公共部门组织绩效评估技术与制度协同路径研究

南 洋 贠 杰

（1.中国社会科学院研究生院；2.中国社会科学院政治学研究所 北京 100000）

党的十九大指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这对公共部门提升公共服务水平提出了新的、更高层次的要求。要达到这样的总体目标，就要求对公共服务的质量进行检验，检验具体来讲既包括对服务质量的描述，也包括对服务质量的具体评测。组织绩效是公共部门运行效果的直接反映，是人员绩效和政策绩效的综合体现，组织绩效评估是评判公共部门绩效的核心工具，因此，组织绩效评估是检验我国公共服务质量的基本工具，也是落实中央要求的基本落脚点。

公共部门绩效评估作为上世纪西方发达国家新公共管理运动的重要内容之一，在提升公共服务质量、发展公共部门责任、降低公共成本等方面发挥了积极作用。借鉴西方新公共管理理念，我国公共部门的绩效评估理论研究与改革实践在评估内容选择、绩效指标体系设计、评估程序和方法、评估结果运用等方面取得了积极成效。有学者认为，对公共部门管理领域而言，科学管理需要一套科学、完善的绩效评估体系来保障[1]。一般来讲，公共部门绩效包括组织绩效、人员绩效和公共政策绩效等，组织绩效是公共部门管理效果的直接反映，是人员绩效和政策绩效的综合体现[2]。因此，组织绩效评估是评判公共部门绩效的核心工具。

公共部门绩效评估是根据统一的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量或定性对比分析，对评估对象一定时期间的业绩做出客观、公正和准确的综合判断的过程[3](P40)。从我国公共部门组织绩效评估的理论研究和实践经验来看，改革开放以来，经过多年的努力与探索，我国公共部门组织绩效评估取得了一定的理论与实践成果，积极借鉴西方评估理论并初步建立了评估框架，逐步向本土化、实践性的方向发展。然而，学术界对公共部门组织绩效评估制度和技术的理论研究有所欠缺且科学性不足，实践中对评估制度的构建和对技术路线的选择也存在混乱，就如何提升公共部门组织绩效、解决其发展的动力机制问题缺乏突破性的研究框架和具有可操作性的建议，从而制约了组织绩效评估理论的发展，也影响了绩效评估“晴雨表”“指挥棒”作用的发挥。

分析我国公共部门组织绩效评估制度建设与技术发展的不足，表面上看是两者各自建设的不足与发展的滞后，深层原因在于理论研究与实践中常将评估制度与技术相对独立、相互割裂，评估制度不能保障技术实施，评估技术不能为制度提供支撑，造成两者相互制约的恶性循环，同时，绩效评估与公共部门管理的其他手段之间配合欠佳进一步制约了公共部门管理水平的整体提升。这些问题的解决，既需要出台具体的行政措施来加以干预，又需要通过建立科学有效的绩效评估体系这种根本途径来整体纠偏[2]。可见，单纯从制度或技术某一个角度出发都无法根本破解我国公共部门管理水平和组织绩效提升的困境，因此从缺位走向协同是有效路径。

评估技术与评估制度的建设是组织绩效评估的基础，基于协同理论，探讨评估制度与技术二者相互之间的关系，并进一步延伸至组织绩效评估在公共部门管理的系统中与其它管理要素协同发挥作用的各个方面，是促进公共部门管理水平突破与提升的有效路径。本文将构建评估协同状态的逻辑框架，基于逻辑框架对组织绩效评估进行再审视，并提出协同的合理路径。

一、协同视角：优化评估体系的新思路

绩效评估协同包括内部协同和外部协同，分别基于协同演化理论和整体性治理理论展开，并以制度与技术形式构成内部与外部协同相融合的状态，以促进绩效评估与公共部门管理各要素的平衡发展与良性互动。

（一）内部协同：解决制度与技术畸重畸轻

评估制度与技术发展畸重畸轻是我国公共部门组织绩效评估内部存在的核心问题，借助协同演化理论视角有助于解决绩效评估内部制度与技术不平衡的问题。从协同演化理论在产业经济学中的作用来看，其主要解决产业经济学中制度或技术单项决定论的不足，即无论制度还是技术，单独某一方面都不是决定经济创新与发展的唯一因素，因而强调二者的协同、演进和互为选择力量。组织绩效评估内部制度与技术之间同样存在类似“单向决定论”的问题，即虽然理论研究对评估制度和评估技术进行了与时俱进的分析，并结合西方新公共管理理论提出了模式和操作等方面的优化，管理实践中也从最早的目标责任制向效能建设、综合绩效管理等不断演进，然而理论与实践、制度与技术无法自然而然达到协同的状态。实践中由于问题的复杂性和决策部门的多元性、专业化，往往只重视或只能重视其中的某一方面，在制度设计与技术规划方面很难兼顾，因此始终无法破解理论研究与管理实践中制度与技术彼此支撑不足、未能相互促进的问题。具体表现为评估制度与技术发展不平衡，单纯加强某一方面的建设却无法从根本上解决评估系统性、科学性、操作性不足，缺乏一体化设计与统筹规划等不足的问题。

我国公共部门组织绩效评估制度与技术畸重畸轻表现在多个方面。如，理论研究仅聚焦于评估技术尤其是指标体系的构建，往往照搬西方指标体系，一方面，缺乏符合我国本土化特点的理论支撑，造成相关原理无法相容；另一方面，所提指标设计的建议脱离我国公共管理实际，有的在实践中出现水土不服等情况。又如，实践操作常常机械地将“工作中急需的结果”直接作为评估项，并匆匆将片面的评估事项通过意见、规定等制度形式确定下来，但这种做法忽略对专业理论的重视，缺乏对评估机制和指标体系的整体规划等，往往带有“运动式”改革的特征。“头疼医头脚疼医脚”的评估建设常常仅重视评估制度或技术某一方面作用，缺乏协同性的整体考虑。

协同演化理论关注“相互影响的各种因素之间的演化关系”，源于生物学并在产业发展等经济学领域有了较为广泛的应用，该理论认为在产业发展中技术与制度相互促进、协同演化，通过技术与制度各自的创新以及二者的协同，促进了效率的提升。而提高行政效率正是推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标的基本要求。因此，以公共部门组织绩效评估技术与制度的协同为突破口，加强对理论研究与实践探索，是推进公共部门组织绩效评估向科学、实用发展的路径，也是提升我国公共部门效能的手段。

要解决绩效评估内部协同不足的问题，该如何构建评估制度与技术协同的逻辑框架？重点在于解决传统的制度或技术单向决定论的局限，强调创新是打破“超稳定状态”，实现发展的重要力量，并认识到创新的过程是制度与技术互为选择力量，且相互促进、协同发展的过程。首先，明确界定评估制度与评估技术的概念和所涵盖的具体内容，依据协同演化理论明确评估技术与制度通过互动在提高经济效率、降低交易成本方面能够发挥的作用。其次，明确协同路径下评估制度与技术互为创新动力的关系，即协同的结果不仅包括对公共部门绩效的提升，也包括评估制度与技术自身的发展与创新。最后，超越线性思维，探索评估制度与技术互为“选择力量”的全新路径，即同一条件下，完全可能由于其他因素甚至机遇的不同而产生截然不同的演化轨迹，因而在评估技术与制度的协同演化过程中，可能会出现多种多样的演化模式和结果，模式与路径的多样性是一个基本特征。这一思路不仅适应我国公共部门领域广泛、种类丰富的特征，也有利于破解实践中各种措施相互掣肘的困境，打破改革的“死循环”，在实践中进行有针对性的评估制度与技术体系设计。

简言之，在组织绩效评估中，技术是基础，制度是保障，二者不仅各自发挥着作用，也存在相互影响，因此，内部协同视角通过促进评估制度与技术的良性互动，构建促进绩效评估创新发展的内部动力机制，从而解决评估制度与评估技术在实践中发展不平衡，没有达到相互支撑、互为选择力量的缺陷。

（二）外部协同：解决公共部门管理的碎片化

评估的效果不仅取决于评估本身的科学性、专业化，也取决于绩效评估与机构编制管理、人事管理、财政预算管理、国有资产管理乃至公共服务的生产和供给体系等众多管理要素之间的协调配合。前者属于内部协同，后者则可以统统归入外部协同的范畴。自从新公共管理引入我国行政体制改革的理论与实践以来，源于企业管理价值与经验的理念在促进公共部门管理专业化的同时，也造成各管理主体、管理机制相互割裂、竞争甚至冲突的特征，表现出治理“碎片化”的问题，即外部协同的不足。整体性治理理论正是基于公共管理“碎片化”日益加剧、各管理要素协同性差的现实问题兴起的应对策略。其理论的核心在于破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务真空等碎片化问题，注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等[4]。同时，整体性治理的理论与实践不仅致力于解决管理要素“碎片化”问题，更进一步强调各要素之间的相互增强，是一种更广泛意义的整体协同状态，与推进国家治理体系与治理能力现代化的目标相契合。

公共部门绩效管理与人员激励是一项系统工程，涉及跨部门的协作、多种管理手段的配合、各管理流程的衔接、不同专业领域的分工与协作等。绩效评估作为绩效管理的元工具，不仅是绩效管理体系的中枢，也是连接公共部门管理各个环节、各种要素的有益桥梁。事实上，管理实践中已经树立了这样的思路：干部选任、绩效分配、表彰奖励等日常激励机制，乃至机构编制调整、组织战略制定等宏观管理手段，都应该将绩效评估结果作为重要的参考依据。然而，在评估结果的实际使用时，又存在程度不一、力度不同等问题，导致评估过程与结果使用脱节，不仅没有发挥绩效评估“元工具”“指挥棒”的作用，反而对评估活动产生了抑制。可见，绩效评估从设计到实施都不仅面临评估本身制度与技术的协同，也必须重视与评估之外的各管理要素之间的互动，即要解决外部协同的问题。

如何发挥绩效评估作为元工具的桥梁作用以应对碎片化问题？整体性治理提供了新的思路。首先，从绩效评估运行机制的角度，建立评估与各管理要素在目标价值、信息沟通、动员等方面的协调机制。目标价值方面，将公共部门的多重组织目标，凝练为提升其组织绩效的整体目标，在此基础上避免诸如绩效评估、职位晋升、干部选任、薪酬分配等管理手段之间的价值冲突，通过共同目标的强化与塑造,增强各管理手段的凝聚力，发挥协同效应。信息沟通方面，通过共享数据信息的标准或内容，并建立数据库，以政治手段通过信息互通促进各管理手段的协作。动员方面，基于评估结果为激励对象投入资金、技术、信息等各种资源，以解决诸如组织绩效与人员绩效“激励相容”等棘手问题。协调机制的核心是协调评估内部以及评估与外部管理要素之间的合作关系。其次，从绩效评估组织结构的角度，建立不同层级、功能、部门之间的整合机制。层级方面，纵向将不同层级的的评估部门（如公共部门考核领导小组、组织人事部门的考核办、各二级部门负责考核的部门等）以及相应的考核办法或指标体系（如一级考核办法与二级考核办法、一级考核指标与二级考核指标等）进行整合，减少评估目标和手段在不同层级之间的冲突。功能方面，对所有与激励相关的管理手段，例如目标管理考评、对职能部门满意度测评、360度人员绩效评价、督查检查、政治巡视等，进行功能性整合，提高数据的共享程度和功能的配合机制。部门方面，主要通过制定统一的评价标准，扩大公共服务的参与主体范围，用标准的一致性推动公私部门的合伙、互助、协作发展。最后，从绩效评估动力机制的角度，建立各管理主体、手段之间的信任机制。信任是一种核心的凝聚力,是合作达成的黏合剂,因此也是组织绩效评估外部协同的内在动力。为了打破各管理要素之间的壁垒从而实现协同，可以从以下方面进行努力：与其他机构（重点是第三方评估机构）对话，借鉴其运作方式或直接合作；提升绩效评估的地位，使评估的实际操作人员能够掌握更多信息和沟通渠道；培养管理者对高度不确定性的容忍度，以应对绩效评估跨部门协同的风险；为评估主体赋予更多的自主行动机会；通过强化评估人员对组织目标的认同、领导人员对评估的关注度和人事政策对评估工作的激励三个方面，建立对评估活动的承诺；通过正向激励或负向激励的方式，改变评估对象对协同性评估的态度和行为；加强培训，增进所有工作人员对整体性治理的认知和对协同性评估的认可[5]。

可见，整体性治理理论视角下的绩效评估外部协同机制，是解决公共部门管理碎片化的重要内容，它强调绩效评估只有在运行机制、组织结构和动力机制方面进行协调、整合和信任，才能达到绩效评估外部各要素之间的协同状态，发挥协同优势。

（三）发挥绩效评估元工具作用，构建各要素彼此强化的公共部门管理体系

绩效评估在公共部门管理体系中发挥着“元工具”的作用，而协同则是巧妙打开这一工具箱的钥匙，内部协同与外部协同是钥匙的两面，构建协同的组织绩效评估体系是提升公共部门整体管理水平的重点。

如前文所述，协同体系包括内部协同和外部协同两个方面。内部协同是指绩效评估制度与技术之间互为选择力量、协同发展的状态，涉及绩效评估的内部动力机制，重点关注如何处理好评估制度（如评估政策、规定、体制机制等）与评估技术（如评估指标、方法、技术路线选择等）之间的关系，达到各要素协调融合发展的状态。外部协同则泛指绩效评估这一元工具与公共部门管理的其他手段之间的协同关系，主要解决新公共管理带来的碎片化、企业顾客导向、解构集中权威等问题，涉及绩效评估的外部动力机制，也可理解为公共部门管理的整体动力机制。例如，组织绩效评估与人员绩效、政策绩效之间的协同配合，以及绩效评估与其他行政管理手段（如机构编制管理、人事管理、预算管理等）之间的协同关系。基于整体性治理理论，外部协同最终通过宏观的管理制度建设和相应管理技术的完善来实现，因此，外部协同落实到实践层面，又可以归入制度和技术两个维度。

内部和外部协同的最终目标，是构建整体性的绩效管理框架，最终体现为评估制度与评估技术的建设。本文所构建的协同体系如表1 所示：

绩效评估本质上是要解决激励相容的问题，但达到“激励相容”是一项系统性的复杂工程，因此，必须有一个理论体系将评估机制与激励机制相连，组织绩效评估的协同机制提供了一个较好的方案。具体来讲，通过构建组织绩效评估协同体系，以内部协同厘清评估制度与技术之间的关系，以外部协同建立绩效评估与其他管理手段之间的协调融合，并以制度和技术作为落脚点将内部协同与外部协同融合，最终形成整体协同的理论框架。对于组织与人员激励的具体问题，都可以在协同框架中寻找解决思路，从而为实现公共部门管理的“激励相容”提供路径，这种更加细化的研究方式是对以往绩效评估领域研究过泛的补充。

协同的视角不仅在于促进各要素之间的融合，还在于通过共同理念的塑造，提升各要素之间的彼此强化。无论是协同演化理论强调的制度与技术互为选择力量，还是整体性治理理论强调的治理手段与目的的相互增强，“相互增强”的理念都贯穿其中，为治理水平的提升提供内在动力。

表1 本文所构建的协同体系

二、协同视角下对组织绩效评估发展障碍的再审视

在学术研究和管理实践中，评估制度与技术双重缺位常被作为制约公共部门管理水平提升的主要原因，经过多年的理论研究与实践创新，提升效果仍然有限，究其深层次的原因在于仅从评估制度或技术某一方面进行理论分析与管理改革，而忽略了二者的相互关系。因此，基于协同视角，研究绩效评估体系的协同性，有助于发现公共部门管理优化受到掣肘的真正原因。

（一）内部协同不足

协同演化理论认为产业发展是技术和制度协同演化的结果, 技术创新是产业演进的根本动力,制度创新为产业演进提供支撑和保证，技术与制度相互促进、协同演化，通过各自的创新以及二者的协同，促进了效率的提升。而提高行政效率正是推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标的基本要求。绩效评估作为公共部门绩效的“指挥棒”，其主要作用在于通过科学方法促进公共部门组织绩效的提升。然而，评估制度与技术作为绩效评估内部的核心要素协同不足，抑制了评估的内生动力和作用的发挥。

1. 评估技术的基础理论研究不足造成评估制度设计缺乏科学支撑

完善的评估制度需要科学的评估技术予以支撑，而从我国实践来看，评估技术研究不足制约了评估制度的构建。一方面，由于缺乏本土化的评估技术基础理论研究，学界在分析我国公共部门组织绩效评估制度时，常简单套用西方公共部门甚至企业的评估技术指标，评估技术的欠缺导致对公共部门职能的结构化分解和体系化剖析的理论支撑不足，造成绩效结构设计不合理且脱离我国公共部门职能实际。另一方面，对评估技术体系的研究科学性不足直接导致了评估指标设计的混乱、重复或缺失等问题。评估体系建立和运行机制研究泛化、案例研究就事论事缺乏共性特征提炼总结等，又造成无法从理论层面对技术体系的连贯性和可重复性进行检验。由于缺乏科学的评估定位和设计思路，公共部门绩效结构缺乏清晰的指标层次，横向指标类别和纵向指标层次的逻辑关系混乱，从而无法科学有效地指导实践[1]。有学者提出通过立法这一评估制度的建设，推动组织绩效评估的普遍化和规范化，但问题在于,在缺乏对评估技术科学研究的基础上实施统一规划和指导,只能固化目前存在的问题[6]。可见，评估技术和理论的落后导致相关制度设计时缺乏科学依据，影响了制度设计的科学性、稳定性和长远性。

2. 评估制度的顶层设计欠缺导致评估指标的技术定位偏差

评估技术的种种问题, 与公共部门管理理念、机制等有着密切的联系[6]。一方面，评估制度在宏观层面缺乏顶层设计，造成对评估工作缺乏稳定的制度性安排，评估指标体系是否可重复检验是决定评估技术是否科学的重要因素之一，这恰好需要制度的稳定性来保障。实践中，由于缺乏顶层设计和长远规划，评估制度的制定常以解决眼下的问题为目标，而忽略了长远性和可持续性，更没有考虑为评估技术尤其是指标体系设计提供稳定的制度保障。由于评估技术的发展受到制度框架的限制，评估技术的定位也往往受制度的短视效应影响而造成定位偏差。另一方面，评估制度在微观层面缺乏准确表述，尤其是对绩效结构的描述和评估目标表达等过于空泛，大多停留在原则性要求上，造成指标设计过粗、过泛，无法准确全面衡量公共部门职能和绩效。因此，评估制度建设的缺位影响了评估技术的长期性和稳定性，评估技术路线的定位也随之受到影响。

可见，评估技术与制度在实践中的发展存在不足，使得二者的协同缺乏基础。更重要的是，从二者的现实状况来看，评估技术未成为促进评估制度发展的基础，如科学评估程序和具体评估措施的不足使得制度设计时缺乏理论支撑力量；评估制度也未为技术发展提供足够的保障，如因缺乏制度的顶层设计使得技术发展缺乏稳定环境等。制度与技术相互孤立、协同不足，不仅表现在二者互为发展动力的作用不强，还表现为二者协同促进绩效评估体系的建设与发展作用不明显。可以说，评估技术与制度发展的欠缺既是现实中的结果，也是造成这一状况的原因本身。而造成这种割裂现象的核心原因，在于制度与技术二者在评估体系中的协同演化作用未得到充分发挥，远未达到互为“选择力量”的理想状态。内部协同不足导致评估的内在动力缺失，阻碍了评估体系的建设与作用发挥。

（二）外部协同不足

整体性治理理论强调通过促进公共管理的运行、组织、动力机制等相互之间的协调整合，解决治理“碎片化”的问题，从而提高治理效能。俗话说“独木难成林”，绩效评估作为提升组织绩效的手段之一，需要与其他管理手段紧密配合、相互支撑，实现激励的效果，即达到外部协同的状态。然而实践中达到这种协同状态的效果不一、困境明显，主要表现在绩效评估与其他管理要素的目标冲突、手段割裂，以及评估体系建设的滞后等。

1.目标冲突

整体性治理理论用目标和手段层次上的冲突分析整体性治理相对其他政府治理模式的优势，在此也可以用这种分析方法，重新审视绩效评估外部协同的效果。评估目标取决于组织职能，正确、清晰的评估目标是评估的基石。然而，从整体性治理视角审视我国公共部门管理实践，目标设定依然存在偏差。

一方面，对公共部门服务的满意度测评与民众需求存在冲突。新公共管理强调结果产出控制，并通过满意度测评的方式对服务结果进行评价，但从整体性治理视角分析，在现有的公共部门管理体制下，民众无法真正参与到公共服务生产目标设定的过程中，因此满意度所测评的仅是民众对已有产出结果的评价，这与民众真正的需求是两回事。也就是说，在设计测评项目时，本身就没有考虑民众的需要，民众可能感到自己即便参与测评，也无法对公共物品的生产提供过程产生影响，况且有些公共产品本身就不是自己所需要的。表面上看，这是测评目标与民众需求之间的冲突，实质上也是组织与民众目标的冲突。这也是以往满意度测评科学性、客观性、参与度以及实际效果欠佳的内在原因。整体性治理强调真正的顾客导向，以民众需要为基础，重构组织结构、目标以及评价管理方式[7]。这也为我国公共部门组织绩效评估提出了新要求。

另一方面，“碎片化”下本位主义导致评估所涉及的部门及其策略存在冲突。部门专业化的结果是碎片化，由于各部门均从自身的角度考虑，使得在制定有关激励政策时，政策目标之间相互抵触，不仅阻碍绩效评估的外部协同，最终影响行政效益与效率的提高[8]。例如，对于有多个下属单位的公共部门而言，为了实现多方参与、客观公正的目标，制定修订绩效评估办法的过程需要各方面的参与，参与者所在的各部门又是未来的被评估对象，因此无法避免本位主义，评估政策的制定过程便伴随着不同部门之间的利益博弈，使得评估目标存在冲突，这种博弈的结果往往是趋于平均主义的选择，难以体现拉开差距的激励的目标，或者激励效果有限。整体性治理致力于整合组织中的多重目标，因为目标冲突的结果往往是灾难性的，但整合能够以“相互容忍”的方式，尽可能增强管理活动的协作性[9]。

上述两种目标冲突，前者是公共部门基本目标和评估方向根本意义上的目标冲突，后者则是在管理过程中各执行主体之间产生的目标冲突。但无论如何，评估目标的冲突都影响了评估整体激励作用发挥。

2.手段割裂

即便目标一致，在促进公共部门绩效提升的过程中，也仍存在手段割裂的现象。评估手段是组织目标得以实施的工具，包括评估机制设计和实施等，一般而言，组织目标与手段具有一致性，而之所以会发生目标一致、手段冲突的情况，根源在于新公共管理所倡导的专业化造成的治理“碎片化”，整体性治理理论为分析该问题提供了新的视角。我国公共部门管理实践中的各自为政、多头管理造成了管理手段的割裂，影响了绩效评估的外部协同性。

一方面，组织目标和实施策略的不同为整体绩效评估造成障碍。以公共部门效能建设为例，聚焦提升公共部门效率、效能的目标是一致的，分解到相关管理部门的目标也是清晰的，但由于各部门的管理角度不同，在制定具体手段时均是从各专业领域的角度进行，因而造成手段的相互矛盾。例如，针对提高国有新闻单位效能这一共同目标，宣传管理部门要求持续扩大国家对外传播影响力，加强专业的外语人才队伍建设，这便产生人员扩张的冲动。编制管理部门以“财政供养人员只减不增”作为提高行政效能的管理红线。财政管理部门持续压缩经费开支。这两种手段都是基于控制人员数量和财政开支提升单位效益。人力资源管理部门则强调通过职称制度建立完善人才体系，提高国家人才素质，提升服务能力，但对职称的结构比例严格限制。而对于基层单位而言，为提升组织绩效，要同时满足上述多重目标要求，在执行时往往存在矛盾。例如，人员数量扩张的冲动与编制严格控制的红线，扩大国际传播能力的经费投入需要与财政开支缩减的逆向趋势，全面提升专业人才素质的需要与高级职称结构比例的刚性约束等。此外，例如组织部门（强调激发干部新担当、新作为，建立容错纠错机制）、纪检部门（强调对干部严管与厚爱相结合）和巡视部门（强调与党中央各项具体要求时刻对标，从政治的高度对日常工作进行巡视检查）等所设计的机制，虽然兼顾了鼓励干部干事、强化警示教育、容错纠错厚爱等全方位的关系，但真正在基层实施时，往往难以找到完美的平衡点，原因就在于对各类情形的描述虽然已经契合实际并尽量详尽，但缺乏明确的路径和定量化的标准，执行时还是模糊的、原则的描述，使得基层干部没有明确的预期和参照系，造成实施中干部不作为、乱作为等现象。因此，利用绩效评估定量化的思路、明确标准和路径，发挥评估指标的指导作用，明确基层干部预期，促进激励制度的落实。

另一方面，各自为政导致绩效评估结果的适用效果欠佳。新公共管理专业化治理下，涉及公共部门激励机制的考核主责部门、干部选任部门、薪酬分配部门、职称管理部门、督查部门等，在本部门激励制度设计和结果兑现时，都希望有公平的评比机制，虽然都会对评估结果进行参考，但都不会完全执行绩效评估这一“元工具”的结果，更会出现不同部门的激励结果相冲突的情况，即，可能在职称评审和干部选任时，结果人选并非个人考核结果最优的人；或出现薪酬分配的档次差距明显小于绩效评估结果给人们带来的差异预期等情况。这种现象的弊端在于，不利于稳定公共部门工作人员的心理预期，抑制了绩效评估“指挥棒”作用的发挥。

可见，管理目标一致、手段冲突的情况已经成为制约公共部门绩效提升的重要原因，绩效评估作为管理工具，可以通过整合的思路，连接彼此冲突的手段，尽可能增强各管理手段之间的协调程度，并彼此增强激励效果，从而达到绩效评估外部协同的状态。

3.评估体系建设滞后

我国公共部门组织绩效评估发展滞后除表现在制度与技术相互促进作用不足外，还比较突出的表现为绩效管理的配套体系建设不足。由于实践中评估制度与技术未能在绩效评估与后续管理环节中协同发挥作用，导致绩效管理“晴雨表”“指挥棒”的作用难以充分发挥。评估制度不够完善、评估技术不够科学导致公共部门绩效管理缺乏科学化、规范化的评估结果作为依据，造成了实践中对评估工作的不重视甚至不信任，即使评估过程受到一定的关注，但评估结果仍没有得到实际的应用，导致公共部门绩效管理陷入“空转”的局面。原因之一在于评估的基础数据来源不畅。一方面，由于制度的保障作用不足，如政务公开工作所要求公开的数据有限，相关单位公开数据的动力动力不足，有的以“内部资料”或“保密”为由拒绝公开，导致绩效评估客观性指标数据采集困难，同时，重复统计、信息割裂等现象不仅浪费了公共资源，也制约了绩效评估数字化建设的进程；另一方面，数据采集的技术能力不足，尤其是收集、分析、使用和反馈的技术水平仍有欠缺，即便是具有较强研究能力的第三方评估主体参与，由于客观数据的不足必须采用调查问卷等主观性的数据采集方式，而主观性指标难以符合评估科学化所要求的可重复检验的标准，不仅影响了评估结果的科学性，也不利于稳定的绩效评估体系的建立，这是二者协同不足的必然结果。

评估制度和技术共同构成评估体系，评估体系建设滞后除了内部协同不足，即评估制度和评估技术本身协同欠佳外，制度和技术分别作为连接内部协同与外部协同的桥梁，也存在不足，这也是造成评估体系整体建设滞后的根本原因。例如，就制度建设而言，内部的评估的方法与外部的薪酬管理、干部选任、职称制度等管理手段协同不足，主要表现在结果的运用与反馈机制效果欠佳；就技术体系而言，内部的评估技术与外部的电子化政务、数据库建设、公共管理数据标准化建设等协同不足，表现在数据的共享、互通不足。

三、协同路径：评估制度与技术体系融合发展

目前，虽然在公共管理领域制度—技术协同演化理论没有明确的理论研究和概念界定，但新公共管理运动以来，提高公共部门管理效率和服务质量、降低公共管理中的“交易成本”等理念，与产业经济发展中制度与技术协同演进所起到的作用相类似。可以说，创新与高效是连接经济学与管理学的逻辑结合点，而制度与技术协同演进则是连接二者的有效路径。同时，协同演化理论也为分析技术与制度在组织绩效评估中的辩证关系和二者对推进绩效评估改进和提升公共管理效能提供了理论框架。按照协同演化理论，评估制度与技术存在相互选择与反馈机制，二者演化的动力相互交织，其中一方的变化会促使另一方改变现有状态并产生演进动力,而后者的变化又会反过来影响前者的状态与演进路径。因此，评估制度与技术相互之间的“选择力量”构成了促进二者发展的新动力。

（一）以评估技术的科学性推动评估制度的战略性

由于评估技术发挥着基础性作用，必须先运用评估技术及其理论对公共部门职能进行科学分解，在规避目前评估中存在的价值模糊、职责定位偏差等问题的前提下，进行制度的顶层设计，制度设计的科学性是其作为长期保障措施、发挥战略作用的基础。

1.以职能分解的科学性破除制度设计的价值模糊

对公共部门职能进行科学分解，是构建评估制度的起点，职能分解又是通过评估指标的选取、指标体系的建立以及指标权重的设置实现的。换言之，指标体系科学与否直接反映了绩效结构分解的科学性。科学的指标体系构建过程需要对具体的公共部门职能进行总结、抽象和凝练，指标体系从具体到抽象的过程，有助于在公共部门复杂绩效的分解过程中，排除公共部门事务庞杂的干扰因素，在总结抽取核心职能的同时，实现绩效结构的战略性构建。例如，基于统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的总要求，分别从公共部门外部职能和内部管理的角度，运用科学的评估技术方法，进行职能分解和评估指标体系构建，有利于聚焦核心职能，规避评估制度设计中偏离公共部门职能属性和价值目标的问题，实现评估技术科学性对评估制度战略性的促进。

2.用指标体系构建的科学过程保障评估制度的理性与客观

科学的评估技术要求在评估指标体系构建中发挥客观、理性的优势，具体体现在对评估内容的选择、指标设计的粗细、权重设置的合理等多个方面。例如，科学的评估技术路线明确公共部门组织绩效评估的对象是公共部门整体绩效，而非政策（项目）绩效或人员绩效，相对应的，在评估体系构建中侧重组织绩效的指标设计和权重增加，能够作用于评估制度的设计过程，使得评估制度减少对政策或人员绩效这些较组织绩效更加“短暂”或“微观”内容的关注，而侧重于组织绩效这一“整体”或“宏观”的目标，从而提升评估制度设计的理性与客观性特征。又如，科学的评估技术以评估结果可比较、可重复检验为特征，这便要求选取的评估指标都具有客观性特征，且优劣判断明确。这样的技术定位必然要求在评估制度制定时，侧重从公共部门职能和绩效结构的角度进行设计，而且更加侧重能够被客观测量和可比较的职能，从而提升评估制度的客观性。

3.通过技术体系的一体化建设提升制度的整体性

从国外较为成熟的绩效评估理论或实践来看，评估技术一般具有整体性特征，技术体系中的各要素相互联系、交织，共同构成一体化的评估技术。如按前文中将评估技术定义为“基础”，而将评估制度定义为“上层建筑”，评估制度在对评估技术进行制度化规定时，也必然受技术一体化特征的影响。例如，由于绩效评估激励功能的要求，科学的评估技术既注重总量和存量指标，也不会忽视人均及增量指标，这种一体化的技术指标体系设计思路，有助于促进评估制度在设计时的全面性考虑，从而提升评估制度设计的整体性。

明确的价值定位、科学的制定过程、整体统一的制度框架共同构成提升制度战略性提高的基础。以科学的评估技术为基础，所构建的评估技术则能够更好地确保制度的长远适用性，进而提升评估制度的战略性。

图1中，用ai1表示径向基网络层输出a1的第i个元素，iIW1,1表示径向基网络层的权值矩阵IW1,1的第i行元素。R是指网络输入的维数，P代表输入向量，Q是每层网络中的神经元个数，它等于训练样本的个数。b1为隐含层的阀值。

（二）以评估制度的稳定性推进评估技术的长远性

在我国公共部门管理中，积极构建绩效评估体系有利于树立科学、正确的政绩观，政绩观是否具有稳定性常受到绩效评估制度的直接影响，这便是评估制度所发挥的保障性作用。而评估制度越稳定，越有利于为评估技术的发展提供稳定的发展预期，从而提升评估技术构建的长远性。

1.以制度在“自上而下”管理体制中的作用保障评估技术稳定发展

“自上而下”的压力型管理体制是我国公共管理的基本特征之一，而绩效管理作为提升公共管理效能和服务水平的激励措施，更需要在压力型体制中获得管理的能力。虽然我国公共部门绩效评估的实践呈现出一定的自发性特征，但由政府主导、自上而下的特征依然明显，例如每次绩效评估改革与实践都以相关制度、文件的颁布为起始，可见，评估制度对评估技术起着基本的保障作用。党的十八大以来，党中央进一步加强政治巡视、机构编制法定化、党政领导干部考核等工作，这些工作本质上都与提升公共部门效率相关。巡视与考核一般要求对单位的运行情况进行整体性评估，评估过程在实践中则被具体化为调查问卷、谈话等形式，随着巡视常态化、考核日常化等制度特征的不断显现，问卷、谈话等具体的评估方式（或理解为一种评估技术）也被逐渐固定为评估工作的手段。在这一过程中，制度的稳定性为评估技术的长期发展和不断完善提供了稳定的保障，从而提升了评估技术发展的长远性。

2.以评估的法制化趋势强化评估技术建设的稳定性

从我国公共部门绩效管理的法制化趋势来看，评估制度建设的稳定性进一步得到加强，尤其是进入新时代后，党的十八届四中全会提出的治国理政的基本方式是“依法治国”，为绩效管理法治化发展提供了制度依据。推进绩效管理法制化，不仅有利于解决目前公共部门绩效管理各自为政、模式不统一、效果差异大等问题，为建立统一、规范的政府绩效管理体系提供有效的制度支撑[10]，还有利于公共部门树立更加长远、稳定的政绩观，从而促进评估技术路线选择和指标体系构建的稳定性。明确的评估技术定位，能够满足绩效评估“可重复检验”的基本要求，在稳定的制度环境下，更有助于评估技术的长远发展。

3.通过制度的统一建设与实施拓展评估技术的适用性

绩效评估的目标是激励，激励的前提是通过比较区分优劣。横向可比性、系统化建设是评估技术具有长久生命力的保障。制度顶层设计的目标在于用统一的制度安排，解决评估实践中的横向可比性差等问题。具体来讲，通过评估制度的统一性建设，从宏观角度明确公共部门组织绩效评估的目标和内容，并通过统筹规划，注重对具有横向可比较特点的职能进行分解和总结，从而建构具有可比较性的绩效结构。在这样的绩效结构基础上，设计相应的评估技术和方法，以可横向比较、可重复检验作为具体评估技术方法设计的原则，更有利于提升评估技术的广泛适用性。

稳定性和广泛适用性是评估技术长远发展的保障，通过发挥评估制度“自上而下”、法制化趋势以及统一建设的优势，为评估技术的稳定和长远发展提供了制度保障。

（三）构建稳定科学的组织绩效评估协同体系

通过发挥上述评估制度与技术之间的“选择力量”，组织绩效评估的技术要素与制度要素互动创新，评估技术创新为评估体系的形成、成长和成熟提供根本动力, 评估制度在评估体系中发挥促进、支撑和保障作用，二者互相推动，互为选择，达到协同发展的目标。除评估制度与技术相互促进之外，二者在评估体系总体建设与发展中同样能够发挥协同促进作用。

1.明确组织绩效评估的角色定位。

通过制度与技术的协同，有利于明确组织绩效评估独立、客观的角色定位。一方面，通过制度设计保障组织绩效评估活动的独立性。要实现组织绩效评估相对独立地发挥作用，须通过制度设计，保障绩效评估具有独立运行的合法性，并且形成评估、反馈、激励的完整体系，确保组织绩效评估能够真正发挥提升组织效能的作用。另一方面，从技术路线的定位上选取客观指标，减少主观因素和人为干扰，克服主观指标与客观指标之间不可调和的内在矛盾。通过减少偶发因素的影响，进一步提升评估的科学性和准确性，有利于树立客观的评估价值导向，明确组织绩效评估的角色定位。客观性是独立性的基础，独立性是客观性的前提，通过评估技术与制度协同发挥作用，提升评估实践的客观性与独立性，有助于明确组织绩效评估客观、独立的角色定位。

2.建立科学的评估技术路线。

评估技术路线的科学性取决于评估目标和评估方法的正确性。一方面，在我国全面深化改革的背景下，通过评估制度明确绩效管理的目标聚焦于提升公共服务质量、发展公共部门责任、降低公共成本等方面，有利于为公共部门绩效结构的分解明确方向，从而为评估技术路线的选取奠定基础。另一方面，运用科学的评估技术，以激励和提升公共部门绩效为出发点，选取人均指标、增量指标等有助于体现绩效改进余地的评估指标，从而保障技术路线的科学性。通过明确提升管理效能的目标，辅以确保这一目标实现的技术手段，从而协同发挥评估制度与评估技术在目标定位和指标选取方面的作用，为建立科学的公共部门组织绩效评估技术路线提供整体支撑。

3.构建第三方参与的评估体系。

独立的第三方参与是进一步提升组织绩效评估客观性、科学性、适用性的重要途径，但目前制度保障不足和基础数据源欠缺是制约第三方参与评估的主要障碍，评估制度与技术协同发力则是打破这一僵局的有效途径。一方面，通过评估制度的建立为第三方的参与提供政策性保障，在明确第三方参与公共部门绩效评估、获取相关公共数据的权力的同时，规定其所应承担的保密、正向促进等方面的义务，推动第三方力量与公共部门绩效管理体系良性互动。另一方面，通过评估技术的开发和优化，在数据收集、分析、运用、反馈等方面，发挥第三方的技术优势，解决公共部门自我评估客观性、科学性弱，难以令社会信服的困境，使其成为公共部门自身绩效评估的重要补充，为构建更为完善的绩效评估体系提供智力资源。通过评估制度与技术协同发展，为第三方参与评估扫清障碍，从而促进我国公共部门组织绩效评估体系的总体性发展。

准确的评估活动角色定位、科学的评估技术路线选取以及丰富完备的评估体系构建，既依托于评估制度与评估技术的协同作用，也是构建稳定、科学的组织绩效评估协同体系的重要环节，为推进科学发展和国家治理能力现代化发挥着积极作用。

推进公共部门组织绩效评估制度与技术融合发展、协同发力是建立客观、连续、可检验、系统化的公共部门组织绩效评估体系的基础。针对我国公共部门组织绩效评估的实践和学术界的研究状况，以制度与技术协同发展作为改进我国评估体系的逻辑出发点，在措施的设计之初就兼顾二者之间相互促进的协同关系，有利于解决评估制度与技术相脱节的问题，并为评估体系的整体建设提出了新的路径。

公共部门组织绩效评估作为推进国家治理能力现代化的重要手段和必然要求，应进一步发挥其“晴雨表”“指挥棒”的作用，即通过一系列的制度规定与技术方法，科学全面反映公共组织的绩效状况，并通过配套的绩效管理措施，提升组织整体绩效，实现公共部门的职能目标。协同演进既是社会发展中不同要素之间互为“选择力量”的主动作用过程，更需要公共管理者发挥其主观能动性，正视现行体系中评估制度与技术发展水平较低的现状，借鉴协同演进理论的视角，为公共部门组织绩效评估中的制度与技术协同发展提供引导和建设的力量，主动适应我国公共管理和社会发展的需要，为改革提供智力支持，为我国公共部门组织绩效评估体系建设开拓新的有效路径。