中国县域治理现代化进程中的媒体角色与功能：对县级融媒体中心建设的考察

王智丽

（复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433）

“郡县治，天下安”是中国的一句古训。“县”作为两千多年中国社会最基层的治理单位，因为在中国封建统治中所起到的使政令有效传达的基础性作用和巨大的行政动员能力，这一制度一直高度稳定，甚至连名称也未曾变更。2015 年6 月30日，习近平接见全国优秀县委书记时重提“郡县治，天下安”这一古训，并指出县一级在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础[1]。县域治理的得失成败与现代化程度关系到国家治理体系和治理能力现代化的水准和总体进程。截至2018 年6 月19 日，中国共有2851 个县级区域，中国的县域人口占全国总人口的七成，且贡献了全国八成的GDP 总量。在中国的国家治理中，县、乡作为有效治理“最后一公里”的重要性正获得越来越多的共识[2]。与此同时，县乡地区也是中国社会转型以来社会矛盾和社会冲突的密集爆发区，但传统县域主流媒体技术手段落后，一方面导致积压的社会情绪无法有效表达，政治沟通不畅，严重影响县域治理的现代化进程；另一方面，传统县域主流媒体在遭遇市场化新媒体强势冲击下，无法有效影响舆论、引导舆论，更遑论引领主流价值观。因此，在县域治理现代化进程中，需要在全媒体传播体系的框架内打造强具有政治沟通、社会整合、民生服务、文化黏合等功能的县级融媒体中心，从而与现有国家治理体系相匹配。

一、中国的传播权力格局转型

互联网在中国全面崛起之前，中国的政治权力结构与传播权力结构基本上是同质化、相互嵌套的，且结合度非常高——有什么样的政治权力结构，就有什么样的传播权力格局[3]。中央层面如此，地方层面也如此。内嵌在政治结构之内的媒体系统作为党的重要执政资源属于意识形态领域，担负着引领政治方向、宣传思想信念、传播价值观念、引导社会舆论等重要职责，对维护执政合法性的作用不言而喻。互联网迅速崛起，与中国社会转型交织叠加，对中国传播权力结构带来革命性变革。互联网打破既存的权力秩序，为中国社会开辟了新的权力空间和表达空间。以互联网为代表的新媒体的兴起，颠覆了中国既有的传播格局，由此而引爆的新传播革命本质上是传播革命资源的泛社会化和传播权力全民化，以“去中心—再中心”为基本特征，从而为执政党型塑了全新的执政环境，争夺传播主导权成为国家的全新课题[4]。通过解构国家对传播权力的垄断，使传播力量由国家转移到社会，从而削弱国家在信息、技术和意识形态上的主导地位，因而，它所带来的不是国家组织和治理能力的强化，相反，是对国家组织和治理能力的严重挑战[4]。

与传播权力结构同时被深度改写的还有中国主流舆论场的游戏规则和结构。互联网进入中国，从社会系统的外围开始，四面出击，以“农村包围城市”之势，对传统媒体形成合围，将传统媒体主导的官方舆论场隔离成传播“孤岛”，弱化乃至消解主流舆论的声音。新媒体大面积稀释了传统主流媒体的影响力和传播力，弱化了其引导力和公信力，对传统主流媒体构成了杀伤性的威胁[5]。与此同时，新媒体不断下沉，全方位迎合受众中低端偏好，流量至上，带动“入口”转移，头部效应开始不再重要，媒体也开始追求眼球效应。由此，中央提出了打造“新型主流媒体”的战略布局，以主动应对新传播革命。在国家层面推进的第一轮的媒介融合中打造出了如“人民日报中央厨房”等一系列重量级的“头部媒体”，但面对仍处于沦陷阶段、发展迟缓的县域媒体，还须在中央政策扶持下加快媒体融合发展，这是实现国家治理能力和治理体系现代化的一项紧迫课题。

二、县域治理现代化中的县级融媒体

2018 年8 月21 日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出，“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”，提出加快推进县级融媒体中心建设的总体要求。2018 年9 月20日，中宣部在浙江省湖州市长兴县召开县级融媒体中心建设现场推进会，对在全国范围内推进县级融媒体中心建设作出部署安排，要求2020 年底基本实现在全国的全覆盖，给出了县级融媒体中心及其功能的科学定义，并提出了县级融媒体中心建设的时间表和路线图。县级融媒体中心建设是我国媒体融合战略的进一步下沉。建设县级融媒体中心，使之成为县域新型主流媒体，是我国县域治理现代化进程中的重要一环。

中宣部在2018 年9 月22 日召开的县级融媒体中心建设现场会上提出：“努力把县级融媒体中心建成主流舆论阵地、综合服务平台和社区服务枢纽。”[6]按照这三个功能所建设的县级融媒体中心，不再单纯是县域新闻信息发布工具，而是要在县域政治沟通与社会治理中扮演关键性角色，从而实现县域治理现代化。

首先，县级融媒体中心的主要角色就是媒体角色，通过对县域传统媒体的资源整合，结合新技术实现媒介融合，将在县域新闻传播和舆论引导方面发挥关键性的作用。在多元文化的氛围和新媒体快速发展的浪潮中，各类社交媒体和短视频直播平台开始在中国县乡一级逐渐取代传统媒体成为当地居民获取本地信息和娱乐的主要渠道，尤其是在县域主流媒体长期缺位的情况下，低俗化、追求流量和追求眼球效应的社交媒体平台的内容生产带来基层价值观整体下沉，引导群众昂扬向上、传播正能量的主流价值观悬空，面临传播困境。而县级融媒体中心的建立恰好可以通过融合形成全方位、立体化的传播渠道，扩大主流舆论的影响力和传播力。

其次，县级融媒体中心也将为高效的县域治理提供综合服务。县级融媒体中心的生命线和舆论阵地建设的关键在于人，在于用户，只有通过有效的服务才能够建立同用户的有效连接，这是习近平总书记提出“扎实抓好县级融媒体中心建设，更好服务群众、引导群众”的逻辑基础[1]。2019 年1月15 日，中共中央宣传部、国家广播电视总局联合发布了《县级融媒体中心建设规范》(以下简称《规范》)，国家广播电视总局发布了《县级融媒体中心省级技术平台规范要求》。《规范》提出要整合县级广播电视、报刊、新媒体等资源，开展媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等业务。

最后，县级融媒体中心有移动化、社交化的信息互动优势与通过后台进行数据挖掘和算法推荐的技术优势，可以高效调度县域内的本土资源，实现县域内资源的优化配置。通过县级融媒体中心这一平台，可以将技术优势转化为服务能力，为县域内社区生活提供便利，除“一键问政”“掌上政务”等，融媒体中心还可整合和提供本地教育、医疗、民生、交易、就业等信息的共享互通，为居民提供便捷优质的办事服务。通过信息的聚合实现县域内民众的聚合，促进基层社会对公共事务的有效参与。通过本地化的多元主体参与、沟通、对话凝聚社会共识，产生协同价值，县级融媒体中心也能够转化为国家治理体系中最广泛和深入基层的“触角”与“基础”[7]。

放在国家治理体系和治理能力现代化的背景下来考察县级融媒体中心建设，其关键就在于如何对县级融媒体中心进行角色定位和功能划分。以县级融媒体中心建设为重心也标志着我国媒体融合改革迈入第二阶段，党中央高度重视加之相对完善的顶层设计有力改变了主流媒体矩阵中县级媒体的劣势地位，处于我国主流舆论场尾部地位、处境艰难的县级媒体，因获得政策的强力扶持，处境回暖，进而出现令人欣喜的“尾部翘起”趋势。

三、当前县级融媒体建设中的问题与困境

从县级媒体融合中心建设和运行的各地实践看，其模式有三种：第一种是由县级行政部门主导，通过机构改革整合县级的报纸、广播电视和网站等媒体资源，组建融媒体中心，运营权由三家分享。第二种是以县级广播电视台为基座和依托，建设融媒体中心指挥平台，由广播电视台运营管理。第三种是同地市级的报业集团或广电集团签署框架协议，合作建设和运营县级融媒体中心，由报业集团或广电集团负责运营。从媒体融合的要素看，三种模式虽然顶层制度和运行机制的改革创新不够深刻，但毕竟改变了既有的县级媒体传播规制，推动县级媒体融合，触发了融合规制的重构[8]。但是我国县级媒体长期以来受制于地方财力、物力和人力，发展滞后，存在着区域发展不平衡、媒介体制僵化、多元利益博弈、思想观念落后、复合人才匮乏等诸多问题，虽然在中央的政策引领下县级融媒体建设在全国范围内如火如荼地铺开，但是其依然面临诸多的问题和困境。

其一，媒介融合发展水平呈现出区域失衡。我国幅员辽阔，各地区经济发展水平不齐、政策支持力度不同，县级媒体的总体发展状况也呈现出巨大差异。人民网发布的《2017 媒体融合传播指数报告》显示，在新闻传播的影响力方面，江浙沪的综合优势较为明显，中央媒体在官网、两微一端等方面的影响力和建设完备情况远胜地方媒体，报纸、广播和电视台三类榜单中存在较为明显的“一九效应”，各媒体梯队之间的数据存在断崖式分化的现象[9]，所以媒介融合进程的推进在各地区也表现出极大的不平衡。

其二，媒介体制僵化。县级媒体长期以来处于行业边缘地带，多年来其发展很少受到政策的关注。在事业单位的制度安排之下，县级媒体，尤其是县级电视台的发展基本上依靠财政补贴生存，缺乏市场化能力和服务意识。近年来遭遇互联网的强势冲击后，僵化的体制机制依然不能提高自身的创新能力和适应能力，缺少互联网思维和数字化生存意识，最终导致受众流失、主流舆论的影响力弱化。县级融媒体中心的建设就需要打破僵化的媒介体制，按照新媒体的发展规律进行媒介体制机制的创新。

其三，多部头、多区块管理下的多元利益博弈。我国媒体管理的主体本身就很复杂，媒体行业和其他行业一样，受到各级党委、各级政府，甚至不同行业的支配，存在多头管理和区块管理的问题，一旦进行媒体融合，管理者之间就会出现权力交叉重叠、利益博弈，会阻碍融合的进程，这一点在县级媒体融合的过程中表现得尤为明显[10]。

其四，思想观念、业务能力落后，存在路径依赖。绝大多数县级融媒体中心仍然只是把自身定位为媒体，缺乏宏大的视野和较高的政治站位，没有跳出媒体看媒体，也没有充分利用体制性优势和中央对于融媒体建设的政策性优势来获取其他稀缺资源，更没有致力于成为当地治理能力体系和治理能力现代化的核心抓手[10]。

其五，重设备轻人才，重硬件轻软件。现在不少县级融媒体中心花费了大量的宝贵资金更新换代既有设备，而不是将资金用在吸纳新媒体人才，导致融合方向出现偏差。互联网和人工智能时代，对县级融媒体中心人员提出了更高的要求，但是县级融媒体中心的人才队伍不容乐观，综合素质和能力远远不能满足融媒体中心建设的高标准和高要求。就管理层而言，普遍存在知识老化、对互联网传播规律、新媒体运营规律等缺乏深入了解，对最新的媒介技术更是无从下手；而一线媒体工作人员则对新媒体采编流程和新媒介环境下的受众心理缺乏有效的把握。再加上县域地域的局限性，融媒体中心由于编制而导致的薪资待遇问题都导致县级融媒体中心很难吸引并留住优秀的新媒体技术人才，人才匮乏的问题尤为突出。

其六，由于很多县级媒体人力、物力、财力有限，建设“中央厨房”式的融媒体中心，面临着人员、资金、技术等诸多无法逾越的“鸿沟”。地区实际情况千差万别，“中央厨房”不能成为县级融媒体中心建设的解药。

四、县级融媒体建设的难点破解

县级融媒体建设中的诸多难点需要从系统匹配、组织再造、资源整合、流程管理、人员培训和资金投入六个维度进行系统破解，使其真正成为其所在县域党委和政府提升现代治理能力的核心抓手。

其一，系统匹配。

对中国这个有着2800 多个县的超大型国家而言，县级融媒体建设是一项庞大的系统工程，亦是一场持久战。切实推进县级融媒体中心建设中的机构改革、人员分流和财政托底问题，需要中央相关部门协同落实、战略性推进。从我国媒体融合改革的总体格局看，县级融媒体建设需要通过做加法推进增量改革。这就需要明晰各媒体在新媒体改革中的功能定位，进行资源的系统匹配，构建层次清晰的现代传播体系，分类改革：“头部媒体”集中力量发展“中央厨房”、云平台和大型集团建设；“尾部媒体”充实传媒基层格局，求全求广，扎实部署；“腰部媒体”以更加灵活的方式，对标网络“自媒体”，打造一批名记者、名新闻工作室，以轻量化的精品内容建设成为“头部媒体”的重要布点支撑，形成主流舆论场的“中锋”力量[11]，以整体治理的视角完成整个传媒系统的匹配。

其二，组织再造。

所谓“组织再造”，是指基层社会本来有一套完整的、可以有效运作的结构与秩序，但是，随着社会的变迁，原先的结构出现分化与解体，原先的秩序不再具有规范作用，为了社会的稳定运行，必须对其进行组织化改造，重建社会的结构与秩序[12]。一方面，改革开放松动了板结的中国社会,从而导致我国基层社会组织的弱化，为执政党带来执政资源的流失和执政合法性挑战。尤其是改革进入深水区，社会共识和社会价值的提升、社会结构和社会秩序的重整都需要重新激活中国社会的基层组织，完善党的治理体系，提升党的治理能力。

另一方面，在新媒体思路下开展的县级融媒体中心的组织架构也要打破传统媒体的组织架构，从简单“相加”到真正“相融”，实现传统媒体的组织再造。县级融媒体中心的组织架构必须解决三个核心问题：一是管理体制问题，采取什么样的管理体制机制，对于县级融媒体中心的建设成效和活力有关键性影响；二是组织机构性质问题，采取事业单位机制、公司制还是混合组织机制，需要根据各县具体情况而定；三是人员薪酬体系问题，对技术人才需要根据市场情况提供有竞争力的薪酬，对内容建设人才需要根据机构编制和能力采取恰当的工资制度。具体采取什么样的组织架构需要根据各县经济实力、人才储备、机构改革等众多因素来考虑[13](P81)。

其三，资源整合。

全国目前有政务微博近30 万家，政务微信超过10 万家，其中，县级及县级以下政务自媒体占大部分[1]。这些自媒体可以拓宽县级媒体传播的覆盖面，为县域民众提供多元的信息渠道和娱乐。但是，县域内主流媒体和自媒体就如同“正规军”与“游击队”，虽能齐头并进开展媒体服务，但有时也会互相干扰，尤其是市场化的自媒体有时过于迎合受众中低端的喜好，消解主流价值的影响力，在事关国计民生的重大事件中发出与主流媒体不同甚至对立的声音，增加重大事件中舆论引导和舆情化解上的难度。县级媒体中心的建设就是要打破各媒体平台各自为政的局面，将碎片化的自媒体平台整合进县级融媒体中心，实现部门、人员和新闻的高度融合，统一管理、协同发布，避免人力、物力等资源的浪费和信息的同质化。通过整合县级区域内的所有媒体资源，报纸、广播、电视、政府门户网站、政务微博微信以及县域内的商业自媒体，实现媒体资源的效能最大化，这样才能形成舆论宣传的合力，实现全媒介形态的传播，在县域治理现代化进程中担当舆论引导的核心与主导力量。

其四，流程管理。

县级融媒体中心建设需要在实践中探索适应本地实际情况和符合新媒体传播规律的媒体流程，并不断提高对媒体流程的科学化管理水平。传统的新闻产品根据其所发布的媒介，新闻生产的流程各有不同。但是在媒介融合下推进的县级融媒体中心，则需要按照新媒体传播规律重塑生产机制。对新闻报道的选题策划、采访、编辑、审稿到新闻发布的全部流程进行再造和优化，借助新媒体技术手段将新闻产品以多样态呈现，并通过多渠道传播出去，提升传播的效果。另外，也需要在流程管理上跳出狭隘的媒体观，融入更多的服务理念和服务意识，推动融媒体中心数字化改造，让中心集新闻发布、政务服务、生活资讯为一体，成为县域治理现代化进程中的重要枢纽。首先，采用灵活的管理方式，鼓励媒体工作人员积极运用新媒介技术，注重打造优质精品的内容。其次，强化与中央和省级媒体之间的互通互联，建立与头部商业媒体之间的合作关系，通过“云端共联”实现新闻生产流程与媒体产品的共享，一方面可以为本地提供更丰富精彩的媒体产品，另一方面也可以将本地的好故事“借势外宣”，从而形成上下贯通的一体化融合发展态势[14]。最后，在县级融媒体中心的管理中，需做好绩效考核，探索能激发媒体工作人员积极性、创造性的激励机制。改革“身份管理”为“岗位管理”，改革“主观评价”为“量化考评”，改革“档案工资”为“绩效薪酬”。积极构建上下相通（即上级媒体与下级镇村的沟通）、左右相通（即与周边地区媒体的沟通交流）、内外相通（即官媒与社会媒体的沟通协调）[15]的机制，使融媒体优势和效能得到充分发挥[16]。

其五，人员培训。

人类历史上经历了五次传播技术革命，从古登堡印刷技术的诞生、到广播电视的发明，再到互联网的全面崛起，媒介技术不断更新迭代。近年来飞速发展起来的大数据、算法、人工智能等技术更是以前所未有的速度颠覆人们对世界的想象。人工智能技术现在已经被逐渐应用到传媒业，5G技术的加持，又使人工智能技术在传媒业的运用效能提升了无数倍，使媒体发展快步进入智能化时代，但是真正掌握技术的人才的培养速度却远远滞后于技术的发展速度。目前的县级融媒体中心由于各地区层次水平差别较大，在技术的应用上也千差万别，虽然重金更换了新媒体设备，但是能有效运用技术设备的人员依旧匮乏。在传媒业发展进入5G 时代以后，县级融媒体中心要想改变落后的、不合时宜的内容生产流程和生产效率，人员培训和人才队伍建设迫在眉睫。需要对新闻采编、舆情监控、综合服务等岗位的主要业务人员进行专业培训，一方面让其尽快熟悉业务流程和融媒体运行规律，与时俱进掌握不断发展着的新媒介技术；另一方面也要对其进行舆论机理和受众心理的培训，尽可能掌握其所面对的受众需求，进行有效的传播。人才是县级融媒体中心建设的根本，在进行县级融媒体中心建设过程中，要明确人才的重要性，重视人才的选择、开发与激励，拓展人才引进渠道，通过与政府、社会资源整合，加强沟通与合作，通过不同的方式深入挖掘专业人才。完善人员编制，加强优秀人才队伍建设，为县级融媒体中心建设奠定坚实有力的基础[16]。

其六，资金投入。

互联网成为传媒业主导的当下，单纯的传媒已经难以具备足够的自我造血能力，即单纯的媒体已经不能实现良性的自我运转，需要借助其他优势资源来拓展产业边界，通过其他收入来源来反哺传媒。传媒业的实践也已经充分证明，单纯定位为传媒的市场化媒体已经难以为继，而绝大多数地市级电视台尤其是县级电视台主要依靠财政补贴来生存[10]，县级融媒体中心建设的重点就在于保障资金的长期充足供给。因此，在县级融媒体中心建设的初始阶段就需要政府层面对中心的建设给予专项资金保障其前期投入和有效运营；当融媒体中心建设初有成效时，就需要中心探索适合自身发展的盈利模式，提升自身“造血”能力，学会市场化生存。

结语

媒体作为极为重要的执政资源，是紧紧抓在执政党手中的。党管媒体，媒体是党的喉舌，这种理念源自革命时期，是革命党从血雨腥风的暴力革命中胜出的重要法宝。中华人民共和国成立之后，这种理念经过层层制度加固，已成为牢固的制度体系。改革开放以后，随着中国经济体制改革实现“突破性”的制度转型，使中国经济从计划经济全面转向社会主义市场经济。必然会引发中国政治形态发生整体性转型[17](P16)。政治逻辑决定媒体逻辑，中国特殊的政治逻辑决定了中国特色的媒体逻辑。中国的媒体逻辑有一个基本的前提，那就是党管媒体始终是不能变的[18]。未来，县级融媒体建设作为党的执政资源将成为国家治理体系和治理能力现代化的基础要件，是执政党进行全面领导和全过程领导的重要工程，亦是对执政党执政能力的全面考验。县级融媒体中心的建设作为一项重大战略部署，意在重构被互联网技术革命打破的政治权力结构和传播结构，是全面开放条件下的党性和人民性关系的生动实践，它推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。虽然在此浪潮中涌现出“长兴模式”“玉门模式”等一大批勇立潮头的弄潮儿积极推广自身融媒体建设经验，但中国幅员辽阔、地区实际情况千差万别，加之人员、资金、技术等诸多无法逾越的“鸿沟”，县级融媒体中心建设只有参考答案，没有标准答案。