法治视野下的山西省“政产学研”平台重构研究

□白 锐，张 静

(1.山西大学商务学院，山西 太原 030006；2.山西警察学院，山西 太原 030401)

党的十八大报告提出了对供给侧结构性改革、调整，“政产学研”平台的不足也恰恰印证了我国经济供给侧结构的不足和矛盾。我们不能仅将希望寄托在与发达国家竞争如何引进人才，却忽视我国现有的经济基础、社会文化发展水平，忽视我国经济转型发展的现实需要。若将“政产学研”平台建设与人才培育作为经济结构转型的一部分，放到一个大环境的前提之下——将目标转向“一带一路”，投向世界范围，就会发现重构“政产学研”模式下培养的人才依然在很多国家和地区是极具竞争力的。

一、现有省内法源性文件、政策及机制研究

(一)政策分析研究

1.解决实体身份的法律冲突

2000年4月3日，山西省人民政府发布《山西省推动产学研合作实施办法》(以下简称“实施办法”)，明确企业可以与境内外企业、科研机构、高等院校及其科技人员合作实施科技成果转化。同时，企业可以直接或委托技术交易中介机构或者通过其他途径寻找科技成果转化的合作者。该文件的关键是赋予高等院校、科研机构以经济实体的身份(类似于公司法人)，可以参与企业实施科技成果转化的招投标活动，并明确了科研机构、高等院校及其科技人员可采用多种形式与企业进行产学研合作。按照当时的法律、法规及管理办法，“产学研”三方主体有了平等合作的法律基础：以平等民事主体身份，按照市场经济规律进行平等合作。

2.政策引导和鼓励

《实施办法》重点扶持中小企业产学研合作的高新技术产业化项目、实施产学研联合开发工程等，并规定可以使用专项资金。对产学研合作项目实施的科技成果转化活动，实行税收优惠政策，如免征营业税、所得税或各项手续费用等。同时，政府对完成人和作出重要贡献的其他人员给予奖励。为鼓励科技人员在企业兼职从事科技成果转化工作或离岗创办高科技企业，该文件甚至还规定了由原单位负责上述人员的重新上岗、基本社保等，确保科技人员的现有福利、待遇不变。

(二)法规、政策背景下的平台初建

《实施办法》强调要重点构建产学研共建技术中心和合作示范项目，征集企业技术难题，建立全省企业技术难题网站。第一次为政府介入“产学研”平台建设提出法治依据，“政产学研”模式开始逐步试行。

2007年8月25日，山西省人民政府在《关于促进产学研合作推动科技成果转化的实施意见》中(以下简称“实施意见”)，明确提出建立多层次、高效能的科技成果转化平台。同时，该文件第一次明确提出建立“产学研合作研发平台”，如以合作或共建项目为载体的“产学研一体化公共研发平台”“行业性工程技术研发中心和成果转化基地”“科技型中小企业的创新平台”“产学研合作联盟”“科技成果转化服务平台”等。同时，要求政府部门建立科技成果供需信息网和基础数据库，按照“一站式”服务模式，提供信息发布、技术交易、成果孵化和政策咨询等全方位的科技成果转化服务，定期举办各种类型的产学研合作洽谈会、科技成果信息发布会，沟通供需信息。2017年7月13日，山西省人民政府出台《山西省促进科技成果转化若干规定(试行)》，也要求构建山西省科技成果转化与知识产权交易平台。

(三)现有平台的优势分析

当前，我省各地方政府按照《实施意见》的要求，通过举办常态化的合作会议来解决“产学”沟通不畅的问题。如举办项目对接会、成果洽谈会和博览会等，这一般由市级政府或省、市职能部门主抓，基本不涉及其它行政机关，构建中长期校院地合作平台的行政动力不足。

笔者通过调研发现，举办常态化的各种会议，其优势在于：

一是政府利用公信力和资源上的优势积极推进校院地合作。同时，在政府现行的考核办法当中，政产学研各方皆能获得一定的现实利益。单就政府政绩考核而言，其主要指标是GDP的增长。洽谈会的主要合作模式是购买已有的科技成果或投资共同创建新的经济实体。这样，政府在考核当中占据一定的优势。当前大环境下，市场竞争主体可信度不高，政府介入对民间影响巨大，方便新成立的企业或者投资企业在市场中运作。

二从“学研”的角度出发，由政府“背书”或政府官员介入后的这种洽谈，其实践作用远大于象征意义。在近一年多的走访中，很多院校部门的负责人坦言，政府官员主导并介入后，院校在行政方面的责任大幅减轻。对于行政程序，其他行政部门的配合程度显著增加，便于院校开展下一步的工作，也便于院校参与当地高校和科研院所的考核、评估和排名。

三从地方企业来讲，其本身更信赖于政府的洽谈会，也相信在这种政府主导下的平台模式能够使院校对与企业的合作更加重视，更能拿出企业想要的、产业化的、有竞争能力且便于转化的科技成果。同时，多位企业负责人坦言在各种会议的背后，政府往往会特事特办，如对于成果的审批、成果产生产品的推广往往会有一定的政策优惠，对企业占领市场，实现竞争有着积极作用。

二、山西省校院地平台机制冲突分析

(一)创新动力不足原因分析与平台建立的价值分析

调查问卷显示，中小企业、小微企业对于协同创新的动力困境来源于两个方面：一是资本融资问题突出。90%的受访企业谈到了融资中的困难主要来源于现有政策制度中对于中大型企业倾斜或是易于融资。中小企业受限于自身现状，对于长期融资、大额融资基本不可能从银行等金融机构获得。另一方面是市场竞争的特殊性，导致创新所需时间较长，创新投入转化过程缓慢。企业的现状决定了研发投入不足，企业进行技术改进和创新的原始动力不足。也有部分企业反映自己的产品就是从市场的缺口入手，利用本地资源的优势抢占市场，但是很快受市场竞争规律的影响，模仿、低价产品就会大量涌入，导致其市场竞争力降低，市场从无到竞争激烈的时间不会超过一年。[1]笔者认为，企业立足于市场的根本是为市场提供所需产品，而非“良币驱逐劣币”的市场竞争，我们现在企业的产品核心竞争力不足就是源于对企业发展的短期性认识，这从根本上制约了中小企业的可持续发展。

(二)政策引导中缺乏产学研深度融合的机构和平台

我省对于平台的建设，从三个角度出发进行政策引导：首先，尊重市场规律，提出由合作方按照实际需要建立，如企业建立研发机构，依托“环渤海技术转移联盟”，支持国内外科研院所、高等院校与我省联建科技园区，国内外大企业、大集团来我省设立研发机构、中试基地和产业化基地等。其次，按照上位法与国务院的政策要求，政府主导设立单一功能性平台以解决当下需求，如山西省科技成果转化与知识产权交易平台。然后，通过资源倾斜和经济扶持，鼓励民营资本和社会力量创建中介服务组织，如对科技成果转化的供给方和需求方实行双向激励，省财政根据转移转化服务绩效对各类服务机构给予支持，相关审批部门对于上述服务组织的申请优先办理等。笔者查阅关于“产学研”和“校院地协同创新”的法规、规章及文件，发现对于如何实现政府“搭台”“产学研”各方积极参与，地方政府基本是从经济、社会和企业等视角出发，唯独没有从政府视角出发，未将“产学研”和“校院地协同创新”纳入政府的施政方略或是成为本地的经济发展主动力，更多是对上位法及国务院文件的机械解读，缺乏与本地实践结合的创新。

(三)平台运行机制短缺、政策供给不足

1.平台推动力、运行机制短缺。

从课题组对全国范围内的调研来看，很多县、市政府对于国务院和上级政府要求建立的产学研平台，往往只是建立平台。对于平台如何有效运作，如何考核、评价及整改没有长效机制，搞“一刀切”“一阵风”，与相关具体行政机关没有实现行政程序对接，这导致学术界和企业界的主体对此类平台心存疑虑，反而把他们推向了各种各样的社会中介平台。而此类中介平台又缺乏相关部门和制度的有效监管，平台的水平良莠不齐，因此市场的逐利性导致很多参与到产学研协同创新当中的主体遭受了不应有的损失。

笔者在对毕业生的调查中发现，全国各地工商行政机构对于大学生就业的身份没有统一认定，也没有明确大学生自主创业的行政程序。例如各地工商登记窗口对于大学生创业没有政策上的扶持，没有考虑设立大学生创业的通道。从上文可知，我国自2015年10月以后，小微企业新登记数量占同期企业登记数量的96%，[2]这其中有很大一部分是大学生创业。那么，大学生创业的资金来源受限于政策中程序没有规定，其后续在税务机关、财政部门等就难以走下去，国家政策中给予的优惠和补贴难以到位。大学生创业基本是真正的自主创业，无法借助校院地平台，其企业的创新能力基本没有，存活时间较短也就不难理解。对于学生就业而言，考取公务员等财政供养机构仍是其稳妥的出路。大学生去企业就业的难题没有解决，企业对人才的需求难以满足。

2.规范平台运行机制的政策规范不足。

通过对政策的解读，笔者认为，我们缺乏对以产学研为基础的校院地协同创新平台及模式的政策引导。总体来看，现有政策及平台没有结合我省资源优势，以山西经济转型总体目标来考虑法律、法规及政策的现实作用，故而无法形成常态化的平台及产学研联动机制。因此，我省对于校院地协同创新—构建产学研一体化平台或环境就迫在眉睫。我们不但需要单一的服务平台或合作平台，更需要整合已有平台，构建完整的平台运行机制，补足法律、法规和政策的短板，形成产学研长效合作的大环境，把科技成果真正转化为经济优势。

笔者认为“政产学研”平台是当前推进产业升级，协同创新的有效手段。而手段是否能起到足够的效果必须着眼于建立它的初衷和维持该平台持续运作的有效监管机制。没有有效的监管机制，没有稳定的评价考核机制，没有使它成为地方政府绩效考核的硬性指标，此类平台的长期运作维持只能是“昙花一现”。

三、山西省校院地平台机制法治完善对策建议

(一)国外相关经验借鉴与理念变革

“政产学研”从大背景下看，是以政府为主导，产业界、高校和科研院所为主干的一种合作模式；从微观层面和执行角度看，由政府或行政主体主导平台的先期建设，对参与者起引导、示范和监督规制作用。从行政环境的角度出发，这种模式倡导的是政府起先期的推动作用，而平台进入良性发展后，政府则退至幕后，主要起监管和基础设施、机制的完善作用。上世纪八十年代，各发达国家为鼓励创新，纷纷以如何搭建服务及管理平台，以企业、学校与科研机构开展有效合作为命题，利用政府的公信力和资源，出台法源性文件，搭建各种类型的官方平台，鼓励民间力量参与产学研目的下的校院地协同创新，引领本国经济转型发展。如美国的“拜杜法案”、英国的“联系计划”和日本的“产学官三位一体”，德国政府引导成立的“佛朗霍夫联合体”“斯坦贝艾斯经济促进基金会”等。[3]

(二)现有平台的多样化，构建“权责明确”的交流机制

从目前来看，短期性的平台搭建是适合国家政策需求的，但从长远来看却削弱了校院地协同创新、相互继续合作的原动力。笔者建议，这种短期行为只能是一种先期倡导行为，为企业构建与院校合作的渠道打开困境。那么企业后续院校合作的渠道应该如何去思考并进行搭建呢？参考国外的成功经验发现，政府先期主导、管理理念的转变、行政程序的变革和政策上的扶持等，都要利于企业在中长期与院校的合作，利于科技成果的创新和转化，而并非简单地对已有科技成果的转化。在这个问题上，我们建议应搭建多层次多样化的平台，方便企业与院校的中长期合作，实现最终“政产学研”协同创新，这个过程要历经十至二十年，而绝非是一年一次的洽谈会、博览会可以解决的。

当前，产学研协同创新平台应至少分为三个层面，有序建构、系统发展。

1.产学之间的平台建构。

借鉴德国“产学”培养的现状，[4]笔者建议首先建立“产学”平台，让高校将学生实践能力、动手能力的课堂放到企业的生产实践当中去，缩短企业再培训的时间，加快实现学生适应社会，适应企业生产需求的能力提升。

在这个平台的设立中，应该至少包括三个层次或三种需求为导向的平台建立。首先，利用互联网+和大数据平台等已有平台的优势，明确企业需求或企业需求的工作岗位、职位(能力)与高校现有的培养专业、方向是否能够有机融合，高校培养专业是否针对企业需求的缺失，这是最初的平台建构需求，也是政府主导、公权力介入的初衷。其次，我们要对这些职业、专业具体分析，如哪些专业是供不应求，哪些专业培养已过剩，从实践中解决高校培养的人才应适应企业的现实需要的难题。企业需要什么样的人才，企业有什么样的人力需求？这种需求必须通过平台的沟通与协助，将其快速、有效地整合到高校现有的教学平台革新与发展当中，实现产学层面的协同创新。最后，从我国建立产学研的初衷出发，对现有制度进行改进。我国现如今经济发展实行创新发展理念，我省正在实现经济转型跨越式发展，那么已经确定的很多新产业、新方向势必会对人才要求“专、精、尖”。从课题组在企业进行调研的情况看，真正意义上的“专”是一个非常矛盾的命题。因为企业要求的合格人才必须在理论与实践的自我学习、高校和企业之间的培训与再培训之后，经过一个较长的时间(大约是3-8年，传统制造类企业一般认为是3-5年，而新产业，如能源类认为是5-8年)才能达到企业的要求。[5]以往，这种成才培训全部放在企业进行，就是利用企业的生产实践平台和技术的优势，由企业对高效的人才进行再次培训或重复培养。因此，企业的人力资源培训成本显著增加，其所花费的时间、精力和物力对中大型企业来说尚难承受。而对于小微企业或者中小企业来说，因其生存周期较短，那更是“可望而不可及”。

2.“政产学研”协同创新大平台建构。

调研中，课题组发现企业对人才和科技成果的需求缺口较大，由于市场的现实性，企业往往求助“猎头公司”，加盟大型企业或购买已有的科技成果。受其影响，我国当前校院所的科研成果转化模式只能是简单化、短期化。如前文所述，普遍模式是：产生研究成果—转让研究成果或共同投入到生产实践中—利益分账。那么，其前期的投入成本、研发成本则主要由高校和科研院所来承担。而这种研发的方向或推动力主要来源于行政机关设立的科研项目、课题和最终的科研考核机制。

3.规范私权平台，营造良性竞争环境。

私权平台是基于“政产学研”平台下的基本组成部分，营造好私权性质平台的政策环境，规范其竞争的意义重大。从短期来看，因其见效最快，能帮助解决合作主体的现实困难，利益驱动下，可以为其他观望者提供机会，重塑其信心；从中期来看，对如何有效规范“政产学研”平台的运作和建构起到了试点作用，对今后大平台的建构提供有益借鉴经验；从长期来看，对于提升我省校院地协同创新的市场秩序、环境，形成良性、互动的竞争机制有着深远影响。最终，对当前我省经济转型发展起到推动作用。笔者认为，产学研协同创新的内在动力应该是市场经济规律、需求或经济利益。各种私权性质的互助合作平台、中介平台和科技成果转化平台应得到积极的鼓励和保护。

(三)完善配套机制与服务“一带一路”设想

从行政法学的角度分析，政府不可能包办一切，从长远发展的目标来看，政府应主要起软性指导的积极作用。从经济法学的角度分析，宏观调控与市场规制是政府服务社会的两种手段，面对市场乱象，我们在宏观调控上已显力不从心，因此必须强化市场规制。在市场管理的行政改革中，我们对于市场管理监督主体进行了集权就是最好的证明(如工商局、知识产权局等四局合并为市场监管局)。利用法律法规、政府的公信力，从事前、事中、事后三个阶段，为产学研顺利合作保驾护航，营造良性的竞争环境。

1.建构省、市两级合作平台，服务“一带一路”。

从当前各地建立产学研平台的实际效果来看，建立全国统一的“政产学研”平台尚显轻率。

由于各省、各地区区域发展的不平衡，各地经济、产业结构不同所导致的社会多样性，课题组认为应该结合省、市两级行政机构创立和完善上述平台。首先，要保证对于本地区经济发展，社会协同创新的推动力。其次，针对各地人才需求的不同，引导地方普通院校、各类职业技术学院为本地经济特色发展提供支持力。这样既可以避免人才流失，又可以在短期内，快速扩大高校学生的就业率和就业质量。最终，在全国范围乃至洲际或世界范围内，建立更大范围的“政产学研”联动平台。从当前我国经济发展的变革来看，在很长一段时间内，我们的视野必须投向“一带一路”，投向世界对于创新发展人才的需求上来。

2.扩大人才输出，提升“产学研”合作价值。

基于这样的设想，我们的目光将不再局限于国内地方行政区划，人才的引进、使用、交流也不再局限于省、市之间，对于人才价值的使用和体现应将其放在更广阔的空间和时间维度中。我国在“一带一路”建设上已初见成效，其规模、效益和发展前景势必要求我们不但要进行人才的引进，更要进行人才的输出。只有这样才能体现人才的价值，体现人才培养机制的有效性。

四、结语

综上，市场缺口大，我们无力解决人才与成果的短缺，导致对于上述资源的恶性竞争，产生人才的“孔雀东南飞”和科技成果的不正当竞争、恶意竞争是不可避免的，使市场良性竞争秩序遭到破坏。基于这种竞争环境，受访者纷纷反映就连最基本、最简单的合作模式也经常遭遇粗暴破坏，合作者对于市场前景和合作期望不乐观，最终使产学研合作、校院地协同创新无法有序进行。因此，“政产学研”大平台的建构就势在必行。我们应该两手抓：既要抓国内平台建设，又要抓国外平台合作建设；既要抓顶层人才的引进与培养，又要抓基础层面的合作人才培养；既要考虑在行政管理层面的顶层设计平台建构合理性，又要考虑微观层面上的各地区、各国对于协同创新的现实需求。