见，在整体篇幅相差不大的情况下，地方立法文本的结构设置存在着差异化现象。

3.立法内容待完善

公共文化服务保障措施是公共文化服务地方立法的主要内容，不同类型的保障措施亦对应着立法文本整体篇章编排。保障措施内容的缺失，易造成立法文本体例编排的粗漏，而地方立法应当体现的地方特色亦不明显，同质化现象较重，不利于因地制宜地推进公共文化服务建设。

第一，保障内容较粗疏。保障措施是公共文化服务有序开展的重要基石，《公共文化服务保障法》以专章形式规定保障措施的内容，足以显示保障措施的重要地位。地方立法精细化程度不高，存在着“小法抄大法”的现象，文本的公共文化服务保障内容条目大多依照国家法律的规定设置，仍然是原则性的规定较多，具体细化可操作的规定较少。以公共文化服务的专业人才队伍建设为例，现有的保障措施和激励措施的内容里均有涉及，但仅有广东省对加强公共文化服务人才队伍建设的方式做出了三项具体的规定，包括培养方式、交流锻炼、培训合作三方面，《天津市公共文化服务促进与保障条例》对于此的规定比较笼统，并未对引进、培训和激励机制做出具体的要求。

第二，地方特色不明显。地方立法的“特色”是指该地方立法在分配管理资源的方向和力度上形成了某种区域特点[3](P2)。公共文化服务地方性法规仅有陕西省、天津市、广东省三地的地方性法规体现出为数不多的特色立法。陕西省依托省内丰富的历史文化遗产资源，将传承优秀传统文化融入公共文化服务，规定政府依据文化遗产名录，创建富有地方特色的文化产品，例如发展、推广秦腔、泥塑与腰鼓等地方优秀传统文化。天津市与广东省的地方立法特色体现在重视区域合作，推动文化资源整合共享方面。

三、中国公共文化服务地方立法的完善路径

（一）加快公共文化服务地方立法进程

第一，加快公共文化服务地方性法规制定进程。公共文化服务所承载的“文化软实力”，是一项长远的公益事业，但地方政府保障公共文化服务动力严重不足，应以立法的手段为公共文化服务建设提供刚性保障[4]。要加快公共文化服务地方立法的进程，将现有关于公共文化服务的政策、行政手段上升为法律法规。

第二，优化公共文化服务地方性法规与规范性文件数量结构。目前公共文化服务地方政策性文件数量畸高于地方性法规的数量，数量结构呈现“头重脚轻”的态势，应加快制定公共文化服务地方性法规，并加大地方性法规的适用力度，减少规范性文件的数量。

（二）改进立法技术

第一，“促进型”立法模式为优选。公共文化服务地方立法模式选择是其突出问题。公共文化服务是公共服务的重要组成部分，是服务型政府的基本要求[5]，需要政府积极引导扶持，也更需要社会力量的参与[6]，因此公共文化服务保障采取“促进型”立法模式为优选。

第二，优化体例结构。已出台的公共文化服务保障地方性法规存在着“促进型”立法和“管理型”立法两种立法模式。“促进型”的“公共文化服务促进条例”中或多或少包含着管理性规定，管理性的“公共文化服务保障条例”中也有着激励性质的倡导性规范存在，这两种模式在保障措施条款中混合出现，缺少条理清晰的排列。《天津市公共文化服务保障与促进条例》将保障性规范和激励性规范区分设置为第四章“保障措施”和第五章“激励与促进”的做法值得立法者关注。“保障措施”下仅设置义务性规范，而倡导性规范全数归于“激励与促进”一章，这样的条文排列方式直观地将两种模式区分开来，增强立法文本可读性的同时，也使立法文本内部更加协调和科学。

（三）完善立法内容

第一，完善保障措施内容。完善公共文化保障措施的内容，对上位法所规定的保障措施依据本地区实际情况予以侧重和细化。尤其重视人、财、物的保障配备，在主要关注经费保障措施、专业人才队伍建设、社会力量参与公共文化服务供给这三个重要方面之外，还不能忽视对于文化行政管理部门公共文化服务工作的考核监督，包括绩效考评、引入第三方的考核评价制度、资金审计制度等，以及公共文化服务需求反馈咨询机制。

第二，立法体现地方特色。地方立法的“有特色”是为解决是为解决地方的特殊问题。针对性强的地方立法能够使当地的改革与发展获得专门的法律保障，较强的可操作性为地方立法落到实处提供保证[7](P98)。若失掉特色，地方立法会出现对上位法的重复，对解决地方实际问题没有明显效果。公共文化服务不仅只是公共文化设施的建设与管理，重要的是突显文化的内容与其所承载的精神文明，建设文化场馆等公共文化实施仅仅充当着公共文化服务的载体，如何使公共文化服务与地域特色相呼应，如何满足特殊群体的公共文化需求应是立法机关需要重点关切的内容。如陕西省公共文化服务地方性法规中对于非物质文化遗产“秦腔”“腰鼓”的普及推广，将公共文化服务项目内容与非物质文化遗产名录项目相结合，充分吸收中华民族优秀传统文化养分，陕西省公共文化服务地方立法的特色。