甘南藏区精准扶贫绩效评价的理论启示及完善对策

张建君

（中共甘肃省委党校〈甘肃行政学院〉甘肃发展研究院 甘肃 兰州 730070）

精准扶贫精准脱贫的伟大实践是一项前所未有的伟大工程，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国人民决胜全面建成小康社会的伟大奋斗。习近平总书记指出：“对省级党委和政府脱贫攻坚成效进行考核，是倒逼各地抓好落实的重要手段。考核不能走过场，不能一团和气。考核不及格，对问题不较真，等于鼓励敷衍了事、弄虚作假。该批评的要严肃批评，该处理的要严肃处理，不怕揭短亮丑，不怕红脸出汗，要让形式主义、弄虚作假的人付出代价。……要通过较真碰硬的考核，树导向、言规矩、压责任，确保脱贫攻坚工作质量。”[1](P117-118)在精准扶贫方面，不但要精准到户到人，找准“穷根”、开准药方，实施靶向帮扶、对症下药，而且要完善精准扶贫的绩效评价标准和内容，做到精准扶贫、精准评价，把精准扶贫从实践层面提升到更高的规范化、制度化、标准化理论层面，形成结合实践、富有成效、多渠道、高效率的精准扶贫精准脱贫的路径与机制，构建政府、市场、社会等多元化力量共同发力、同频共振、精准推进的大扶贫格局，这就需要我们全面提升和修正精准扶贫绩效评价的指标、内容、方法等相关内容，不断完善指标体系与评价方法。

在完善精准扶贫绩效评价方面，既要勇于对精准扶贫的实际绩效进行科学准确的评价，也要推动精准扶贫政策体系的持续完善，最终形成政府、企业、社会力量与个人共同推动精准脱贫的生动局面，共同创造精准脱贫的伟大成就和时代华章。

一、甘南藏区精准扶贫的伟大意义

甘南州是全国十大藏区之一，2018 年全州生产总值达到155.73 亿元，是1953 年的346 倍、1978 年的143 倍、2000 年的11 倍。2012 年脱贫攻坚以来，甘南州成功减少28 万的贫困人口，将贫困发生率降到0.49%以下，实现了农牧民纯收入从2012 年至2018 年平均接近12%的增长速度，实现了全国深度贫困区“三区三州”率先摘帽脱贫的巨大成就，为全省、全国坚决打赢脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会提供了有力支撑，为全国藏区和少数民族地区的脱贫攻坚树立了榜样也积累了经验。2019 年，全州减贫1.9 万人，贫困发生率下降到0.49%，实现了整体脱贫，千百年来影响和制约甘南发展进程的深度贫困问题得到了历史性解决，推动全省脱贫攻坚取得了决定性胜利。今年是脱贫攻坚的最后一年，也是全面建成小康社会的收官之年，要始终保持政治定力，在“实干笃定前行”中坚决打赢脱贫攻坚“歼灭战”[2]。

一是展现了甘肃人民与全国一道全面建成小康社会的决心与信心。甘肃是全国贫困程度最深、贫困面最大、返贫率最高的省份之一。在全国扶贫工作中流传着一个说法，全国扶贫看甘肃，甘肃扶贫看“两区一县”，甘南藏区作为甘肃“两区一县”脱贫攻坚的重点地区，能够在全省率先实现全面脱贫，这对于全省坚决打赢脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会起到了补短板、强弱项的巨大功效，是全省打赢脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会的先声、春雷。

二是兑现了习近平总书记全面建成小康社会道路上“决不能让一个民族、一个地区、一个家庭、一个人”落下队来的庄严承诺。中国共产党人的第一个百年梦想，就是实现全面建成小康社会，把中国人吃不饱、穿不暖、长期贫困的落后景象扫除一空，让中国人能够与世界发达国家同样走上高质量现代化发展的新路。现在，这个庄严承诺，在甘南草原已经变成了活生生的现实，这比其他一切说辞都能够更好地证明中国特色社会主义制度的优越性与伟大性。

三是解决了千百年来藏区同胞落后生产生活状态。在藏区同胞的发展道路上，经历了无数的艰苦磨难，他们厚德载物、任劳任怨，却始终未能享受上应有的生活待遇和物质条件，甚至在落后的农奴制社会制度下任人欺凌，新中国成立以来，他们经过不懈努力终于和全国同胞一样走上了社会主义的康庄大道，他们的全面脱贫将再次验证社会主义救中国、中国特色社会主义发展中国、中国共产党引领中国人民共同富裕的伟大制度理念和道路自信。

四是创造了高寒地区人民创造高质量生活的全新景象。甘南藏区农牧民普遍生活在海拔3000米以上的高原地区，这些地方自古以来就是严酷生活的代名词，在中国共产党的带领下，这些高寒地区的人民将第一次同全世界人民一道开创属于自己的高质量生活，这将是改变世界历史进程的伟大事件。我们有理由相信，藏区的全面发展，幸福美好新藏乡的发展将成为全世界最亮丽的风景线。

当前，按照藏区“‘2019 年全部脱贫摘帽、2020年全面巩固成效’的步骤安排，甘南州正在全力以赴破瓶颈、强弱项、补短板，以‘绝对贫困领域不剩一户’的实际成效彰显‘四个意识’，以‘全面小康路上不落一人’的最终胜利兑现庄严承诺”[3]。我们有理由期待，一个幸福美好的新藏区将出现在甘南草原上。

二、甘南藏区精准扶贫绩效评价的理论启示

总体来看，认真梳理和总结甘南州以绩效评价为导向的精准扶贫政策实施过程，对我们继续做好甘南藏区以及相关藏区的扶贫与乡村振兴等一系列工作具有积极的理论启示。

（一）把绩效评价作为衡量精准扶贫政策的一把标尺、“指挥棒”

精准扶贫绩效评价的最终结果，就是要用一把尺子考量脱贫攻坚的具体成效，在充分考量了各方面的特殊情况与考核指标后，最重要的就是一把尺子量到底。因此，甘南州面对精准扶贫工作对象与地区的差异性，一是要建立统一的指标体系，不能各自为政、不能人为增减，更不能随心所欲，精准扶贫绩效评价体系的建立完善，本身就是一个需要花费大量财力、人力、时间和精力的复杂工作，要尽可能在相同类型的行政区域采取相同的指标体系；二是要充分考虑经济社会发展水平的实际差异，不能脱离实际，例如传统农耕地区、农牧业地区、山区、草场都会有非常显著的产业结构差异，对于这些影响精准脱贫绩效评价的因素都要统筹考虑；三是精准脱贫绩效评价的框架紧紧配套政府脱贫政策的主要指标，既要保持整个绩效考核评价工作的独立性，又要紧扣考核地区精准脱贫的具体政策导向，不能过度强调第三方独立性，而忽视被考评区域工作的实际特点，双方既要保持距离，又要有效互动，否则，精准脱贫绩效考核工作就会出现很多挑战与难题，绩效考核结果作用的发挥也会大打折扣。四是在绩效评估框架形成共识后，政府全力推动整个绩效评估体系的有效贯彻和落实，加强全过程监督，从而实现精准扶贫绩效评价的预期政策效果与目的。让脱贫攻坚的实际成效经得起时间和实践的检验，才能体现出绩效评价的实际价值与意义。用没用好这个“考核指挥棒作用”，事关精准扶贫工作全局，马虎不得。

（二）高度重视民族地区精准扶贫的绩效评价工作

甘南州作为民族地区，有着全国其他地区所不具备的一些独特问题，需要在精准扶贫绩效评价工作中予以特别关注。一是民族地区普遍存在文化程度低、劳动技能差、自由散漫难以组织等一系列的现实问题与挑战，精准扶贫的各项工作政策和方法切忌一刀切，工作方法切忌单打一，要充分理解和尊重少数民族地区群众的生活习惯和宗教风俗，有礼有节地推进各项工作要求，把提高文化素质和劳动技能作为长期的战略任务，持之以恒地在民族地区常抓不懈。二是甘南藏区地处甘肃、青海、四川三省结合部，境内海拔1100 米～4900 米，大部分地区在3000 米以上，生活环境严酷、自然条件很差，在脱贫攻坚的过程中要给予干部群众更多的关爱和宽容，充分理解他们的思想观念和生活习惯，从有理由推动精准扶贫的角度考虑和设计政策的适用性，绩效考核体系要有针对性、切合实际，必须根据民族地区的不同特点，形成合理的相关产业确定评估指标和方法，突出民族地区的自然环境、社会环境、宗教信仰等因素，利用新型的PPP 融资方式寻找社会上相关产业的优势企业一起合作，让绩效评价工作更能切中实际、有的放矢。

（三）精准扶贫绩效评价要敢于动真碰硬增强纪律红线

精准扶贫是一个涉及资金项目方方面面的民生工程，经不起半点弄虚作假和腐败侵蚀的领域，动真碰硬严格执法执纪是不可触碰的一条红线，这条红线守得怎么样，决定着扶贫的质量和效益，决定着绩效评价的真实结果。在这方面，甘南州作为全国脱贫难度最大的三区三州之一，面临着严峻挑战，甘南州增强脱贫攻坚纪律红线的有些做法，受到了媒体的高度评价[4]，也为我们做好精准扶贫绩效评价工作提供了良好经验。例如，甘南州纪委监委制定完善《甘南州扶贫领域腐败和作风问题执纪监督监察工作制度》，细化出台了10 项执纪监督监察的措施，为实施好“精准”监督和“精准”查处提供制度保障；多渠道广泛收集扶贫领域违纪线索，加大问题线索起底排查力度，让专项治理“瞪大眼睛、拉长耳朵”，把执纪问责贯穿“六个精准”全过程；定期召开扶贫领域问题线索集体排查专题会议，对线索进行专题分析研判，建立健全问题线索快速移送和查办结果反馈机制，对重点县、乡镇、村开展综合整治工作等具体举措收到了实实在在的脱贫成效。这种增强纪律红线，用纪检制度保障精准扶贫的绩效，对我们未来做好扶贫工作、乡村振兴工作等都是重要的经验启示。

（四）用精准扶贫的绩效评价助推打赢脱贫攻坚战

精准扶贫的绩效评价，最终要有利于坚决打赢脱贫攻坚战，要有利于推动精准扶贫工作取得更大成效，要有利于贫困户真正从中受益，要指出精准扶贫工作中的不足和改进举措，要为提供更好的精准扶贫政策保驾护航。这些，都需要我们在精准扶贫绩效评价的工作中帮忙不添乱。因此，在评估过程中要严格公正、敢于树立精准扶贫的典范和榜样，持续优化精准扶贫绩效考核的指标体系，加大帮扶辐射面、增强精准扶贫的政策效应和脱贫实效，推动脱贫成效显著、具有发展前景的龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户等形成龙头带动、能人引路、项目辐射、产业发展的全方位脱贫攻坚的生动局面。甘南州委州政府2017 年通过《关于打赢脱贫攻坚战的实施方案》及《甘南州关于打赢脱贫攻坚战的实施方案》任务分工方案，把“探索建立脱贫攻坚第三方评估制度”作为一项独立内容，对全州脱贫攻坚从贫困人口识别、项目实施、政策落实、考核验收进行全过程、全方位的评估，并进行群众满意度调查。每次评估工作结束后，专家组分县市就某一单项工作或综合性工作提出评估意见，作为州委、州政府决策、问责和提出考核等次意见的重要依据。总体来看，取得了显著成效，精准扶贫绩效考核发挥了巨大作用。在坚决打赢脱贫攻坚战进入决战决胜的关键时期，我们要充分发挥农村劳动力密集、生产要素集中、政府政策帮扶等各方面脱贫攻坚的能动性因素，从劳动力技能的提升、土地劳动力资源要素的充分释放、农牧业生产链条的延伸和产品的市场化对接等一系列方面，以政府精准扶贫的资金和项目为导向，形成坚决打赢脱贫攻坚战的工作合力，真正把中国农村农业农民的发展推向一个全新的境界。

三、完善未来精准扶贫绩效评价体系的对策建议

（一）增强精准扶贫绩效评价体系的科学性

方法的科学性是精准扶贫绩效评价体系科学性的根本保证。目前，在精准扶贫绩效评价体系方面，经常使用的主要有指标评价法、计量回归评价法、数据包络分析评价法，后面两种方法主要是科研人员运用的、更为专业的绩效评价。特别是数据包络分析评价法，可以根据中央扶贫贴息贷款发放资金、中央财政扶贫资金、危房改造和以工代赈安排的资金、省级财政安排扶贫的资金投入、利用外资以及其他资金情况等，产出指标则是连续年度该地区贫困发生率的减少量，通过计算效率值来判断扶贫资金的使用效果，如果效率值θ 等于1，说明这些年份资金效率是有效的，如果效率值小于1，说明这些年份效率是无效的，存在着扶贫资金浪费的情况。计量回归方法是现代经济学的重要分析工具，在精准扶贫绩效评价的运用中，主要通过构建一元或者多元回归模型，把最终成效作为因变量、把投入作为自变量，根据所能得出的回归结果来分析投入对成效的影响，根据研究目标与变量选取可以确定因变量与自变量的相关性，从而得到预期研究结论。以上方法，在专业研究中是不可或缺的研究手段，但在实际的扶贫绩效评价中，指标评价法较为简单和实用，能够直接通过相关指标数据来反映客观事实。特别是在甘南藏区干部群众文化水平与程度普遍较低，指标评价法可以依靠扶贫部门所提供的工作数据，比如建档立卡大数据、扶贫户名单和基本情况等等，采取瞄准贫困村比例、瞄准贫困户比例以及资金、项目和帮扶人员瞄准比例等主要评价指标，建立评价指标体系，通过体系来对特定区域扶贫绩效情况进行评价。特别是从扶贫资金投入、扶贫资金管理、扶贫产出情况以及扶贫效果等角度进行考察，强化经济效果、社会效果、环境效果等具体指标体系的监测与考核，如在经济方面监测与考核贫困人口收入增长率、贫困人口减少率、基尼系数等指标，在社会方面监测与考核平均预期寿命、基层民主参选率、入学和失学率、“两新”参合率、“三馆一站”覆盖率、通水通电比率、卫生厕所普及率等指标，在环境效果方面监测与考核单位GDP 能耗、森林覆盖率、自然灾害发生率、植树造林率等指标，就能够确保绩效评价的科学性。

当然，要尽可能采用综合评价的原则，以便形成科学的评价指标体系，诸如专家打分法、数据包络分析法、层次分析法、回归分析法等都有助于构建更为科学严谨的绩效评价指标体系，我们要尽可能采用综合评价方法，以增强扶贫绩效评价指标体系的科学性。

（二）增强精准扶贫绩效评价体系的适用性

精准扶贫绩效评价体系是否适用，是绩效评价是否准确、可信的关键所在。在增强精准扶贫绩效评价体系的适用性方面，最起码应该做到以下三个方面的要求。首先，就是要因地制宜、切忌一刀切。不同的地区有不同的经济社会结构，如甘南藏区的农牧民与平原地区的农民，无论在生产方式、收入渠道、生活环境等许多方面都存在着根本性的差别，因此，在精准扶贫绩效评价方面首先就要考虑这些原则性的差别，以增强绩效评价的适用性，否则，就会出现南辕北辙的效果。其次，精准扶贫绩效评价体系的适用性，决定于“六个精准”是否真实。即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，这是精准扶贫的基石和基本依据。为此，在精准扶贫绩效评价中，不仅仅要评价精准扶贫的成效，更要评价精准扶贫的具体工作，特别是要形成科学合理的扶贫项目对象选择方式，要认真客观地研究贫困县、贫困村和贫困户的整体发展态势，精准识别建档立卡县、建档立卡村和建档立卡户，通过建档立卡大数据来进行动态管理，实施相应的项目管理制度，从基础上杜绝有可能影响最终政策绩效的不精准现象发生。特别是精准扶贫项目的县级瞄准，要对项目县覆盖贫困村比例、覆盖贫困人口比例及项目县发展能力做较为全面的研究，在扶贫项目村级瞄准、扶贫项目户级瞄准等方面都要实行严格的指标监测。最后，充分考虑扶贫资金投入的精准性。一般而言，专项扶贫、行业扶贫以及社会扶贫等资金投入、投向及使用方式决定最终的绩效产出，要确保扶贫资金投入评价指标的适用性。要充分考虑扶贫资金的比例、财政资金的金融资本放大系数以及各扶贫资金的投入金额与规划金额比，以追求最佳资金使用政策组合；在精准扶贫工作中，要通过计算扶贫中财政资金用于扶贫对象的比例及具体投向来评价财政资金用途的合理性、贫困对象的瞄准性以及扶贫对象的需求性；充分考虑扶贫资金的投入时效，以追求最大的产出效应。

可以说，因地制宜、六个精准、资金精准是精准扶贫绩效评价所追求的结果，更是确保精准扶贫绩效评价适用性的前提条件，这就要求我们在精准扶贫过程中，既要注重结果有效，更要讲求过程真实，让精准扶贫工作真正成为老百姓受益的民生工程，而不是问题一箩筐的陷阱工程，当然，更不能是效益低下的扰民工程，这样就能有效保证全国坚决打赢脱贫攻坚战的质量和成色，为决胜全面建成小康社会奠定更为坚实的发展基础。

（三）增强精准扶贫绩效评价体系的可操作性

精准扶贫绩效评价体系不是空中楼阁，而是一项实实在在的工作要求，这就需要我们增强精准扶贫绩效评价体系的可操作性，不仅仅是科研人员在理论中的整体规划，更是具体工作人员能够有效执行的工作手册。为此，一要严明精准扶贫绩效评价体系的工作流程，从绩效评价目标的明确，到绩效评价目标的指标化设定，到绩效评价指标的确定，再到绩效评价指标权重的确定，形成一个严格的工作流程。对各类指标要按层级进行确定，设定具体指标，明确指标内容，规定指标评价的工作方法与性质，对指标信息及数据来源作出明确规定，这个过程和环节是确保绩效评价体系具有可操作性的重中之重，容不得半点马虎，例如在扶贫资金投入类指标的设定方面，要明确具体指标如资金结构，包括各来源资金比例情况、各来源资金和规划投入额比例等情况，明确指标性质是定量，数据来源是工作数据等具体内容。为了增强精准扶贫绩效评价指标体系的可操作性，我们要尽可能与专家、基层扶贫工作人员保持有效沟通，尽可能找出实际操作中可能存在的问题，并进行持续有针对性的改进，以实现操作便利可靠的目标。二要切实重视项目扶贫的巨大成效。精准扶贫在某种意义上就是一种项目实施，按照项目流程进行操作是最为可靠便利的选择，从具体精准扶贫的实践来看，按照项目扶贫所取得的成效最大、绩效评价的结果最为正面，因此，在有了充足资金投入后扶贫项目化管理的绩效非常显著。我们对于精准扶贫中的项目管理评价，有助于找出项目运行和管理过程中的缺陷，并及时做出相应调整。为此，项目管理与绩效评价的流程，一是监测项目进展，二是强化项目验收，三是考核项目帮扶效果，四是进行扶贫对象项目满意度评价，就能够很好地取得精准扶贫绩效评价的预期结果，这是在未来精准扶贫过程中需要重点关注的有效形式和成熟举措，既有利于精准扶贫的过程规范有序，也有利于持续提升精准扶贫绩效评价的正面成效。

（四）提升精准扶贫绩效评价体系的政策指向

精准扶贫绩效评价体系的核心价值指向，就是要增强政策的有效性与针对性。从精准扶贫绩效评价体系的建设角度来看，问题的关键要设置科学的减贫成效、专项成效等指标内容，如减贫比率、收入增长、基础设施精准扶贫成效和富民产业精准扶贫成效等内容，同时，还要评价政策满意度。具体来看，一是评价减贫成效，确定精准扶贫的政策指向。脱贫和增收是核心的政策指向，切实要把减贫率、增收幅度和增长率进行有效的统计对比和分析。二是评价专项成效，确定精准扶贫的资金走向。在精准扶贫的过程中，项目扶贫和精准扶贫中的项目配套内容庞杂繁多、成效显著，诸如专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫、科技扶贫、教育扶贫、劳务扶贫等项目形式，要根据实际情况来选取合理的考核指标。例如，产业扶贫专项成效可以考核产业规模、集约化水平、组织化程度等方面。三是评价政策满意度，确定精准扶贫政策的调整方向。政策的好坏，还要通过满意度来科学评价。这些指标选取与考核，对于准确把握政策绩效，适时调整优化政策指向，提升精准扶贫绩效评价体系的科学性、针对性，从而进一步明确和优化精准扶贫的政策指向，意义重大。