公共文化服务体系建设实践研究——以广西来宾市为例

韦凤云

（桂林市委宣传部，广西 桂林 541100）

2012年党的十八大报告就“文化软实力显著增强”的文化建设目标，部署了社会主义文化强国建设发展战略，提出了公共文化服务体系建设要完善服务体系、提高服务效能的新要求。①中国共产党第十八次全国代表大会上的报告。2013年党的十八届三中全会将加快构建现代公共文化服务体系纳入全面深化改革全局。[1]2015年，中央出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》及党的十八届五中全会通过的“十三五”规划，均对加快构建公共文化服务体系作了全面部署。[2]2017年党的十九大报告又提出了“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”的文化战略，“没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴”，将文化提升到了一个前所未有的高度。②中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。加快实现基本公共文化服务标准化、均等化成为亟待解决的问题。文章基于此背景，以广西来宾市为例，以期构建结构合理、发展合理、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系。

一、公共文化服务体系的理论内涵与地方实践

（一）公共文化服务体系的理论内涵

公共文化服务体系中的“公共性”，可以从两个角度进行定义：一种是“经济学式定义”[3][4]，即“公共文化服务是基于社会效益、不以营利为目的、为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。”[5]这种解释把公共文化服务直接与具有经营性的非公共物品或服务相对应，总结了公共文化服务具有公益性、社会性、文化性、非营利性等特点；另一种是“管理学式定义”[3][4]，即“公共文化服务并不是简单地直接提供公共文化产品和服务，而是要求政府承担好文化建设与发展的管理职能。”也就是说，把公共文化服务理解为除公共文化产品或文化服务外，还包括文化政策服务（文化相关法律、法规、政策等）和文化市场监管服务[3][6]。在对公共文化服务之“公共性”界定的基础上，可将公共文化服务体系的内涵阐释为：“所谓公共文化服务体系是为确保群众基本文化权利的实现而进行的制度设计和体系建设，其目的在于丰富精神生活，传播先进文化，不断满足人民群众的文化需求，保障群众的基本文化权益。具体则包括为实现上述目的而存在的各种公益性文化机构、文化设施、文化队伍、文化网络及其服务内容的总和。”[3][7]换而言之，公共文化服务体系涵盖“先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体系、文化知识传授服务体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系等。”[8]

（二）建设公共文化服务体系的地方实践

1.必要性。首先群众对文化服务需求日益强烈。来宾市是少数民族聚居地，壮、瑶等少数民族占人口74.6%，群众素有喜爱“唱山歌、演壮戏、打篮球、弄民俗”的习惯，随着经济的发展，人们日渐富裕起来，渴盼文化生活、提高生活品质的祈求日增。创建公共文化服务体系随之成为亟待解决的政务问题。其次，有助于加强基层社会治理。由于经济欠发达，来宾市广大农村生活水平不高，道德、文化、教育、信息传播等方面还处于相当落后的状态，加上文体服务设施欠缺，农村群众开展文体活动困难，精神生活单调，不利于农村的和谐稳定与发展。

2.问题。首先，城市穷，基础弱。来宾市是2002年新建的地级市，下辖的四县一区一市中有两个国家级贫困县、三个自治区级贫困县，共有70个乡镇（街道），724个行政村，人口260多万，其中农业人口占85.9%。其次，经费少，设施少。2012年以前，来宾市在文化方面投入仅占全市财政支出的2%，导致全市无论是硬件还是软件，都无法支撑实现公共文化服务体系建设目标。第三，阵地少，人员少。全市从事文化工作人员缺岗缺编，乡镇文化站大多仅配1名工作人员；村级无人协管文化。

3.措施。根据公共文化服务体系的内涵以及来宾市的具体情况，主要采取了七个方面的措施。第一，开展大型调研活动；第二，突出“终端”组织管理；第三，打造村级公共文化建设样板村；第四，强化系列管用制度的完善与实施；第五，保障设施维护和活动经费；第六，加强文化服务人才的培养；第七，科学规划。

4.成果。第一，建立了公共文化服务阵地体系。全市建成多元化、全覆盖的市、县、乡、村、屯五级基层公共文化服务设施。如：市级“三馆”从无到有，90%乡镇综合文化站评上国家等级站，全市724个行政村全部达到“十个一”标准等。第二，建立了公共文化服务机制体系。创建了一系列规范和维护公共文化服务体系的工作机制，如建管用机制、文化结亲机制等，实现了基本公共文化服务的标准化和均等化。第三，建立了公共文化服务组织体系。全市自上而下构建了市级领导小组机构、县级领导小组机构、乡镇领导小组机构、村两委班子及村民小组长的四级组织机构设置。同时，还以民间协会介入使用和管理，探索具有地方特色的管理模式。第四，建立了公共文化服务保障体系。构建资金保障和督察保障体系，如加强建设资金和维护运行资金保障。

5.成效。第一，社会文明程度明显提升。讲文明、讲科学、讲致富、讲发展的新风尚在广大农民群众中蔚然成风。乡镇文明户、道德模范、孝老爱亲模范、全国文明村（镇）等不断涌现。第二，社会治安形势明显好转。构建公共文化服务体系后，广大农村的社会风气为之一变，一些昔日的治安混乱村变成了今日的“文明示范村”，“治安先进村”有效化解、消除了农村基层“三大纠纷”引起的矛盾冲突。第三，城乡文化差别明显缩小。随着村级公共服务中心服务功能得到不断完善，打造了集农技培训、农村医疗服务、计生服务、科技服务、文化服务等为一体的一站式的公共服务平台，推动了经济后发展地区公共文化服务实现跨越式发展。第四，“五位一体”互动明显增强。开展公共文化服务体系建设有力带动了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体的良性互动。

二、公共文化服务体系建设经验与启示

经过多年坚持不断的探索，来宾市成功创造了公共文化服务体系的“来宾模式”，其内涵可以概括为“以满足群众需求为主要导向，以巩固基层政权为核心目标，以村级服务为关键突破口，以本土文化为重要资源”的公共文化服务体系建设模式。

（一）公共文化服务体系建设的经验

1.以满足群众需求为主要导向。来宾市的文化服务建设始终以群众的需求为导向，从原来的“五个一”建设发展到“八个一”直至“十个一”，由单向实物输出升级为功能供给为主。推动实物单向供给与功能性供给有机结合，实现了文化服务的精准性。

2.以巩固基层政权为核心目标。大力实施公共文化服务建设，通过建好市、县、乡、村（社区）、屯五级公共文化服务阵地，大力弘扬社会主义核心价值观，广泛开展群众喜闻乐见的文化活动，用先进文化教育群众，用先进思想引领群众，把群众的思想统一到党中央的决策部署上来。

3.以村级服务为关键突破口。公共文化服务体系建设的重点与难点在基层，尤其是农村基层。来宾市自2008年开始就以村级文化服务中心建设为公共文化服务建设的突破口，通过几年的标准化提升，为构建城乡基本公共服务均等化打下了坚实基础。

4.以本地文化为重要资源。来宾市深入挖掘与充分利用地域民族文化独特的资源，丰富了文化服务产品供给，为当地群众提供喜闻乐见的文化产品，激发了老百姓的文化认同感，增强文化自觉与文化自信，激发文化创造力，既使文化传承融入百姓的日常生活，也使党和国家的大政方针通过文化载体在基层落地生根。

（二）公共文化服务体系建设的启示

1.小财政能办大文化。来宾市的地方财政基础薄弱，但来宾市在文化建设中合理统筹和有序安排建设资金，在“财政洼地”上办出了“文化高地”，成功创建了公共文化服务体系。

2.小资源能推大文化。来宾市在开展公共文化服务体系建设伊始，各有关机构部门职能力量分散，各类扶贫支农政策、项目、资金安排零散，广大农村经济落后、基础设施破败、用地紧缺、技术匮乏等等，但来宾市通过统筹整合方方面面的资源，形成联动推进的强大合力，高效推动实施文化设施、文化项目和文化阵地建设，取得了明显的建设成效，有力促进了公共文化服务体系的建成。

3.“小”百姓能促大文化。以往文化建设大多侧重于由政府布局安排，“注入式”地单向进行场馆、设施的投入建设，老百姓处于承接末端被动服从、意愿性差、积极性低，但来宾市开展公共文化服务体系建设从一开始就将充分发挥广大群众的主体作用摆在突出位置，始终顾及群众诉求，坚持群众路线、依靠群众力量，因势利导，广泛发动群众、充分发挥群智群慧，使广大群众勤于建设、乐于参与，为创建公共文化服务体系作出了重要的贡献。

4.小机制能撬大文化。作为后发展地区，来宾市文化建设的规划、推进步骤、能动机制、联动机制、管理能力、设施使用效应等等多方面滞后，但来宾市积极探索创新了建、管、用并举的系列工作机制，为创建公共文化服务体系发挥了关键作用，使公共文化服务体系建得起、管得好、用得活，取得了良好的发展效果。

5.小活动能书大文化。来宾市建设公共文化服务体系之前，由于文化设施短缺、文化建设管理滞后、文化服务供给不足，致使群众性的文体活动开展受到多方面制约，很多富有地域特色、民俗风情和当地群众习惯喜好的文体活动得不到展现，但开展公共文化服务体系建设以来，来宾市以用促建、以建设促发展，极大丰富了文化服务供给，有效地发挥文化服务体系的社会效应，营造了良好的社会文化氛围。

三、公共文化服务体系建设的对策建议

（一）培养解决基层文化服务人才队伍

从实际情况看，基层文化服务人才匮乏依然是制约公共文化服务发展的重大问题，具体表现在：基层文化建设与管理人才缺乏，尤其是村级文化建设的管理人才紧缺；另外，由于大量青壮年外出务工，民间艺人日趋高龄化或过世，民间文化人才逐步减少，传统文化的传承后继乏人，人才出现断层现象；有些乡镇基层文化单位人员编制和职数配备少，数量不足，素质不高，工作效果不佳等。以专职人员培养+志愿者服务，克服基层公共文化服务人才缺乏的瓶颈。一是按编职数配齐配强乡镇和村文化体育管理站人员，特别是落实村文体活动室专职或兼职人员；二是将村文体管理员列入村级班子成员，加强基层文化领导保障，真正从“网底”保障市、县、乡、村四级领导责任落实到“人”；三是努力提高基层公共文化建设管理人员的专业水平和综合素质，采取“走出去与请进来”相结合的方式加强业务培训，提升履职能力；四是培养和使用公共文化建设的志愿者，发挥志愿者的特长和优势，推进基层公共文化的发展；五是采取政策鼓励、组织选派、交流挂职等多种方式加强文艺骨干的培养，解决基层文艺人才断层问题。

（二）丰富产品供给形式，提升服务质量

目前来宾市公共文化服务产品供给主要有两个来源：一是政府购买，送戏下乡进村，约占10%。这样造成文化活动和服务的供给渠道单一，形式比较单调，多样化的优秀公共文化产品供给不足，或停留在等、靠、要的层面。二是本乡本土的文艺队、文艺骨干自编、自导、自演文艺作品和文化活动，提供文化娱乐。此类作品难以上升到文化的思想与价值的层面，不利于形成文化的主体性。正是由于产品供给形式单一和质量低下，文化的影响力多限于本市、本县甚至本乡镇范围内，尚未形成良好的对外传播机制，未形成辐射力和影响力。以文化品种多元化、内容特色化、形式多样化、数量与质量对等化，克服公共文化产品自主供给的单一性瓶颈。一是加强内涵创新，创作、发展和提供有思想内涵的文化活动和文化产品，超越娱乐性，探求思想性，努力实现公共文化建设从重基础普及到重品质提升的转变。二是建设特色文化资源库，以建构和发展民族文化主体性为导向，挖掘、整理与开发本土本民族的传统文化，储备文化发展的重要素材与资源。三是树立文化品牌，建立常态化的品牌机制，开展“一村一品”品牌创建活动，挖掘和凝炼特色，形成各地的标识文化，扩大影响力。四是加强各类专业文艺协会的服务供给，推动各类专业文艺协会整合现有的人才、人力资源，开拓创新，创作好作品，成为社会化和市场化的优秀公共文化产品和服务的提供者。五是加强引导文化服务购买行为，制定优秀文化产品的清单，进一步推进“政府买单，群众看戏、文化惠民”模式。

（三）创新常态化运转资金投入渠道

随着人们文化消费需求的多样化和高层次化，以财政投入为主导进行公共文化服务体系建设的格局难以为继。以社会力量参与公共文化投资的多元路径，克服后续的阵地维护和公共文化服务基金不足的瓶颈。一是国家支持和保障公共服务到基层的必要经费。建议制定相关的制度文件，明确公共文化建设经费的公共财政投入增长机制，提高当前文化服务设施免费开放标准及经费补助范畴。二是将重要的公共文化建设项目列入国家或省级项目库，将项目建设纳入经济社会发展规划，投入随着经济发展灵活浮动。三是建立社会力量参与公共文化投资的多元路径，使文化公益事业走上与“市场化”对接的路子。如鼓励“民办政扶”，通过土地租用、税务等方面优惠政策以及冠名等市场运作方式，让社会资本发挥最大的文化服务公益效果。

（四）协调建设与管理维护环节

基层公共文化服务中心集中了各种功能，涉及文化、卫生、体育、广播电视等很多部门，众多文化设施由多种途径筹措资金、用地、材料等建成，后续管理和使用的权利与责任等一系列问题都有待解决。以明确管理主体及责任权限为途径，切实解决公共文化服务设施建管脱节问题。一是针对各相关部门权责问题，明确管理主体，明确各个部门之间相关的权利和责任关系，建立健全各相关领域合作和协调机制，强化统一管理。二是通过“以奖代补”的方式，充分调动民间团体、文体协会的作用，用非政府组织的形式管理文化服务场地。三是在不改变产权、财政投入不减、公益性服务不变的前提下，通过法人治理结构形式，将乡镇文化站资产整体设施委托具有专业资质的社会机构经营管理。

（五）增强制度保障功能延续性

来宾市创建公共文化服务体系，出台了50多个文件，在组织领导、经费人员保障、宣传发动、公共文化评估等方面做到了制度化。但有些文件是针对当时建设推进需要制定的，是暂时性甚至是临时性的决策文件，难以保证其可持续发展。须加强制度和法律建设，克服临时性决策文件的可持续发展瓶颈。通过建章立制，及时解决经费不能按时足量到位和被挪用、人员编制及待遇以及运行机制等相关问题，从根本上加大公共文化服务保障的力度。同时建议将公共文化设施建设列入城乡建设规划并出台相关政策落实到位，保障文化建设的可持续性发展。

结语

来宾市公共文化服务体系建设从村级公共文化服务中心建设出发，创造性实施“三求”文化惠民工程；从公共文化服务体系建设试点城市出发，创造性推进经济欠发达地区公共文化服务体系“来宾模式”，服务小康社会。从试点到模式，从模式到示范，从示范到推广，既有国家政策引导支持的顶层设计的落实探索，更有地方党政、社会各界、广大农民群众结合实际，创新开展公共文化服务体系建设的新途径、新成效。根据《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，不断探索发展路径。一是加强公共文化服务体系建设的巩固提升，加大公共文化产品和服务的供给力度，提升供给质量、数量；二是加强公共文化服务体系建设与文化产业发展的融合融通，为文化产业发展夯实基础，推动文化服务经济转型；三是加强公共文化服务体系建设的创新改革，不断探索管理机制、运行机制的合理性改革，使公共文化服务为民所爱，充满活力。本文通过对公共文化服务体系建设“来宾模式”的形成发展进行研究，侧重总结经验，探索成果、提出建议，以期引起各界专家学者的关注、研究、支持；以期为国家推动我国公共文化服务体系的建设和发展提供实践印证。