推行基层党建工作全程纪实机制的探讨

邓忠波

（西南财经大学北京研究院 北京 100044）

治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。习近平同志在浙江工作期间曾强调，“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。做好督查工作，对于推动党的路线方针政策和省委重大决策的贯彻落实，对于推进各级党委的科学决策、民主决策意义重大”[1]。2017 年6月，中共中央印发《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，进一步强化党的督促检查工作，对加强新形势下党的督促检查工作提出了明确要求。督查各级党建主体特别是基层党组织履责情况时，调阅、观测、核查其党建工作全程纪实材料，能够有效复原基层党建工作开展的客观情况并评判其实际成效。党建工作全程纪实机制是督查工作的重要抓手，通过“督任务、督进度、督成效”“查认识、查责任、查作风”[2]，促进基层党组织夯实党建主体责任，做到党建工作有迹可循，党建责任有据可查，党建成效量化可比，不断提高党建工作制度化、规范化和科学化水平，不断增强党的凝聚力、战斗力、影响力和创造力。

一、深刻理解全面从严治党对基层党组织建设的根本要求

全面从严治党永远在路上。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央着力推进“四个全面”战略，思想建党和制度治党两手抓，特别是集中整饬党风，打虎拍蝇，党内政治生态不断净化，党内政治生活气象更新，赢得了党心和民心。

（一）全面从严治党，必须准确把握其丰富内涵

我们党作为执政党，执政地位面对诸多考验，权利观扭曲，就容易脱离群众、滋生腐败，必须要从严治党，保持党的先进性。从思想从严、管党从严、执纪从严、治吏从严、作风从严、反腐从严六个方面不断推进全面从严的党的建设。正如习近平同志强调指出，全面从严治党，基础在全面，关键在严，要害在治。“全面”就是着眼于党的建设方方面面，关联到党的建设所有因素，辐射到党的建设各个部门，覆盖到八千多万党员和四百多万个党组织，渗透到党的工作每个环节；“严”是党的战斗力的保证，是坚持党的政党建设方向，防止量变到质变的必然要求，表现在具体行为上就是动真碰硬、真管真严，勇于担当、敢管敢严，形成长效机制；“治”就是要落实各级党委主体责任和纪委监督责任，用严格的标准、严格的举措、严格的纪律来管党治党。

（二）全面从严治党，必须把加强党内监督作为利器和保障

无论是管党，还是治党，都离不开党内监督。“物必先腐，而后虫生”，党的自身建设直接关系到党和国家的前途命运。党内监督是自我净化、自我革新、自我完善、自我提高的过程，是确保党的组织和党员合法合规、科学合理运用人民赋予的权力的过程，是党永葆先进性和纯洁性的重要法宝和确保全面从严治党顺利推进的重要保障，是永葆党的肌体健康的生命之源。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》等一系列制度的出台，包含指导思想、监督方式等全面内容的监督体系的构建，充分体现了推进从严治党的主体思路和顶层设计。

（三）全面从严治党，必须抓住管党治党主体责任这个“牛鼻子”

主体是事物主要部分，抓住了主体就抓住了核心。基层党组织的战斗堡垒坚固与否，直接取决于堡垒的主体是否坚固。“主体责任”是谁来抓、谁来负责、谁是第一责任人的重大问题。“主体”包括各级党委和班子中的全体成员，“责任”包括党委领导班子的集体责任、主要负责人的第一责任、其他成员落实“一岗双责”对分管职责范围的主要领导责任。牵住各级党委、党员领导干部发挥主体责任的“牛鼻子”，严肃政治态度，严格政治标准，严查责任落实，把抓主体责任体现到日常管理监督中，既要抓好主体责任，又要抓好责任分解，形成责任体系、责任链条，推动以上率下，上下一盘棋。建立健全问责制度机制，督查责任落实，层层传导责任压力，避免责任空挂。形成责任分解、检查监督、目标考核、责任追究的完整的工作链条，坚持有责必问、问责必严。把纪律和规矩挺在前面，抓小抓早，提提领子、扯扯袖子、打打手板、敲敲警钟，惩前毖后，使全面从严治党成为常态，以问责常态化促进履职到位。

（四）全面从严治党，必须集中力量抓住基层，打好基础

党的中央组织、地方组织和基层组织是党的组织体系三大主要层次。党的基层组织是党在社会基层单位中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，也是党的执政基础。党的基层组织是开展党的工作的基本单位，宣传贯彻党的方针政策、党员教育管理、发展新党员、执行党的纪律、联系群众、团结群众等都直接落在基层组织上。基础不牢，地动山摇。党的基层组织能否发挥强有力的作用，支部书记能否切实履职尽责，每一名党员能否切实保持党的先进性和纯洁性，能否不断增强党组织的战斗力和凝聚力，对于稳固党的执政基础具有重要意义。从国际共运史上看，马克思主义政党自创立起就高度重视自身建设，《共产主义者同盟章程》中列明组织机构是支部、区部、总区部等，明确支部是党的基层组织，明确了自下而上的组织系统和支部的组织形式、职责任务等。中国新民主主义革命和社会主义建设的成功实践也证明了党支部建设的重要性。2015 年6 月，习近平总书记在贵州调研时指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。”基层党组织是党的建设基本载体，处于党的建设基础地位，只有聚精会神抓好基层党组织建设，焕发基层组织细胞活力，才能使我们党永葆先进性、纯洁性，使我们党越来越富有战斗力。要牢固树立党的一切工作到支部的鲜明导向，把党支部建设作为党建工作最重要的基础工程，充分发挥党支部的主体作用。

二、充分认识全程纪实机制对夯实基层党建责任的重要作用

随着管理实践和管理学理论的发展，越来越多的管理者痛感只对结果进行控制，无法避免反馈滞后、目标偏差甚至结果失控等问题的发生，从而掀起了精细化和痕迹化管理的潮流。精细化管理的理念是将常规管理深入地规范化、精细化、个性化，将每一件事的目标进行分解、细化，将管理责任具体化、明确化，在每一个细节上精益求精，在落实常规、扎实细节的过程中，将常规管理引向深入，以精细的管理方法提高工作质量[3]。痕迹化管理强调管理工作从时间和内容上看，要有记录、有内容、有证据、有流程，处处显示出痕迹，所谓“没有痕迹就没有管理”，管理者从“我只看结果，别跟我讲过程”转向强调“我要看痕迹”，显示出管理控制由事后向事中、由结果向过程前移的重要特征，并且以痕迹作为事后倒查的依据。借鉴精细化管理和痕迹化管理的思想和方法，党建工作的全程纪实是指在各级党组织开展党建工作的全过程中，体现精细化管理理念，注意完整记录有关活动、事件、进程中的重要信息，妥善保存所产生的原始凭证、文字、图片、影像等各类档案材料，按照一定的规范收集、整理、归档、保管并随时接受上级党委的检查、考核、验收。全程纪实机制的基本要求是实现对党组织开展党建工作的全过程的追溯和复原，总的目标是促进党建工作管理的精细化、艺术化，提升党建工作质量，展示出党建工作在一定阶段的成果和影响是外延。构建和完善全程纪实机制，强化对基层党建责任的事前监督和事中监督，并为事后追责问责提供倒查依据，是上级党委、纪委检查和落实基层党建的重要抓手，是提高基层党建工作规范化、精细化和科学化水平的关键手段，对于夯实基层党组织建设具有不可替代的积极作用。

（一）固化成果，全程纪实能够推进基层党建工作“实功实做”

党的建设是指党为提高自身生机和活力，保持和发展其纯洁性和先进性，管党治党并长期执政而从事的一系列理论和实践活动。党建工作不仅包括党务工作，还包括党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设和党风廉政建设等。党务工作和党建工作二者紧密联系，不可分割，离开党的建设，就不存在党务工作，党务工作是围绕党的建设展开的过程，党的建设是党务工作的主要内容。一些党员和群众拿党务工作部门与政务工作部门相比，拿党建工作与具体业务相比，觉得党建工作重点只是在思想政治和意识形态领域范畴，还认为党建尤其是基层党建是抽象务虚的同义语，工作目标不够具象化，工作过程和结果不易观测，工作缺乏客观标准等等，错误认为基层党建工作是“虚功”。基层党建工作事务多、内容杂，千事千面，抓基层、打基础看似“虚功”，实则是“实功”，是党建工作联系服务群众的“最后一公里”。在党建工作中落实好全程纪实机制，有利于理清工作脉络，总结工作规律，实现管理的精细化。全程纪实机制“环环留痕”，形成有序的工作链条，督促党员干部规规矩矩抓党建、实实在在干工作，避免了随意、舞弊、违规等行为发生，通过及时有效的途径和载体留下“痕迹”，做到党建工作活动有记录、成果有固化、评判有标准、衡量有尺子，真正推进党建工作“实功实做”“实事实做”，杜绝“走过场”“做虚功”，以条条“硬措施”压缩“虚功”的生存空间，从严从实，持之以恒，确保向上级党委交出满意答卷，向人民群众“交得了差”。

（二）补齐短板，全程纪实能够促进基层党建问题“标本兼治”

长期以来，各级党委和基层党组织都按照中央要求切实加强组织建设，支部工作覆盖面不断扩大、战斗堡垒作用持续增强。但也应当看到，党支部建设工作仍然面临新情况新问题。例如，2017年8 月印发的《中共教育部党组关于加强新形势下高校教师党支部建设的意见》，文件中指出：“一些党支部政治功能弱化，党的组织生活不经常、不认真、不严肃，党员管理失之于宽、失之于软，教师思想政治工作相对薄弱；少数教师党员党的意识不强、先锋模范作用发挥不突出；少数党支部书记党务能力不足、工作积极性不高；有效调动和激励党务工作人员积极性的机制办法不够健全，等等。”高校教师党支部中存在的问题是大多数基层党支部的共性问题。责任淡化、虚化等这些短板问题影响着基层党建工作成效，推行全程纪实，能够形成党建主体责任“履责全程留痕、追溯问责有据，倒逼责任落实”[4]的良性机制，推动基层党建工作不断深化实化，是党的基层工作取得实效和得到群众拥护的治本之策。在机制制度引导下，基层党组织相关责任人养成工作精细化、痕迹化习惯，勤记录，勤收集，勤整理，勤展示，做到事事有记载、工作有依托、效果有体现，逐渐形成基层党建工作“日清周结”的精细化、痕迹化管理模式。上级党组织对基层党组织开展巡视、巡察等工作，对基层党组织进行政治体检，发现基层党组织的突出问题，以及对基层党组织开展考核工作，考核基层党务工作者的管理过程、方法、领导艺术与效果，评价基层党组织管理的成效等，全程纪实机制发挥了重要的抓手作用和保障作用，通过纪实制度安排，倒逼主体责任的担子层层向下压实，强化基层党务工作者的责任感，切实解决“履责不记录、记录不规范、责任落实不到位”等问题。

三、完善全程纪实机制，加强基层党组织建设需注意几点

在全面从严治党的时代背景下，党的各基层组织必须认真落实《党章》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等规定，以组织健全、制度完善、运行规范、活动经常、档案齐备、作用突出为目标，着力解决党支部建设中存在的突出问题，不断完善全程纪实机制和条件保障，大力加强党支部工作制度化、规范化、科学化建设，充分发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，开创党的建设工作新局面。

（一）重视基层党务工作者特别是党支部书记的培养锻炼

毛泽东同志曾告诫全党说，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[5](P526)。直接负责全程纪实工作的基层党务工作者，特别是支部书记对全程纪实工作的思想认识是否到位、能力素质能否满足任务需要、纪实过程是否实事求是和保质保量，将会直接决定纪实机制能否实现，作用是否发挥。要通过党建留痕、全程纪实的硬约束提升党支部书记作为基层党建工作参与者和领导者的责任感，着力于基层党建隐性工作显性化，显性工作规范化。要采取专题培训、交流学习等多种有效方式，深化基层党务工作者对全程纪实工作重要性的认识，树立起精细化管理、痕迹管理意识，立足日常记录纪实，把虚事做实、粗工做细，做出物化成果。担任党建纪实的党员要不惧繁琐，对党建工作全程作好完整记载、分类记录、确保关键重点以及定期整理归档，养成良好纪实习惯，积累丰富实践经验。推进开展支部书记党建履职述职评议和考核，并把全程纪实的人员、目标、内容和成效纳入党务工作者岗位职责考核，并由上级党委定期不定期组织督查、落实，推进基层党建工作安排痕迹化、工作实施痕迹化、工作结果痕迹化，最终使党建工作全过程所产生的各类文字、名册、数据等书面或电子文档都留有纪实，做到工作日志常态化、专题材料档案化、音像资料规范化。

（二）加强基层党支部的制度建设和日常管理

制度建设既要与时俱进，又要遵守规矩。党的基层组织是我们党的前线阵地，与群众距离最近，遇到的现实问题更具体，基层党支部应该认真落实关于从严推进支部规范化建设的有关要求，结合本单位实际，探索制定有效可行的制度，推行制度化日常管理。又要时刻牢记遵守党内规矩的要求，党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则包括党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，认真落实好如“三会一课”制度、组织生活会制度、民主评议党员制度、党员联系服务群众制度等[6](P151)。充分发挥规章制度约束力、执行力，确保党支部建设“阵地标准化、活动经常化、材料齐全化、督导定期化”，使全程纪实机制有章可循不逾矩，手续简明有实料。以实现党建工作目标任务具体化、标准化为导向，科学研究制定党支部工作计划，策划组织专项活动，着力实现党建目标由“虚”到“实”的转变，不断增强其可视性、可为性、可测性。党支部日常管理中着眼于实现党建目标，严格规范党组织活动记录和党员学习记录，做到组织生活有记录、有签到、有资料、有影像；政治理论学习有计划、有资料、有签到、有记录、有影像、有心得；党建制度、工作计划、工作总结、工作记录本、会议材料、党课讲稿等资料记录详实，党员一卡一表、入党积极分子及发展对象登记表、党费收缴簿等基本资料齐备；各类台账及记录要标识清晰统一，分类摆放；指派专人负责党支部活动室、工作记录和档案资料管理，严格规范工作程序和职责。

（三）完善基层党支部全程纪实机制和工作流程

首先，要把推行党建工作全程纪实列入党支部日常工作，明确纪实范围和工作标准。借鉴档案管理专业的归档办法，按照思想建设、组织建设、制度建设、作风建设、反腐倡廉建设、党务公开等类别，编发党支部纪实工作指南。按照人员明确、目标明确、内容明确，全程纪实由专人负责，例如重要的党建活动，应保留活动计划、方案、总结、简报、新闻稿等文字、电子、照片等材料；注重常态化和及时性，保持连续性、真实性和完整性。党支部书记坚持定期、不定期督导相关纪实人员工作情况，“回头看”自查党建纪实资料，对照党建工作目标和上级督查任务清单，查漏补缺，及时整改。其次，要把握党建工作纪实的重点，确保对关键环节、重要活动“两条线”纪实。关键环节主要包括支部规章制度汇编、党支部及党员基本信息台账、党费收缴和使用记录、支部换届选举材料、入党积极分子培养教育和党员发展材料、党员关怀帮扶情况记录、党建工作责任制及党风廉政建设责任制等工作方案及任务分解材料等等；重要活动主要包括“三会一课”记录、主题党日记录、党员联系服务群众工作措施、事例、成效记录、党员先锋示范岗活动记录等等，严格按照“一事一归档”的原则，及时形成相应的纸质材料及电子文档。最后借鉴典型经验，采用先进做法，构建简便易行的长效纪实机制。很多基层党组织创新了先进有效的做法，例如，在党员教育管理方面，由上级党委统一印制《共产党员党性修养纪实手册》，把党章、入党誓词、习近平同志重要论述等选印在扉页和页眉页脚，基层党员同志人手一本，每周填写组织生活、学习心得等，一事一记，记录个人党性锻炼的成长历程；在主体责任履行方面，制订《党风廉政建设主体责任和监督责任纪实手册》，细化主体责任落实，以“一清单（主体责任清单）、一书（主体责任书）、一表（任务分解表）、一报告（主体责任报告）、一考评（专项检查考评）”[4]为抓手的“1+X”工作模式，实现对履责情况的动态管理；在日常管理方面，推行“五本一志”（《党组会议记录本》《党支部会议记录本》《党小组会议记录本》《谈心谈话记录本》《党员学习笔记本》《工作日志》）制度，确保基层党建留“痕迹”；在发展党员方面，推行全程纪实制度，在基本信息纪实、工作流程纪实和重要情况纪实三部分全程介入、跟踪监管，由经办或相关责任人填写《发展党员工作全程纪实表》相应的栏目内记录、审核并签名确认、署名定责，杜绝发展党员程序简化、变通甚至缺失等违规现象；在服务群众方面，利用现代远程教育网络开发基层党建可视化全程记实系统，把服务、管理和指导、监督有机结合，利用现代信息技术手段，对农村党员群众关心关注的村级重大事项和上级党组织布置的重要工作实施全程记录，以文字、照片、视频等形式展现给群众，确保群众及时知情，调动起群众积极性，提升了管理效能，增强了基层党组织的公信力，受到农村党员和群众的欢迎。

（四）防范基层党建纪实机制可能带来的负面效应

2018 年11 月，习近平总书记在中共中央第十次政治局集体学习时指出，现在“痕迹管理”比较普遍，但重“痕”不重“绩”，留“痕”不留“心”。管理实践中，发挥痕迹化管理和精细化管理积极效应的同时，也不能忽视其内生缺陷和潜在的负面效应。特别是痕迹管理过度化会导致管理成本上升、管理效率降低、挤占工作时间、抑制创新思维等，甚至有一些地方搞“痕迹主义”，过度留痕。全程纪实“留痕”势必增添基层党务工作者的工作量，并且党建活动和工作开展得越多,纪实工作量越大，挤占的工作时间越长。同时，基层党务工作者带着被监督、被跟踪的心理感受开展纪实工作还会产生不被信任感，工作满意度大大降低甚至对纪实痕迹产生抵触情绪。“重痕迹，轻管理”“事情小，痕迹大”“时过境迁突击补痕迹”“流于形式、浮于表面，为痕迹而痕迹”[7]等等纪实工作中不正之风实质上是官僚主义和形式主义的新表现，非常不利于基层党组织健康发展，必须认真防范，积极治理。一方面，依据重要性原则,注意痕迹管理与模糊化管理的有机结合，避免不分轻重的“一刀切”式的全程纪实,避免痕迹泛滥。另一方面，加强党员党性教育，让党员自觉地参与到党建工作的过程中来，增加其在党建活动中的获得感，积极主动建立真实痕迹。就上级党委对基层党组织督查重点而言，评判基层党建工作得失，全程纪实尽管是一个不可缺少的抓手，也要总结党建目标达成情况，掌握最终的事实、数据和效果，优化考核指标，合理确定留痕事项在考核中的权重，更要贯彻落实群众路线，通过多种方式和途径收集了解群众的呼声和口碑，依据工作实效和真实的民意判断基层党组织建设的成绩。

四、结束语

基层党建工作是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，工作机制是整个基层党建工作系统协调、顺畅、有序运转的根本，是党的建设理论知识与实践行动发挥作用的保证。全程纪实机制的有效推行，对于全面从严治党向基层延伸，打通“最后一公里”，实现全覆盖，提升党的建设质量和党建工作水平，具有重要保障作用。当然，随着经济社会的不断发展，基层党建工作将面临诸多新情况、新问题，全程纪实机制仍需在实践应用中不断完善。