建构中国特色国家监察学科及其基础理论的积极探索

魏昌东

内容提要：《国家监察学原理》一书的出版，标志着国家监察学科及其理论体系的初步形成。全书立足于学科基础理论体系建构，结合立法和理论界关于国家监察研究的前期成果，以及 《监察法》颁布以来国家监察工作的积极实践，提出了 “国家监察学”的 “三大基本原理”：监督原理——权力与腐败的关系及其制约；调查原理——物质和信息的不灭定律及其搜集；处置原理——报应与预防的博弈及其规制。初步形成了 “国家监察学”理论体系的基本雏形，为其理论发展奠定了坚实的基础。

在中国的法学体系、知识体系与话语体系建设中，“国家监察学”是一个崭新的研究课题，尤其是第十三届全国人民代表大会第一次会议2018年3月20日通过 《中华人民共和国监察法》（以下简称 《监察法》）之后，陆续有许多重要理论著述出版，包括法律出版社出版的秦前红等著的《国家监察制度改革研究》和 《监察法学教程》等，均是国家监察理论研究的拓新之作。由李晓明、芮国强主编的 《国家监察学原理》（法律出版社2019年版）一书，也是国家监察理论研究的前沿之作。就监察理论更新而言，“行政监察”一直是我国监察理论的传统提法，《国家监察学原理》一书中 “国家监察”、国家监察学科体系的提出，以及其鲜明的学科主线、新颖的理论观点、理性的阐述与主张，标志着中国特色国家监察学科体系的初步形成。

一、研究方法上的更新与突破：思维与调查方法，资料搜集与分析方法

在我国社科界包括法学界，研究方法是一个容易被忽视的问题。众多学术论著研究方法千篇一律，学术立场易变多端，往往是研究文章不谈方法，使得研究方法被当成可以任意编排的工具，也导致一些学者只顾出文章而不在乎方法和学术立场的选择与定位。

《国家监察学原理》一书是一部积极探索研究方法创新的力作，给人以方法上的启迪。著者从国家监察研究的实际需要出发，精心选择了适合于国家监察学研究的独特方法，即，国家监察研究的思维方法、监察调查方法和腐败违纪违法犯罪分析方法等，并围绕此对研究人员应具备的知识与智能结构进行了系统深入的分析，最终建立起一套系统完备、符合国家监察学科研究特点理论与学科研究方法体系 （如图1、2）。

图1：国家监察学研究方法分类

图2：国家监察理论研究能力结构

由图可见，除上述研究方法外，国家监察理论研究对研究人员的知识与智能结构具有特殊要求：一是在知识上，国家监察理论及其研究工作的基本要求是坚实的文化知识、广博的社会知识、高深的专业知识；二是在智力上，国家监察理论及其研究工作的基本要求是敏锐的观察力、丰富的想象力、敏捷的思维力、高强的注意力；三是在能力上，国家监察理论及其研究工作的基本要求是积极强调自学和实际动手能力、努力发挥获取信息和发现问题的能力、进一步提高分析判断和语言表达能力、充分利用社会活动和创造能力。①李晓明、芮国强主编：《国家监察学原理》，法律岀版社2019年版，第27-28页。该书之所以强调研究人员的社会活动能力和创造能力，是因为这两种能力是国家监察理论及其研究工作取得成功的关键，同时也是国家监察人员在实际工作不可缺少的素养，将直接决定国家监察理论及其研究工作的成败和研究成果质量。社会活动能力和组织能力在现代科学研究中的作用不容忽视，在大型综合性研究和复杂的调研工作中，包括国家监察实际工作中，没有相当的组织能力很难取得系统的、真实的一手资料。国家监察理论研究刚刚起步，要取得某项研究和工作的成功也是需要齐心协力、坚韧不拔，否则根本不可能成功。

常言道 “一把钥匙开一把锁”，意为人们为了认识和解决某一个特殊问题，或者化解客观事物的特殊矛盾而寻找或选择的一种专门方法与途径。国家监察理论研究也是如此，为了使研究工作具有针对性和有效性，该书主张开展国家监察学方法体系的专门研究和深入研究，努力寻找国家监察理论研究的 “金钥匙”。

二、理论体系上的完备与创新：古今中外兼具，纪监合署的中国特色

一部著述的真正价值，不仅在于其所具有的研究方法、问题意识与观点创新，理论上的自洽和体系性更为重要，因为任何学科或领域都不是孤立的，都要放置在大的社会背景与学科群或大的理论环境下加以考察与推动。《国家监察学原理》力求打造体系完备、内容丰实、逻辑清晰的学术精品。该书从国家监察的内在规定性探寻入手，溯本求源地梳理监察制度的起源与发展，对古今中外监察制度的历史流变与改革经验进行系统挖掘，为读者全面认知监察制度参与国家治理的历史进程做出重要努力，也释明了国家监察在新时代中国特色国家政治权力框架、国家腐败治理体系中功能定位的根据所在。尽管不同朝代、不同国家的监察体制、监察法律和监察法学的概念和范围大体相当，但随着社会经济文化及法律体系与逻辑思维的发展，这一内容始终处于与时俱进、不断完善之中。基于学科基础构建的需要，该书将重点置于了以下方面：

1.监察制度的历史镜鉴。《国家监察学原理》以史为鉴，从我国历代监察实践中探寻对当下监察制度改革有借鉴价值的经验。从氏族社会早期的民主性监督、纠察式监督，到夏商周时期吏治规定的法制化，再到春秋战国时期监察制度的专业化，依循历史的脉络揭示发展的规律。该书认为，监察制度的真正确立是在秦汉时期，监察御史作为专管监察的职官开始登上历史的舞台，直至清朝末年。但是，秦始皇与秦二世轻谏言、塞民口，使得纠弹监察最终沦为皇权专治的工具。汉代以秦朝为鉴，重点发展御史与谏官并重的监察制度，并在 “天人感应”思想的启发下，由最初的“无为”转为 “有为”的治国方针，为专门性监察立法奠定了政治基础，开创了专门性监察立法的先河，为后世提供了重要的立法参考。隋唐时期，专制主义中央集权政治结构日臻完善，至大唐盛世，监察制度走向成熟。宋袭唐制，广开言路、台谏合一，使得监察制度更趋完备；借鉴前朝立法经验，丰富了监察立法的内容，细密了监察活动。元代弱化了谏官谏诤权，加大对监察官的管理，也正因这种过于严苛的管制，使得监察法律难以实施，致使元代后期朝政腐败。以重典治吏著称的明代，在中央设督察院，在地方设巡按御史、督抚、按察使并协同十三道监察御史共同纠举弹劾百官，构建了一套从中央到地方严密的监察法网。清朝将六科给事中并入督察院，将弹劾权与谏诤权一并交由督察院，并直接对皇帝负责，最终使得监察机关完全沦为皇帝强化中央集权的工具。②参见前引①，李晓明、芮国强书，第87-143页。鸦片战争后，在西学东渐浪潮的冲击下，包括监察制度在内的政治制度开始有所西化，体现在清末朝野上下关于立宪的纷争以及民国时期的 “三民主义”“五权宪法”等思想上。不论是受大革命后期法国行政诉讼体制影响而建立的平政院，还是南京国民政府在 “宪政时期”对监察院做的变革，都反映了该时期监察法制思想和立法模式已经大不同于古代监察法制，拉开了近代我国监察模式的帷幕。

2.监察制度的境 （域）外镜鉴。监察制度伴随现代国家在完善治理体系中的探索而必然面临国际化的现实需要。根据笔者的研究，西方监察史制度自其诞生以来经历过 “四次传播浪潮”，③“四次传播浪潮”分别是：（1）首次传播浪潮。以瑞典监察史制度在斯堪的纳维亚半岛地区国家的传播为标志，创立形成了瑞典模式与丹麦模式。（2）第二次传播浪潮。1962年新西兰成为北欧以外第一个引进监察使制度的国家，监察使开始向英美地区传播。（3）第三次传播浪潮。以议会监察制度在欧洲转型国家及整个欧洲地区的传播为标志，形成了波兰模式与欧盟区域性国际监察组织。根据1992年马斯特里赫特条约 （Maastricht Treaty），欧洲议会于1995年选出第一任欧洲监察使，对欧洲共同体 （European Community）内各机关组织的行政疏失陈情案进行调查。（4）第四次传播浪潮。以监察制度在后现代化的非洲地区国家的传播为标志。参见魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位》，载 《法学》2017年第3期。其在现代国家治理中的地位逐步提高，为监察组织的国际化奠定了基础。《国家监察学原理》将包括我国港澳台地区在内的境 （域）外监察经验纳入研究体系。欧洲是现代监察史制度的发源地，在对欧洲主要国家监察制度的考察中，该书揭示了监察专员的任职资格、选任程序与任职权限，就制度体系建设做了全面、详细的介绍。就瑞典议会监察制度、新西兰行政监察制度，以及新加坡和我国港澳地区卓有成效的廉政改革经验做了全面阐述。就美国的研究而言，不仅介绍了其多层次、多形式、多种类的监察法律制度和多元的监察机构，还分析了美国以财产申报、财政审计、绩效评估为代表的监督制度。并就我国台湾地区 “检察院”和韩国 “检察厅”“国民权益委员会”的监察体制做了深入研究。

3.监察制度的中国现代实践。近代中国，在中国共产党领导的新型政权中，监察制度成为反腐败斗争在体制结构上的重要支柱。新中国成立后，监察在国家政权中的功能受到高度重视，1949年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议根据 《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条的规定，决定成立中央人民政府政务院人民监察委员会，成为政务院下设的四个委员会之一。经过1954年首部宪法的改造，人民监察委员会制度被行政监察制度所取代。改革开放后，行政监察的国家治理功能再次被激活，并在参与国家治理的实践中实现了与党内纪检职能的合并。1993年始，中纪委和监察部开始合署运行，随后地方纪检部门也开始和监察部门合署办公，“纪法合署”强化了纪律检查、行政监察的功能定位，提高了监督效率。这一变革是共和国成立以来最重大一次权能分配，更为我国当下的国家监察体制改革提供了重要实践根据。④参见前引①，李晓明、芮国强书，第144-169页。经历了长期的实践探索，在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，再次实现了由 “行政监察”向 “国家监察”、由多元化国家反腐结构模式向 “一元化”模式的代际更新，开创了中国特色现代监察制度的新篇章。

4.监察机关属性之争辩。监察机关在不同国家的权力框架中具有不同的属性、功能和定位，这主要取决于该国对监察机关性质的理解。我国 《监察法》规定，监察机关是独立于国家司法机关、行政机关和立法机关的国家机构，其与党的纪律检查委员会合署办公，且通常由党的纪委书记兼任其负责人 （监察委员会主任）。该书认为，监察机关的定性应为政治机关，“事实上，将国家监察机关视为政治机关，与 《监察法》第一条……的规定也是高度吻合的，就是要始终坚持把讲政治放在首位，真正把权力关进制度的笼子里，体现了党内监督与国家监察内在一致、高度互补。”⑤参见前引①，李晓明、芮国强书，第232-233页。

就此观点，笔者存在不同见解。说理如下：（1）监察机关作为中国特色国家新型政治权力架构中的独立机构之一，监察权属性的根据来源于宪法，从而对其性质的认定也必须以宪法为其定位基础。我国 《宪法》在 “国家机构”一章所规定的国家机关只有立法机关、行政机关、监察机关、司法机关，并不存在 “政治机关”的定位，将监察机关定性为 “政治机关”缺乏宪法根据。（2）监察委员会所行使的是具有 “第四权”性质⑥参见前引③，魏昌东文。的国家监察权，是对原本分散行使的行政监察权和刑事检察权进行的改组与重构。监察委员会独立于行政机关之外，以职务违法犯罪的监察为主责，其对职务犯罪的监察权，在地位与性质上近似于原由人民检察院行使的检察权，但二者又有显著区别。检察机关是法律监督机关，在国家监察体制改革前，行使法律监督权的主要方式是 “刑事法律监督权”，即，通过对公职人员职务犯罪案件的侦查和刑事追诉活动，查纠其职务犯罪行为。而在监察体制改革后，检察机关除对司法人员涉嫌的少量职务犯罪案件继续行使侦查权外，对其他国家工作人员涉嫌职务犯罪的侦查权已不复存在，基本丧失了对普通国家工作人员的 “刑事法律监督权”。检察机关行使法律监督权的主要方式也转变为 “诉讼监督”，即，对侦查机关的侦查活动、法院的审判活动和生效裁判执行机关的执行活动等行使诉讼监督权，对于这些机关存在的违法行为督促其加以纠正。⑦朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展》，载 《法学研究》2018年第4期。（3）虽然纪委也独立于行政机关，对部分公职人员的腐败行为负有监督处置权，且在现行 “纪监一体”模式下，纪检权与监察权处在高度一体运行的状态之下，然而，不能因此混淆了党的纪检监察权与国家监察权的本质区别。一方面，党内纪检权与国家监察权具有权力来源和属性的根本差异，党内纪检权来自于 《党章》，而国家监察权来自于 《宪法》。另一方面，党的纪律检查机关作为党的纪律规范机关，在其所行使的职责中，腐败治理职能仅是其全部职能中的一项，其在权力属性上属于政党权力，而与作为独立行使国家反腐败职权的监察权完全不同。⑧程衍：《中国特色独立监察程序下非法证据排除规则的制度建构》，载 《南京大学学报 （哲学·人文科学·社会科学）》2019年第2期。对于非党员国家公职人员的贪腐行为，只能由监察机关行使查纠的权力。因此，不能将监察权与纪检权等同视之。

5.国家监察的独立品性。从 “行政监察”到 “国家监察”的发展，是实质性国家权力属性与定位的历史更新。《国家监察学原理》提出，国家监察机关具有三个特点：⑨参见前引①，李晓明、芮国强书，第233-234页。第一，国家监察权集中行使。《监察法》所规定的监察目标，就是要实现具有集中统一、高效权威的中国特色国家监察体系，因此，国家监察机关是行使监察权的唯一机构。第二，国家监察权独立行使。即在传统 “立法、行政、司法”三权之外增设监察权作为 “第四权”。只有 “国家监察机关的诞生，真正意义上的监察权才得以明确。监察权不能受制于行政权力，监察委员会不能归于党委政府序列，应当独立于司法机关。”第三，国家监察权的强力行使。监察权的强力性表现在：充分的调查权，必要的强制权，移送司法机关权。这就明确了 “监察权”国家属性，也标志着我国监察权完成了由 “行政监察”到“国家监察”的转变。这一定性，不仅涉及国家权力体系的构建和权能的再分配，而且国家监察学的学科定位与学科内涵也必须以此为原点辐射开来。

该书著者主张，国家监察与行政监察的区别主要表现在：（1）主体性质的区别。《行政监察法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”可见，行政监察的性质是政府内部监督部门，受同级政府和上级监察机关双重领导。而 《监察法》第九条规定：“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”可见，作为 “国家监察”的主体，监察机关不再隶属于各级人民政府，而是与人民政府平行的国家机关。由此可见，“国家监督”完全不同于 “行政监督”。⑩李晓明：《国家监察学原理及其学科体系》，载 《苏州大学国家监察研究院首届学术论坛文集》，2019年11月，第59-69页。（2）监督对象的区别。根据 《行政监察法》第十五条、第十六条的规定可知，行政监察的对象大体可以归为以下几类：一是本级人民政府各部门及其公务员；二是本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；三是下一级人民政府及其领导人员。可见，其监察对象拘泥于行政领域，对于立法机关、司法机关等领域的公职人员则无能为力，存在监督空白。而 《监察法》第一条、第十五条规定了对以六大类人员为代表的所有行使公权力的人员的监督，实现国家监察对所有行使公权力的公职人员的全覆盖，扫清了监督盲区。

三、理论观点上的新颖与独到：监察以监督为核心，防控以预防为重点

上述内容体系，旨在加强对国家监察基础理论及其制度的系统性研究，探索构建我国国家监察基础理论体系和基本原理，探讨完善各级监察委员会的运行准则，深化对习近平新时代国家治理思想的理解把握，凝练出具有启发性、建设性的国家监察新理论、新体系。以之为基础，该书还卓有成效地提出了一些新的理论观点。以 《监察法》及其配套法律法规为依据，立足我国国情，结合改革实践，大胆构思、创新理论。在就国家监察的基本概念与范畴进行深刻剖析后，又结合马克思、恩格斯的人民主权学说、权利制衡理论，深层解读新时代中国特色社会主义国家治理思想，提出了国家治理原则的四大方面：在制度原则层面，要把权力关进制度的笼子里；在制度规划层面，要突出横向制度规划，杜绝部门利益；在制度设计层面，要于法周延、于事简便；在制度运用层面，要使制度成为硬约束而非橡皮筋，①参见前引①，李晓明、芮国强书，第62-63页。并就国家监察制度的创新方向提出了建设性思考。

如何建构后监察委员会时代中国腐败治理成效的评估指标体系？何为后 《监察法》时代腐败治理已经取得关键性胜利的基本表征？这都是监察委员会体制改革推进中无法回避的基本问题，由此也提出了在后 《监察法》时代的腐败治理中，作为监察委员会法定职责的监督、调查与处置权何者为腐败治理的首要职能的问题。在国内监察法理论研究中，笔者首倡了 “监督职能是国家监察委员会第一职能”的理论主张，②参见前引③，魏昌东文。得到了国内理论与实务界的关注与认同。③参见钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，载《华东政法大学学报》2018年第3期；袁钢：《国家治理视阈下中国特色监察制度研究》，载 《南京大学学报 （哲学·人文科学·社会科学）》2019年第2期。在深入研究 《监察法》关于监察机关职能配置关系、国家监察监督与党内纪检监督区别的基础上，就中国特色监察监督系统的规范化创建提出：全面提高监察委员会的腐败治理效能，关键是要确立优化监督职能是实现中国腐败治理根本转型的第一生产力的观念。国家监察委员会提升监督效能最重要的突破口，是强化监督职能及其实现路径，激活全面法制系统中的权力制约功能，而其观念前提就是要以监察监督为中心，构建中国新型监督体系，确立国家监察 “监督的再监督”定位，以之为导向，要尽快建构并引入 “公权合规计划”理论，进而进行理论与规范体系的同步构建。④魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，载 《法学论坛》2019年第1期。这一理论探讨，在 《国家监察学原理》中被具体化为腐败防控理论与体系构建的问题。

在腐败防控基础理论研究中，《国家监察学原理》的著者主张增大腐败成本，让权力在阳光下运行，严密惩处法网，对贪腐行为予以及时打击，并就 “高薪养廉”政策的弊端及其改造给出了创造性的建议，提出 “高薪养廉”政策的真正落实，不仅要转变社会观念，强化廉政文化建设，还要完善公职人员录用和管理制度，更要建立健全公职人员财产公示制度，通过 “治心”，使公职人员自觉抵制贪腐诱惑，从源头上扼制腐败。就 “防控”与 “监督”之间的关系，主张 “防惩并重、以防为主、注重监督、系统化执行”的理念，并预言了我国未来国家监察理论研究的趋势，即以体制和机制层面的预防腐败的义务化、制度化和主体化为着力点，辅以惩罚措施的严厉化、严密化和辅助化，推进国家监察和腐败治理的全面更新。因之，国家监察体制改革的重点，是继续探寻将之作为推进中国特色腐败治理体系现代化重要机制的有效策略。为此，有必要：

1.优化反腐败立法战略。首先，国家反腐败立法不仅包含了国家基于反腐败需要而制定的法律，而且包含了党内法规。其次，相应的规划并非指某一法律文本的制定计划，而是指党和国家对反腐败斗争进行的整体性、宏观性、框架性的通盘谋划。在该书著者的眼中，反腐败是一场持久战，反腐立法更是一个庞大的系统工程，无法通过某一单一法典或法案而搭建起来。就中国腐败治理立法体系建设，我们已经取得了阶段性胜利，但是，其建设任务依然艰巨。后 《监察法》时代中国特色腐败治理立法体系的构建，其关键在于推进立法体系的治理效能，并将立法体系建设的重点置于 “不能腐”立法体系的全面建构之上。

2.更新腐败治理理念。为实现 “不能腐、不敢腐、不想腐”的目标，必须摒弃传统的 “惩治为主、惩防分离”的观念导向，有针对性地借鉴吸收腐败治理取得明显成效国家的经验，有选择性地引入境外先进的治理模式和治理机制，使之为我国的反腐败斗争服务，创建独具中国特色的腐败治理理念与治理模式。对此，笔者曾在国内提出了 “积极治理主义”腐败治理观的主张，其核心在于腐败治理体系建设，惟立基于权力生成与运行的全过程，围绕权力的限制、透明与滥用惩治，建构全面、系统的腐败治理体系，方能促进腐败治理效能的全面提升。⑤魏昌东：《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》，载 《中国社会科学报》2014年10月31日第6版。这一观点成为评估国家腐败治理能力、优化治理体系的重要理论支柱。⑥参见钱小平：《我国惩治贿赂犯罪立法检讨——以积极治理主义为视角》，载《法商研究》2018年第1期；尤广宇：《美国刑法利益冲突型贿赂犯罪及其立法启示》，中国政法大学2019年硕士学位毕业论文，第56-57页。惟有在制度和机制上作出科学合理的安排，才能最大限度地遏止腐败的蔓延泛滥，根除过往重打击、轻预防的错误思维。不仅要不断强化惩治机制的治理功能，进一步巩固与扩大 “压倒性胜利”的成果，更要强化与提升监督能力，实现有效控权，确保公权在法治轨道上前行。法治的核心不仅在法治建构本身，更在于全面厉行的积极行动。

3.强化 “不能腐”治理机制。“不能腐”机制构建是中国腐败治理体系建设的短板所在。为此，有必要从党内监督、司法监督和社会监督三个方位进行全面布控，形成 “三位一体”全覆盖的监督机制，防止出现制度真空。其中，又以两种具体制度的确立为前提基础：一是确立公职人员财产公开和审计制度。不仅要就公职人员的录用、选拔等进行公开，而且还要就其财产状况进行公开，并在入职、离职及必要的时候进行审计，以防止公职人员以权谋私、假公济私。二是确立外部监督机制。依靠群众、发动群众，充分调动群众积极性，形成以社会监督、舆论监督为主导的外部监督机制，避免 “官官相护”、互相推诿的情形出现，将腐败分子置于人民群众的汪洋大海之中，使其无处遁形，真正实现 “不能腐”。

4.更新 “不敢腐”机制系统。就 “不敢腐”目的的实现而言，建立以 “反腐败法”为核心的专项法律制度尤为重要。“反腐败法”本身内容繁杂，既包括刑法及刑事诉讼法、行政法及行政诉讼法，还包括大量党纪党规。因此，有必要使党纪与国法内容融贯、衔接有效，从而使二者配合有序、形成合力，提高反腐败效力。《国家监察学原理》一书认为，在建设专项法律制度的时候要重点把握以下三点：一是以权力制约作为反腐败立法的关键。既要确保有权必有责、用权受监督、滥权必追责，也要让权力监督有法可依、有法必依。二是建立党政机关、公职人员财产透明化制度。有利于及时发现贪腐苗头，节约反腐成本，树立良好的廉政形象。三是畅通完善举报制度。切实保障举报人人身财产安全，让老百姓在监督举报时无后顾之忧。构建起以监察监督为主的内部监督和以社会监督、舆论监督为主的外部监督的一体性监督体系，“让意欲腐败者在 ‘带电的高压线’面前不敢越雷池半步”。⑦参见前引①，李晓明、芮国强书，第81页。

5.创新 “不想腐”机制定位。“不想腐”的机制需侧重于教育和引导，通过反腐倡廉，不断提升党员干部的思想素质和道德修养，使其意识到 “不应当腐”“不值得腐”，从而在面对贪腐诱惑时，坚定立场，不同流合污，从内心断绝腐败意愿，形成自我监督、自觉不腐的自律机制。廉政教育除了思想道德教育外，还应重视法律法规教育，使其深刻意识到腐败行为对个人、社会和国家的危害。同时加大媒体宣传，营造崇尚清廉的社会氛围，引导社会的价值取向，把清廉教育落实到基层、家庭、学校，使每一个潜在的未来公职人员从小树立起公正廉洁的思想意识和道德情操，从而让 “不想腐”成为优良传统世代相传。

四、学科内容上的深入与全面：三大基本原理，切合立法并联系实际

中国理论界就加快出台中国的腐败治理基本法——《反腐败法》的建议，已经提出了整整二十年，⑧早在1999年的九届全国人大二次会议上，时任上海社科院院长的人大代表张仲礼提出了法治反腐观点，提交了 《建议制定国家 “反腐败法”的议案》。这份全国人大史上第一份建议制定 《反腐败法》的议案，被确定为九届全国人大二次会议的“一号议案”。参见任琦、甘霖、李舒瑜：《“防老虎”更需国家集中立法》，载 《深圳特区报》2014年3月5日第A6版。有学者已就 《反腐败法》的基本结构与规范设计提出了系统论证与立法草案。⑨刘艳红等：《中国反腐败立法研究》，中国法制出版社2017年版，第124-199页。笔者认为，尽管 《监察法》在法律属性上可谓中国特色第三部反腐败特别法，⑩笔者认为，新中国成立以来，就腐败治理先后颁布过三部特别法，即 《中华人民共和国惩治贪污条例》（1952年）、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（1988年）以及 《中华人民共和国监察法》。从法律属性来看，前两部为刑事实体法，而第三部则为反腐败组织法和程序法。然而，因其在立法内容上的局限，而无法实现 《反腐败法》的基本功能定位与目标。

立基于此，《国家监察学原理》在学科内容上，将 《监察法》与反腐败实体法均纳入其中，但这并不意味着二者仅是简单重复的关系。从制度架构的理论体系以及制度设计的基本原理来看，“反腐败法律机制”的设计之目的与核心意义均在于 “反腐败”，而 “国家监察”体系之设置则面向更广，其内涵更包括了 “反渎职”。“反腐败”与 “反渎职”虽然在内容上有所交叉，在体系的延伸设计中也有统一之可能，但唯独不能将二者简单等同。甚至可以说，“国家监察”体系是我国既有的 “反腐败”体系在上升过程中精简冗余、吸纳新制、最终再构造自身后所得之产物。详言之，“反腐原理”的意旨所图、建制所向，是以权力之制约为重，以防权力异化而导致其绝对化、极端化。法谚云 “绝对的权力导致绝对的腐败”，又译 “权力绝对腐败绝对”者，便是正中其核心之义。①李兰英：《国家监察基础理论的一部力作——评〈国家监察学原理〉一书》，载《现代法治研究》2019年第3期。而 “监察原理”意旨与建制所向重在 “监督”，包括调查、处置的后续措施等，其最终目的也都是为了监督。当然，就一般情况而言，国家监察基本原理应当基于 《监察法》的基本规制及其功用，其机理应主要源于国家监察体制及其机构的功能打造，以及对国家监察体制运行规律的基本遵循。

基于以上学科定位，该书从三个方面分别阐述了 “监察原理”的具体内容。

（一）监督原理：制约和制衡原理

十九世纪英国历史学家阿克顿指出，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败 （Power tends to corrupt,absolute power corrupt absolutely）”。②［英］阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，“中译者序”。制衡或者制约权力，就是制约腐败。权力制衡是民主政治最核心的要素之一，是民主的制度性保障，只有将权力置于有效的制约机制之下，民主制度才能够正常合理地运行，才不至于使掌握并行使权力的人滥权腐败并使民主制度徒有其形。长期以来，我国宪法所明定的权力配置模式可谓是立法权 “一权独大”，在立法权统领下行政权、检察权、审判权分而治之，即 “四权分隶”模式。但2018年3月 《宪法修正案》和 《监察法》通过后，我国已由 “四权分隶”变成了 “五权分隶”模式，即立法权、行政权、监察权、检察权和审判权，共同构成我国的国家权力结构。监察机关有权对行政机关、检察机关、审判机关乃至立法机关中的公职人员进行监察监督，而行政机关则可以依法控制监察机关的人员编制与财政拨付。

根据 《宪法》第一百二十七条的规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”显然，宪法是将立法权之下的四种国家基本权力设计为相互配合、相互制约的关系。然而，基于监察权运行效能的要求，《宪法》对监察权属性做出了国家独立监察权的创新设计。③叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载 《法学论坛》2019年第1期。监察权的独立性是其权威性的基础，“《监察法》以 《宪法》为根据，将领导体制、组织体制与权力运行体制作为中国特色腐败治理体制的建构重点，在领导体制与组织体制的建构上，确立了 ‘三元制’的体制建构原则与制度体系。”④魏昌东：《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》，载 《华东政法大学学报》2018年第3期。将权力制衡理论和法治原则定型为一套强制约的腐败治理结构。《国家监察学原理》正是基于这种基本原理与机制，精心设计和阐释了通过制约权力努力实现反腐败的制约与制衡监督原理。

（二）调查原理：物质交换原理

“能量守恒定律”作为自然界的基本定律，也被广泛应用到近现代社会管理和信息传播领域。与此相契合的另一基本原理是 “物质交换原理”，亦称 “洛卡德物质交换原理”，⑤参见前引①，李兰英文。均被侦查专业引作基本理论之一。从这些基本理论出发，我们可以将犯罪过程视为物质交换过程，行为人在实施犯罪行为时总会与犯罪对象及其周围的物质发生接触、移动和交换。故而，侦查专业所言的物质交换应是普遍存在的，是伴随犯罪行为的发生而发生的，是不以人的意志为转移的客观规律。⑥参见前引①，李兰英文。同理，原本作为 “物质交换原理”所言的“物质”，在当下信息时代也适用于 “信息”这一客观实在，也正是得益于此，刑事侦查和监察调查的相关理论才有了如今这般的丰实与发展。

白领犯罪的调查同样适用该原理。虽然腐败犯罪不同于一般的街头械斗，但就调查行为本身而言，其仍是一个 “物质交换”的过程、再现与重复，其基本原理仍未脱离上述范围。不可否认的是，腐败犯罪一般不会出现类似于暴力犯罪那样的犯罪现场，但时空、人物及其关系、行为过程等物质和信息确实是客观实在的，因此才能留下部分记录，能够在一定程度上被回忆或还原。总而言之，“物质交换原理”也可作为腐败犯罪侦查与调查活动中的基本原理，这也就决定了 《国家监察学基本原理》一书同样使用这一原理全方位地搜集此类犯罪的证据信息。

（三）处置原理：报应与预防的博弈及其并合和最终走向规制

报应作为从 “正义”根源而产生的刑罚根据有其合理性的一面，“善有善报，恶有恶报”满足人类最原始朴素的正义观念。然而，绝对报应的极端性也会使其弊端丛生，因而产生了与之对立的“功利主义”刑罚观，或称 “预防为主”刑罚观。我国从1979年刑法 （以 “防卫”为主）到1997年刑法，走过的是在罪刑法定原则规制下循序渐进走上刑罚 “并合主义”之路。然而，“并合主义”也并非十全十美，包括 《刑法修正案 （九）》中对其的运用也非全部到位，尤其在把握 “报应”与“防卫”的融合机制上尚未达到精准的地步或完全符合我国的实际国情，甚至没能从社会发展阶段的实际需要上有效把握 “并合主义”理念在我国立法与司法实践中的灵活运用，实现在 “并合主义”刑罚观指引下使得罪刑均衡和刑罚个别化的高度统一。⑦李晓明：《“并合主义”刑罚观对我国刑法立法的推动》，载 《政法论丛》2016年第2期。

在国家监察制度建构中，尤其是 《监察法》就 “不敢腐”机制的设计中，已经引入刑法上的“报应”与 “预防”机制及其原理。当然，“不敢腐”机制的关键在于，法律及其严格适用的震慑作用，通过严密的反腐败法网使腐败分子望而生畏。尤其是通过增加腐败者实际的犯罪成本，使得每个实施或者预备实施腐败犯罪的行为人都意识到实施该行为将付出的沉重代价，犯罪处罚的严厉性一定程度上可以遏制腐败行为的发生，形成反腐败的 “威慑力”。⑧参见前引①，李兰英文。此外，“不敢腐”也体现在对党内、体制内的腐败行为 “零容忍”的态度上，这表明党和国家坚决惩治、肃清贪腐分子，绝不允许贪腐分子藏身于党内的坚定决心，也只有以这般刮骨疗毒、壮士断腕的信念为依托，才能落实有腐必惩、有贪必肃的政策，对一切贪腐分子起到威慑作用。

正如 《国家监察学原理》一书指出的那样，“不敢腐”也侧重于威慑力与严厉性。其试图通过法律与配套制度的建立来对潜在腐败分子构成威慑，达到防患于未然的效果。须知，法律乃治国之重器，良法又是善治之前提。良好健全的制度设计将会成为反腐败的重要环节，要使得治腐败者有法可依，行腐败者为法所惩，欲腐败者畏法不前，令腐败从根源上被遏止。而良法既有，则使其施行者也须行善治，尽力推动制度反腐的进程，以免使良好制度流于形式，若有似无。⑨参见前引①，李晓明文。如是种种，均是国家监察的重要内容。不论是惩治犯罪还是预防犯罪，其最终目的是走向规制的刑法之治。

五、学科主线上的前瞻与明确：监察监督机制打造，纪法衔接体系形成

《国家监察学原理》就 “国家监察学基本原理”的体系性构建，建立在反腐败或控制腐败的原理与机制之上。应当说，没有反腐败或控制腐败法律机制的打造，“国家监察学原理”的基础理论就很难搭建。该书作者作为国内反腐败研究的著名学者以及 “反腐败或控制腐败机制研究”的最早提出者，明确提出 “国家监督”才是国家监察学科的核心主线，并围绕此迅速搭建起国家监察学学科的基本结构与体系，是难能可贵的。

《国家监察学原理》一书是继我国国家监察体制改革及 《监察法》实施后，全面实践国家反腐败由 “治标”向 “治本”战略转移的 “国家监察基础理论”及其基本原理的体系性研究成果。纵观全书，共6编33章，77万字，从 “国家监察学及其原理”谈起，明确阐述了 “国家监察”及其相关基本范畴，包括其 “基础理论”“基本原理”。就国家监察基础理论而言，该书主要定位于马克思主义的人民主权学说、政党建设理论、国家理论和列宁的监督监察思想，以及权力制衡、腐败周期律和国家治理理论等。就国家监察基本原理而言，主要研究了腐败形成与泛滥机理、腐败防控理论及防控腐败的机制理论等，主张国家监察机关的功能定位研究及其规律的构造与遵循，决定了国家监察学的基本原理及其学科主线，即围绕 “国家监督”而建立。

国家监察学学科体系及其主线，具体表现在三个方面：一是构建对公职人员全覆盖的集中统一、权威高效的国家监察与监督体系。二是构建立体式、全方位行使监察职权、维护党的方针、政令和法令畅通的国家监察与监督体系。三是构建科学配置权力、形成权力结构的科学化和体系化的国家监察与监督体系。上述三个方面也是国家监察机关的基本功能或结构性原理，更是根据 《宪法》和 《监察法》赋予国家监察机关的主旨职能。当然，在一体化的机制下，具体划分为监督、调查和处置三项功能与原理，通过三项功能与原理的具体展现与实施，才能够顺利完成国家的基本“监督”功能，进而发挥好国家监察机关的职能作用。⑩参见前引⑩，李晓明文。

这些基本原理及其学科主线与体系的分层阐述，完全是基于 《监察法》的立法及其体现的国家监察机关的功能定位展开的设计与讨论。应当说，不仅符合立法，而且遵循了事物基本原理的核心因素及其规律。这也是该书最为核心的内容和国家监察理论体系建构的成功之处。

当然，“国家监察学原理”的理论探讨是一个新兴的基础性学科，其理论体系建设也是一个非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。虽然 《国家监察学原理》一书对其进行了深入剖析和探讨，并寻找到一些基础理论支撑，包括其基本原理、学科主线和小学科体系，但其本身仍然是一个艰苦卓绝的创业和奋斗历程，需要无数学者和能工巧匠作出几年甚至几十年的努力。