农业保险补贴政策中存在的问题及其对策建议

崔春丽

摘 要 农业是国民经济的基础，因而完善相关农业保险制度对我国整个经济社会的稳定与发展有着重大意义。基于此，通过分析我国农业保险补贴政策，在发现目前运行中存在问题的基础上，通过借鉴国际经验并结合我国实际提出更好发挥农业保险补贴政策的对策建议。

关键词 农业保险;政策性补贴;风险分散

中图分类号：F842.6 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.066

1 农业保险补贴政策实行过程中存在的问题

1.1 农业保险补贴立法落后

当前我国还没有专门的农业保险法，农业保险的很多领域存在法律真空。法律的缺失给农业保险现实中的发展带来困难，主要表现在以下3个方面。1）很多保险公司对中央的政策没有十足的信心，再加上其业务经营在前期需要较大的基础设施以及人力等方面的投入，往往在这项业务上缺乏积极性。而很多地方政府也因为相关法律的缺失对该项惠农业务并没有十分清晰的认识，缺乏支持。2）各农业保险的经营机构在具体业务经营上没有统一的标准，具体到承保、核赔等流程上也较为混乱，最主要的是各保险公司在跨省业务上难以操作与承接，从而无法实现业务的拓展。3）保监、审计、农业农村等管理与监管部门在对相关业务的财务与法律审核上只能按正常的商业保险来进行，难以适应农业保险的特殊性。

1.2 缺乏统一协调组织，未能充分发挥政府积极作用

中央一号文件的实施，使得政府部门对农业保险的重视程度不断提高，政府、财政、农业农村、畜牧、气象等部门均参与其中，但未明确牵头组织部门，也未建立有效的工作联席制度。目前，财政部门负责监督农业保险中的财政补贴资金的使用情况，保监部门监督保险公司业务经营，农业农村部门协助保险公司展业、定损和理赔，多头监督导致难以有效配置资源、信息共享不充分、工作统筹推进协调难等问题，如部门文件不相互转发，工作各自为政，措施条块推动等，保险公司作为具体的执行单位，却往往成了信息的中转站。

1.3 补贴比例高，但补贴范围与风险保障范围较小

当前，我国的农业保险政策补贴比例普遍不低于80%，属于较高的水平[1]。但从纳入补贴的种植与养殖品种和风险保障的范围来看，农业保险仍然在较低水平。从风险保障范围来看，我国很多地方的农业保险连旱涝灾害都没有纳入。从补贴品种的范围来看，我国国土面积较大，各地在气候、土地等自然环境上差距很大，在农业上的选择差异也极大，种植与养殖的品种极多。而我国中央财政2007年刚开始对农业保险进行补贴时，补贴品种仅有小麦、水稻等6种。经过连续数年增加后到现在也只有30多种，相比于发达国家100多种的补贴范围仍然较少。

1.4 广大农民对农业保险缺乏正确认识

我国的保险业本身起步相对较晚，加之发展中的一些问题，很多人至今仍然对保险心存偏见甚至抵触，农业保险更是近十年才出现，这导致很多人尤其是广大农户对农业保险并没有一个清晰、正确的认识。由于农业风险的不确定性较强，部分农户还没有摆脱传统“靠天吃饭”的思想，对农业风险的重视度不足，认为农业保险是多此一举，还会加重经济负担，甚至有的人认为即使不买农业保险，政府也一定会在出现巨灾时对其进行救助。

1.5 缺少对于保险公司经管费用补贴

我国的保险公司在农业保险经营的几个主要环节工作难度很大，导致经营管理费用较高。在承保环节，从宣传推广到业务办理、填写投保明细、逐户发放告知单，需要耗费大量的时间与精力，单靠保险公司一家一户去完成根本不现实。在查勘环节，农作物在生产期遭遇的自然灾害并不一定导致损失，即使损失，程度也要到收获时才能明确，因此还需要后续勘察;由于农时不等人，保险公司要在短短数日完成大面积查勘，人力物力很难实现。在理赔环节，同样存在诸多棘手的问题。然而在这些问题上，我国绝大多数省份都没有对保险公司实施经营管理费用补贴[2]。

1.6 缺乏农业巨灾风险的再保险途径与基金支持

农业风险具有相关性的特征，如洪涝、干旱、暴雪等灾害，一旦发生，往往会给多地区同时造成巨大损失。由于我国再保险机制和农业巨灾风险基金机制不完善，在出现巨灾风险时，保险公司往往需要辅助巨额赔付，很可能全年的利润仅因一次农业巨灾化为乌有。2008年南方雪灾时，受灾严重的江西、贵州、湖南等省份经营农业保险的公司均出现了大规模亏损，若非当时国家专门对此进行了补偿，几家保险公司的偿付能力都将下滑至警戒线。

2 发挥农业保险补贴政策的意见建议

2.1 加快出台专门的农业保险法

国家应成立相关调查组，认真调查当下农业保险运行过程中的问题，加快农业保险法出台的进程。专门的农业保险法应对农业保险经营管理过程中各参与主体的相关行为、目标等作出明确规定，对于保险公司在经营过程中的一些流程、指标、原则以及违法的处罚等更应明文规定。这样不仅可以使各级政府在农业保险的政策支持上更加科学，与实际情况相符，还能促进广大农民对于农业保险的正确认识。同时，国家在这一过程中也应更重视我国农业保险人才的缺乏问题，努力培养新形势下的农业保险人才，加大高效人才培养力度，加强农业保险从业人员的培训，不断提升其业务水平与思想意识。

2.2 专门成立主管农业保险的部门

我国农业保险政策性补贴实施已经十多年，但至今仍没有成立專门主管农业保险的政府部门，而当前保监会、农业农村部、财政部等部门多头管理的现状既不能明确各自之间的职责，又缺乏高效的办事效率。从国际上的成功经验来看，农业保险的主管部门可设在农业农村部，主要负责宏观协调，制定农业保险补贴计划，同时负责与推动农险保险相关计划在地方上的落实。在该机构主管的情况下，与保监会、财政部、气象部等部门共同负责农业保险的相关事宜。

2.3 加强农业保险的宣传力度，提高农民保险意识

从政府方面来看，可以通过电视广告、报纸、网络等途径进行相关宣传，让人们了解到国家的政策以及对待农业保险的态度。从保险公司来看，可以主动与相关政府部门合作，在其辖区内开展相关宣传活动，制定符合实际的农业保险营销策略，加强对农业保险一线工作人员的业务培训，使其能够更好地引导农民认识与参与农业保险。

2.4 因地制宜地扩大补贴范围与风险保障范围

我国国土面积辽阔，各地在面临的风险与农业选择上有较大差异。因此，可以制定国家基本补贴品种范围，如种植较为普遍的小麦、水稻等作物，养殖较为普遍的猪、牛、鸡、鸭和鱼等。在此基础上，允许各省根据具体情况选择增加补贴品种（其补贴品种总数必须达到国家最低要求）和基础补贴范围，允许各个市县在此基础上增加当地主要的农业品种进行补贴（同样需要达到全省的最低的要求）。这样既能使我国在农业保险上的补贴范围显著增加，又与当地的实际情况相符，使农业保险真正达到惠农惠民的目的。

2.5 对保险公司试行经管费用补贴

将农业保险经营机构纳入补贴范围，以其经营管理中的相关费用为标准，对其进行一定比例的补贴，补贴数额或比例可以根据不同地区或者不同险种有所调整。这样可有效调动保险公司在农业保险业务上的积极性，也更容易实现买卖双方的均衡。这一过程中，必须保证保险公司相关财务数据的真实，对其相关行为也要严加监管，防止出现保险公司联合农户骗取补贴的行为。

2.6 建立农业巨灾风险基金并完善再保险机制

农业巨灾风险的分散机制往往由农业巨灾风险基金和完善的再保险机制组成，而我国在这两点上皆比较滞后，既没有成立国家级的农业巨灾风险基金，也没有较为完善的再保险机制，这严重阻碍了我国农业保险的发展。农业巨灾风险基金的建立不仅需要国家财政的大力支持，地方上的支持也不可少，两者相辅相成方能取得更好的效果。在出现农业巨灾时，保险公司超赔部分由该基金负责赔付。在未出现农业巨灾风险的年份，则节余到下一年份，也可支持相关防灾设施修建。

再保险机制的完善则是保证经营农业保险的保险公司实现持续性长久发展的必要保障。农业本身容易出現巨灾风险事件，再加上我国在农业保险问题上缺乏与再保相关的法律法规，绝大多数保险机构对涉及农业保险的再保业务都较为谨慎。因此，我国当前急需成立一家国有农业再保险公司，但由于我国的再保险行业本身起步较晚，当下全国也仅有中国再保险集团这一家再保险攻速，所以也可以考虑由该公司控股成立一家农业再保子公司，然后在法律层面上规定满足达到一定规模或其他标准的农业保险业务必须向该公司或其他公司进行分保以分散风险。同时，国家也可以引导各经营农业保险的公司通过国际途径寻求与其他国家再保公司的业务合作。

参考文献：

[1] 郑源源，农业保险保费补贴政策重在落实——2020年中央一号文件对农险提出新要求[N].农村金融时报，2020-2-24（432）.

[2] 李海军.我国政策性农业保险发展问题研究[D].济南：山东农业大学出版社，2009：29-30.

（责任编辑：赵中正）