环境立法模式的理性选择及其实现路径

李小强

（华东政法大学 上海 200000）

一、问题之提出

环境法律因环境问题而生，其多数为问题应对法，目的旨在解决环境问题。纵览全部环境立法，就我国而言，已基本形成了较大的环境法律规范群，因此，环境法法典化之议题也被列入了理论界和实务界讨论的范畴。21 世纪以来，由于世界范围内有编纂环境法典之成功经验，我国关于环境法法典化的议题也不断地被提及和探讨，尤其是近几年来，随着我国《民法典》编纂工作的展开，环境法学界欲“乘此东风”编纂环境法典，这也使得环境法法典化议题成为了广为讨论的“热知识”。

我国环境立法发展至今，支持者有之，反对者亦有之。[1]前者一般着眼于环境单行立法的不断发展和完善，后者则大多着眼于总体的环境法律体系。那么，在今日环境法典的议题之下，我们必须进一步对环境立法进行反思，并且这种反思应该是从整体性、全局性的角度来予以审视。制定环境法典的议题被提上立法的日程是环境立法发展到一定阶段的必然现象，放眼世界之域，任何一个国家的部门法发展到一定阶段必然要面临法典化这一理论命题，这似乎已是大陆法系国家法律发展永远无法逃脱的“宿命”，当然，这对于一个法律部门而言，或许既是一种机遇，又是一种挑战。[2]说它是一场机遇是因为如果可以制定出一部世界范围内具有代表性的法典，无疑在世界范围内知识体系的增量上贡献了本国的智识，这对一个国家和民族来说未尝不是一件自豪之事，例如《法国民法典》与《德国民法典》可以称得上是典范之作。说它是一场挑战是因为法典的编纂面临着诸多的难题，既有政治、经济、文化、语言、风俗、习惯等较为宽泛的原因，又有如立法技术、立法体例、立法标准等一系列较为具体化的原因，这些方面对于法典编纂而言在不同的国家、不同的区域、不同的时间可能都会成为法典编纂的阻碍因素。就当下环境立法模式而言，有环境基本法模式、环境政策法模式、环境框架法立法模式和环境法法典法立法模式等四种主要模式，对于这四种模式不同的学者从不同的立场出发论证自己所坚持的模式选择。那么，面对当下环境立法所面临的困境以及环境法法典化议题的重新提出，我国应当选择哪种模式才是环境立法的正确走向？一直以来，这是所有关心中国环境法治事业和环境立法发展走向之人的共同疑问。如何破解这一疑问，首先，笔者认为应当从我国环境立法出发，以一种整体性、全局性的思维去把控我国环境法律体系，在此基础之上反思我国环境立法模式应如何作出选择。

二、环境立法模式之不同类型

关于环境立法模式的类型至今仍有不同的学说。有学者认为，环境法律的立法模式包含单行法、整合法、基本法和统一法；另有学者认为环境立法模式包含基本法、整合法、复合法和法典法；亦有学者认为环境立法模式包含基本法加单行法、法典法和框架法。

就环境立法模式而言，世界范围内不同的国家有着不同的立法模式，这是因为每个国家环境立法模式的选择都是基于本国实际情况。当然，我国环境立法的模式的选择必然也离不开对我国特殊国情的考量，为了我国在环境立法模式的选择中做出最有利的选择，那么就有必要对环境立法模式的几种类型进行全面考量。

（一）基本法之立法模式

环境基本法是指由一国最高立法机关颁布的予以全面调整环境法律关系之规范总称，这种基本法的立法模式在其内容中规定了环境保护法相关的基本原则、基本制度和环境保护相关的规定，其中最具有典型代表性的是日本。1993 年制定的日本《环境保护法》第1 条明确规定了环境保护的基本理念和国家、企（事）业者、地方公共团体以及国民的责任和义务。由此可见，基本法的作用在于揭示环境保护的理念，引导环境保护的基本方向，明确环境保护不同主体之间的职责。有学者认为基本法立法模式具有建立体系、建立原则、立法示范和改善环境行政能力等五个方面的功能。[3]

（二）政策法之立法模式

政策法立法模式是指主要宣布国家的环境政策和环境目标并将其作为国家环境保护之基础的一种立法模式，最具有代表性的国家是美国。1969年美国制定了《国家环境政策法》，以政策法的模式对环境立法进行了规定，该法规定的内容包括国会的宣言，国会立法的政策与目标，环境影响评价制度，质量委员会等纲领性条款。这部环境立法是一部简短却具有划时代意义的环境立法，成为了美国环境法律的里程碑，美国环境法律体系也因此发生了深刻的变化，由此，美国的环境保护走在了世界的前列。一般而言，政策法不直接规定关于环境保护的具体规范，而是由相关的单行法进行规定。可见，在环境立法模式之中，政策性立法亦具有典型的代表性。

（三）框架法之立法模式

框架法立法模式（又称综合法立法模式或框架法形态）是指只规定概括性的环境保护理念、原则、制度等一般性内容，条款不具有操作性和实施性，具体的实施性操作性条款由该法授权有关国家机关制定国家政策公报、环境标准公报和计划等加以付诸实施。[4](P52)框架法的基本结构就是若干个平行的基干法组成，不区分基本法或者根本不要求设置基本法，并且框架法之间也不注重体系性和逻辑性，只要各个单行法之间不重复即可。[5](P161)这是一种较为新型的立法模式，其侧重于法律整体的灵活性和原则性，但是这种立法模式也具有明显的松散性，因此，世界范围内采用此种立法模式的国家并不多见。当然，就立法模式的类型而言，这也是一种比较典型的立法模式，因此，也就有必要对其进行考察。

（四）法典法之立法模式

法典法立法模式是指由国家立法机关制定一部体系清晰、逻辑严谨、内容全面涵括本部门所有法律规范的法律文件。法典法的立法模式在立法实践上较为常见，无论是古代的立法实践还是近代的立法实践，法典都是作为一种主要的立法模式而存在。自近代资产阶级革命以来，以法国和德国为代表的《民法典》更是将法典法立法模式推向了“高潮”。对于环境法这一部门法而言，从20 世纪后期也开始了法典化的立法，主要以瑞典、法国和德国等大陆法系国家为代表，[6]由此也掀起了我国是否应当制定环境法典的讨论。毋庸置疑的是，我国环境立法发展至今，对其进行是否具有制定法典的可行性研究当属必要。一般而言，法典法立法模式内容包含“总则和分则”，如同《民法典》一般，总则是关于基本原则、基本理念、基本制度及其相关规定，分则则是对具体各编的规定。

三、中国环境立法模式之理性选择

就以上四种立法模式而言，哪一种立法模式是我国环境立法应该予以选择的方向，这并非是一个言语的论断，而是需要充分的证成。这种选择考虑的因素是多方面的，绝不能逞一时之快而武断，也不能各言各家无法形成共识。在我国环境立法模式的选择上，既要关照我国的立法传统，又要兼顾我国当下的立法现状，特别是环境法律体系之立法现状。不可否认的是，环境法律自身具有与其他传统部门法不同的特征，这也就决定了在环境法律的法典化是否可行需要首先从环境法律自身谈起。到底哪一种模式更适合我国环境立法，考察如下：

（一）基本法之立法模式

从历史的发展角度来看，基本法的立法模式在二战之后逐步确立。随着环境问题不断复杂化和综合化，直至20 世纪90 年代世界上大多数国家都确立了自己的环境基本法，并且就目前而言，世界范围内基本法立法模式占据主流地位。现有环境法典的瑞典和法国都曾有过自己的环境基本法，但是目前其已经超越基本法立法模式，制定出了环境法典。我国环境立法的发展过程也是对环境基本法立法模式一个不断尝试的过程。1979 年，我国制定的首部《环境保护法（试行）》定位就是环境基本法，但是时至今日，虽然环境保护法几经修改，却依然没有实现其基本法定位的使命，一方面，从立法位阶上而言，环境基本法具有基本法律的性质，应该由全国人大制定，但是现行《环境保护法》制定机关仍然是全国人大常务委员会；另一方面，从内容上而言，环境基本法应该涵盖环境法律规范的全部，但我国目前的《环境保护法》规定的内容大多属于污染防治领域，对于自然资源领域和生态保护领域方面的内容却规定较少。现阶段我国的《环境保护法》仍然不能称作环境基本法，正因如此，大多数学者认为我国环境立法模式应该选择基本法立法模式，这种模式一方面有利于消除环境法律之间的冲突，另一方面有利于我国环境法律体系的完善。那么，环境基本法立法模式果真能实现这一目标且是最佳路径选择吗？这似乎存疑。

环境基本法立法模式对我国环境法律的未来发展作用是极其有限的，并不像支持者所认为的制定一部环境基本法就是实现环境法律体系完善的最佳路径。但是，不可否认的是制定环境基本法可以在一定程度上有利于环境法律体系完善。为何说环境基本法立法模式不是最佳环境立法模式选择，主要原因就是环境基本法对我国环境法律体系完善作用极其有限。[7](P247)一是，采用环境基本法立法模式的最佳时机已经错过，时至今日采用基本法立法模式为时已晚；二是，基本法立法模式定位比较尴尬并且发展空间不大，基于此，我们认为环境基本法的立法模式在我国当下并非是最佳的环境立法模式选择之路。

（二）政策法之立法模式

政策法立法模式发端于美国，二战后美国环境法律仍以单行法为主，但是由于环境污染的日益严重单行法明显无法满足环境保护的需求。主要表现在：第一，环境保护各单行法之间存在各行其是，缺乏协作，无法达到环境问题的综合治理；第二，单行法的落后理念已经阻碍了环境保护的进行，环境优先的理念对单行法提出了挑战；第三，各单行法之间存在着适用上的冲突和矛盾。职是之故，环境政策法应运而生。就美国环境政策法而言，主要贡献表现在：第一，确立了预防为主的环境保护理念，其中以环境影响评价制度的确立最具有代表性；第二，确立了国家的环境保护责任。规定政府有责任落实环境保护的相关决策和计划。就我国环境法律立法而言，并不存在政策性立法模式，但是有学者认为，我国《环境保护法》从总体上来看具有政策性的特征。[8](P175)那么，由此是否可以说我国环境立法应该走政策法立法模式呢？政策法立法模式是我国环境立法模式的最佳路径选择吗？

考察政策法之立法模式，首先要解决的一个前提性条件就是厘清法律与政策之间的关系。就我国当下的环境治理而言，政策与法律是特别重要的制度工具，在部分情况下政策发挥的作用甚至超越了法律。但是就目前而言，区分环境法律和环境政策似乎没有办法做到。其次，政策法立法模式的代表国家主要是美国。但是，美国的法律和政策之间的关系与我们国家政策与法律二者之间的关系明显不同，相比较而言，我国的政策有“先行先试”的作用。最后，我国在近代法治化的道路上基本沿袭了大陆法系的法制传统，即采用法典法的模式，因此，若是运用政策法立法模式或许会有些“水土不服”。基于此，我们认为政策法立法模式并非我国环境立法模式的最佳路径选择。

（三）框架法之立法模式

框架法立法模式（综合法立法模式）是在单行法的基础之上形成的，框架法立法模式提出之时环境法律体系之结构仍然没有解决，学者们围绕环境法的范围存在着各自不同的观点。赞成框架法立法模式者认为：一方面，环境框架法立法模式优于其他几种立法模式，因为现实中已存在多部环境法律单行法，这些单行法均各自发挥着各自的作用，框架法有利于适应多变的环境问题应对局面；另一方面，框架法也与政策法在某种程度上具有一定的相似性，例如条款设计具有一定的灵活性和原则性，可以根据国家发展需要做出适时调整。虽然此种观点存在一定的合理性，但是其是否是我国环境立法模式选择的最佳路径仍需考察。

就框架法立法模式而言，首先，框架性立法模式的可操作性不强，其将大部分的具体性规定授权给有关国家机关予以立法的方式不是明智之举，因为在现代法治看来，通过立法来限制行政权力的扩张是世界范围内法治理论发展的趋势。这种作法明显地增加了行政权力的范围，授权性行政立法的必然对立法保留之事项的范围形成挤压之势，从而使本来就难以彰显的立法权所发挥的作用越来越小。其次，框架法立法模式缺乏体系性和逻辑性，这必然导致环境法律规范之间的混乱，不利于我国环境法律的有效实行，更加不利于环境问题的解决。再次，此种立法模式具有一定的松散性，环境法律之间缺少统领性规范，一旦发生法律规定的不一致时没有可供参照的法律，这也就会导致同一个法律问题好几种解决方案。最后，就世界范围环境立法实践来看，这一模式几乎没有国家采用。可以说，此模式仅仅用作理论探讨尚可，若是用于立法实践则不具有操作性，因此，框架法立法模式必然也不适宜我国的环境立法。

（四）法典法之立法模式

法典法立法模式是环境法律发展到一定阶段的必然产物。法典编纂能够使法律制度体系严谨、逻辑清晰，环境法典必然也能达至这一效果。随着环境立法的不断发展，环境法律规范群不断地扩大，环境法法典化之命题也被学者们得以提出。对于是否应当进行法典法立法模式，赞成者有之，反对者亦有之。赞成者理由如下：第一，环境法典的编纂有利于推动环境法律向更高的阶段发展，环境法律制度的功能得以更好彰显；第二，环境法典的制定有利于统一环境法律规范群，避免环境法律规范的复杂而分散的“乱象”；第三，环境法典的编纂自身具有其理论意义和价值功能等等。反对者主要理由有两种：其一，当下世界范围内已经有一股“反法典化”的理论思潮，即所有的部门法均不宜制定法典，由此他们认为环境法典也不应当制定。其二，环境法自身不同于传统部门法中的民法、刑法等法律部门，对于环境问题而言，其自身有高度的科技背景和决策风险。[9](P23)因此，环境立法也就具有复杂性。基于此，认为环境法不适宜进行法典化。前者认为法典化本身就是个“乌托邦”，后者认为法典化并非所有的法律部门都可以进行。那么，环境法典的编纂还有可行性吗？我国环境立法模式是否可以选择法典法的立法模式？这些问题无疑都值得思考。

笔者认为法典法立法模式应当是我国环境立法的选择模式。就上述两种反对理由而言，认为当下不适宜法典化显然与当下现实的法典化运动不相符合，以我国为例，当下我国《民法典》的制定已经在进行之中，且总则部分已经颁布。这就足以说明法典化仍然有其必要性。另外，认为基于环境法律部门的特殊性不适合制定环境法典的理由显然也不成立，从世界范围内来看，已经有瑞典、法国等国家成功制定出了环境法典。除此之外，法典法的立法模式还有以下优点：

第一，法典法立法模式有利于解决环境法律之间的冲突。环境法典的制定可以有效地解决环境法律之间存在的冲突、重叠现象。以环境影响评价为例，目前多部环境保护法律中都规定了环境影响评价制度。这种立法形式明显浪费了立法资源。如果采用法典的立法模式，完全可以采取提取公因式的方式在总则中予以规定。第二，法典法立法模式有利于提高环境法律的位阶。就目前而言，我国《环境保护法》的制定机关仍然是全国人大常委会，这明显从立法位阶上降低了环境保护法的效力，从而也导致人们对环境保护法不重视。若制定环境法典，则必然由全国人大来予以颁布，这也就可让环境保护法回到其应有的位阶。第三，法典法立法模式有利于更好地解决环境问题。立法的目的是为了适用法律，法谚有云“法律的生命在于实施”。诚如斯言，目前环境法律之间存在着适用上的冲突和重叠，导致执法部门在解决环境问题时不知适用哪部法律，这也就导致了环境行政执法困难。环境法典的制定可以有效避免这一现象发生。第四，法典法立法模式有利于统合环境法律体系。法典是法律的集合体[10]，就目前我国环境法律而言，除了《环境保护法》之外，《水污染防治法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》等污染防治类法律和《森林法》《水法》和《草原法》等自然资源类法律和生态保护类法律之间内容上存在着重复和冲突，制定一部环境法典，正好可以将环境保护的各类法律统合起来，形成一个有效的环境法律体系。

从实践的角度来看，环境法典的制定也具有现实可行性。就世界范围内而言，瑞典、法国也都已经颁布了环境法典，开启了制定环境法典的先河，从这个角度而言，环境法典的制定也是可行的。有学者说，无论是瑞典还是法国的环境法典其在体例上都不能将其称之为一部环境法典。但是，笔者认为是否可称为环境法典应该从法典的本身去进行考察，如果其坚持了法典的“总则与分则”的法典编纂体例，并且在内容上符合法典的基本要求就可以将其称为法典，不能用19 世纪和20世纪法国民法典与德国民法典的标准来衡量今日环境法典是否可以称其为法典，因为社会的发展必然要求法典的概念界定也产生变化。在环境法典的制定过程中，我们应该以实用主义为导向，在遵从法典基本体例的要求下制定出适合我国本土国情的环境法典，并非一定要坚持某种固守僵化的观念。因此，笔者认为我国环境立法模式的最佳的路径选择是法典法的立法模式。

四、法典化立法模式的实现路径

在明确我国环境立法应选择法典化的模式之后，随之而来的议题就是环境法典如何得以实现。对于法典化如何实现的一个前提条件就是环境法典的制定条件是否成熟。对于这一问题，有学者认为环境法典的制定时机已经成熟，当下就可以推动环境法典的编纂工作。[11]有学者则认为环境法典的编纂目前尚不成熟。[12]那么，当下环境法典制定的条件是否成熟，应当从以下几个方面考量：

第一，环境法作为一门新兴的法律科学，其自身尚处在不断的发展和完善之中。以环境立法为例，新制定的《中华人民共和国环境保护税法》和《中华人民共和国土壤污染防治法》就足以说明这一问题。随着生态环境损害赔偿制度等相关诉讼制度的确立，环境诉讼专门立法的呼声也越来越高，因此，当下制定环境法典条件尚不成熟。

第二，关于环境法典的理论研究尚处于初级阶段，学者们之间尚未达成共识。有学者以《民法典》编纂为例来说明当下环境法典制定时机已到，这似乎忽略了《民法典》的理论研究在我国已经经历好几代民法学人。就目前环境法典理论研究而言，存在着法典定位不明确、法典体例不统一、法典内容不一致等多方面的理论供给之不足，从这一角度而言，制定环境法典也不能操之过急。

第三，就环境法学共同体而言，当代环境法学者相当一部分人属于“半路出家的和尚”，其没有受过专门的环境法学本科教育。当然，这里并非说这一部分学者学术水平不高，只是因为他们“脱胎”于其他学科，必然在思考相关命题时会有一定的“先见”。因此，这也就造成了学者们很难对一些基础性命题达成一致。在其他部门法的学者看来并不是问题的命题，环境法学者似乎将其视为环境法的主要命题在加以研究，从这一角度而言，也不宜过早推动环境法典之制定。

第四，就环境法典编纂的技术而言，我国亦没有成熟的环境法典编纂经验。就当下的环境法律编纂技术而言，大多是制定各项单行法的立法技术和立法经验，法典的编纂需要一定的技术，倘若随意开始编纂法典，难免有走向失败之可能。

目前而言环境法典制定之条件尚不成熟，但是不成熟并不代表环境法典不能实现。笔者认为我国环境法法典化应当循序渐进，分步推进。[13]具体可以分两步来完成：第一步是进行环境法律规范的体系化整理；第二步是在环境法律规范体系性整理的基础之上制定环境法典。由此，可在21世纪实现环境法典的制定。关于第一步环境法律规范的体系化整理而言，可以有三种方案：其一，可由立法机关来完成，因为立法机关具有颁布法典的权限，通过体系化整理工作，可以为下一步环境法典的制定奠定一定的基础；其二，可由行政机关来完成，行政机关主要是环境法律的适用者，其在整理过程中可以对实践中环境法律之间的冲突、重叠部分予以消除；其三，可以由社会（学术）团体或者个人来完成，这种方式可以集思广益，充分发挥社会团体和民间力量。当然，这三种方案各有其利弊，但是对我国环境法典制定而言，必不可少的环节就是环境法律的体系化整理。另外，就环境法典的体例内容而言，可以包含总则和分则两个部分。[14]因此，笔者认为，在当下我国应该进行环境法律规范的体系化整理，待时机成熟之日可制定一部具有世界范围内代表性的环境法典。

五、结语

环境法法典化的立法模式是环境立法发展到一定阶段的产物。目前，我国环境法学界对环境法典的议题重新兴起了一股探讨的“浪潮”，这使得我们不得不思考究竟哪一种立法模式才是环境立法的最佳理性选择。可以看出，无论是基本法、政策法、框架法的立法模式，还是法典法的立法模式都是环境立法可供选择之途。但是，相比较而言法典法的立法模式应当是最佳的理性选择，这是因为法典法的立法模式更符合当下我国环境法律发展的需要。对于环境法典的制定而言，首要思考的问题应当是我国当下是否可以制定出一部环境法典，如若目前无法制定出环境法典，那么我国环境法典应当采取哪种路径方能实现。毫无疑问的是，环境法典的制定对于环境法来说是至关重要的事情，无论要在当下制定环境法典亦或是在未来制定环境法典，都需要慎重地思考有关环境法典的体例、内容、逻辑和技术等各方面的问题。