大学治理视域下高校思想政治教育法制建设

胡守敏

（海南师范大学 马克思主义学院，海南 海口 571158）

大学治理是国家治理体系的有机组成部分，因而将高校思想政治教育法制建设置于大学治理的视域下予以探讨，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求，也是深化高等教育综合改革、推动高等教育现代化的题中之义，会使高校思想政治教育法制建设这一主题更具现实性与时代性。

一、大学治理：探讨高校思想政治教育法制建设的视域

大学治理体系是由其组织体系、制度体系、运行体系和评价体系等构成的复杂结构体系，涉及的要素纷繁复杂。如果将大学治理作为探讨高校思想政治教育法制建设的视域，那么就亟须厘清大学治理的前提、依据、主体与方向等关键问题，以便为高校思想政治教育法制建设相关问题的探讨提供理论基础与逻辑起点。

（一）大学治理的前提是权责关系的清晰界定

权责关系是法学探讨的基本范畴之一。大学治理必然涉及这一基本范畴的使用。因为“大学治理是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。”[1]要实现大学治理现代化，其前提是对不同利益相关者的权责关系予以明确界定，使不同利益相关者应当拥有的权与责有清晰的边界，对于某一确定的利益相关者，在特定的时空条件下，权责关系总是相互联系和统一的，具有共生、共存关系，从而呈现出权责的对等性。大学治理体系中，如果相关者权责边界不清，就可能出现机会主义盛行、运行成本剧增、结构体系失衡等怪相。然而，由于大学治理中利益相关者众多且其关系纷繁复杂，要清晰界定其权责关系并非易事。在大学治理中，根据对等性原则，明确界定利益相关者之间的权责关系，且以相关机制对其产生制约，使其在特定时空维度上保持适度的张力与相对的稳定。大学治理利益相关者的权责关系实质上反映的是治理活动中人与人之间的社会关系，是构成大学治理的体系与能力的基本结构，因而是大学治理体系与治理能力现代化的前提。

（二）大学治理的依据是法制体系的科学建构

当下学术界将中世纪大学视为现代意义大学的基础，就在于从中世纪行会组织特有的规范性与制度性中可以寻找到现代大学制度的缘起，这一制度缘起使大学具有了延续与传承的可能性与生命力，不难推证“经久不息和有控制的发展只有通过制度上的结构才能取得”[2]。现代大学制度“就是指把从中世纪大学以来形成和过滤保存下来的关于大学的理念以及把这种理念变成现实的各种制度安排和组织结构。”大学的发展总是伴随着制度的演进，大学的发展史就是大学制度的发展史，大学变革与进步总是凸显出制度的力量。可以说“大学形成于大学制度的建立，发展于大学制度的创新，是制度文明发展的产物”[3]。纵观国际高等教育的发展，世界知名大学无一不是制度创新的产物。“大学治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系构成。其中制度体系是依据。”[4]因而，大学治理的依据是制度体系的科学建构。制度的建立为大学治理利益相关者提供了行为的准则与边界。作为基础与依据的大学制度构建的科学性、可行性、适切性及其运行的顺畅度决定了大学治理体系与治理能力的现代化与科学化水平。

（三）大学治理的主体是利益相关者的汇聚群落

大学是典型的利益相关者组织。利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”[5]。有学者将大学利益相关者分为四个层级，“第一层次是核心利益相关者，包括教师、学生和管理人员。第二层次是重要利益相关者，包括校友和财政拨款者。第三层次是间接利益相关者，包括与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等。第四层次是边缘利益相关者，包括当地社区和社会公众等。”[6]这些利益相关者以大学治理体系为纽带，构成了一个有机群落，根据利益关联程度的高低，不同的利益相关者在大学治理体系中居于不同的“生态位”。而大学法制建设与发展战略在一定程度上就是为了协调不同利益相关者，使其利益关系持续处于相对平衡状态。大学的责任就是要维护和满足各利益相关者的利益要求，制度和法律是保障大学利益相关者合法权益的重要手段。[6]

（四）大学治理的方向是文化自觉的逐步实现

不同的研究者站在不同的视域与立场，对大学治理的目标与方向有着不尽相同的观点与结论。如果将大学视为一种特殊的文化存在，那么无论大学治理的内涵与外延如何界定，其方向都将是逐步实现文化自觉，使大学治理的力量主要来源于“经由文化自觉而形成的权威”[7]。文化自觉是主体对其生活的特定时空中的文化的缘起、发展、现状与趋势的全面认知。大学治理中逐步实现的文化自觉，既是对其文化历史的传承与发展，也是对其文化现实的认同和弘扬，更是对其文化未来的展望和追求。作为大学治理方向的文化自觉不是自然实现的，也不是轻易实现的，而是需要大学治理主体通过法律、制度等可视化的外在形式与手段，对大学治理结构体系中的人、财、物、时、空等一切要素的功能予以激发、规范与约束，经过一定时空的变迁与转换而逐步实现的。大学治理的主体以及众多利益相关者在法律、制度等形成的治理结构中从“必然王国”到“自由王国”，从而让大学治理中的主体以及众多利益相关者对大学本体与治理中法律、制度等蕴含的文化逐步从感知到认同、从认同到自觉，使大学治理中的法制约束与文化自觉趋于耦合状态。

二、成绩回顾：探讨高校思想政治教育法制建设的基础

任何事物的发展都是继承性与创新性的统一。以大学治理为视域，对高校思想政治教育相关问题予以探讨，不是对当下高校思想政治教育法制建设已经取得的成绩予以否定，而是以其为基础，用大学治理的基本理念与核心要义，对当下高校思想政治教育法制建设的现状予以变革。

（一）规定了价值导向

思想政治教育在教育体系中具有对应的地位与功能，且以法制的形式予以体现。如《中华人民共和国宪法》第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”[8]这些文本让高校思想政治教育有法可依、有章可循，是高校思想政治教育活动的法制基础与前提。除国家正式法律外，党和国家出台的专门性的政策、文件、方案、规划，如《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》（中发〔2017〕31号）等制度性文本，对高校思想政治教育相关问题予以具体化。这些文本还会从纵向维度：国家——省（市、自治区）——高校和横向维度：高校思想政治教育的领域或环节用系列配套或逐步细化，从而构成了高校思想政治教育法制体系，这一体系为高校思想政治教育提供了价值导向。

（二）聚集了系统合力

高校思想政治教育中的各股力量，仅靠道德伦理甚至行政权威，显然难以实现其聚合功能，只有通过法律与制度，才能使其聚合功能长效化、法制化。党和国家早已认识到集聚高校思想政治教育合力的重要性与紧迫性，在《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发〔2004〕16号）中就强调，“要建立健全党委统一领导、党政群齐抓共管、有关部门各负其责、全社会大力支持的领导体制和工作机制，形成全党全社会共同关心支持大学生思想政治教育的强大合力。”[9]《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》（中发〔2017〕31号）更是要求“坚持全员全过程全方位育人，把思想价值引领贯穿教育教学全过程和各环节，形成教书育人、科研育人、实践育人、管理育人、服务育人、文化育人、组织育人长效机制”[10]。政策文件制度的这些要求，让高校思想政治教育的人、财、物等资源和力量在投入与使用上有了高度的方向性与协整性，可以从根本上规避力量分散的状况。因而没有法律与制度的积聚力量，工作中就会出现不同部门各顾自己“一亩三分地”的条块式工作状态，势必影响高校思想政治教育工作的整体优化与质量提升，无法实现中国特色社会主义的办学性质和目标。

（三）提供了权责保障

在高校思想政治教育领域，当某一主体进入了法律与制度的范畴，必然需要对其权责关系问题予以明确。例如《中华人民共和国教师法》第8条第3款规定：“对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动”[11]。又如《中华人民共和国高等教育法》第六章第五十三条规定“高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度，尊敬师长，刻苦学习，增强体质，树立爱国主义、集体主义和社会主义思想，努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，具有良好的思想品德，掌握较高的科学文化知识和专业技能。”[12]再如《高等教育法》第51条第2款规定：“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核，考核结果作为聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的依据。”[12]党和国家出台的高校思想政治教育相关政策、文件、方案、规划等文本，也对其主体权责的边界予以明确，避免了工作的随意性。

（四）明确了行为底线

现行教育相关法律制度从禁止或约束的角度为高校思想政治教育主体提出了要求，如《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》（教师[2014]10号）对教师违反师德师风的情形做出了六大类具体而明确的规定，如有违反则要“依法依规分别给予警告、记过、降低专业技术职务等级、撤销专业技术职务或者行政职务、解除聘用合同或者开除，对严重违法违纪的要及时移交相关部门。”[13]《普通高等学校学生管理规定》（中华人民共和国教育部令第41号）第二章第七条规定了恪守学术道德、完成规定学业等六条学生在校期间需要依法履行的义务。这些条款在一定程度上就为高校思想政治教育提供了行为底线，同时对高校思想政治教育工作氛围的形成，也具有非常积极的助推作用。更为重要的是，法律制度具有强制性、惩戒性的特性，让从事高校思想政治教育工作的主体在工作中树立规则意识、法纪意识，进而在其基础上逐步形成对法制的敬畏，让高校思想政治教育始终在法制的轨道上开展。

三、问题审视：探讨高校思想政治教育法制建设的导向

以问题为导向的探讨，可以明确高校思想政治教育法制建设的针对性与指向性。在当下高校思想政治教育法制建设取得一定成绩的同时，对高校思想政治教育法制建设的问题予以审视，可为高校思想政治教育法制建设的未来进路找到着力点与发力点，进而凸显高校思想政治教育法制建设的实效。

（一）结构体系不协调

从法律的视角看，在当下我国狭义的法律体系中，针对高校思想政治教育的专门性、专项性立法还不多见，对于高校思想政治教育的法律条文一般会间接的融汇在其他相关法律如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》等文本之中。从制度的视域看，我国直接针对高校思想政治教育的政策、文件等制度比较多，如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》《中国普通高等学校德育大纲》《全国大学生思想政治教育工作测评体系（试行）》等。从法律与制度两条线索探讨，不难发现我国高校思想政治教育的法制建设存在着“法少制多”的倾向。随着我国依法治国理念的持续深入与大学治理体系和治理能力现代化的推进，必然会导致高校思想政治教育众多利益相关者法制意识的觉醒，同时随着高校思想政治教育工作的发展，诸多新出现的问题也亟须通过法律给予解决。如从制度建设的角度看，早在2004年中共中央国务院就明确要求，“要建立和完善党委统一领导、党政齐抓共管、专兼职队伍相结合、全校紧密配合、学生自我教育的领导体制和工作制。”[14]然而这一要求在高校思想政治教育中的实然状况与党和国家的应然设计之间却存在着较大的“剪刀差”。当下高校思想政治教育很多时候陷入了较为尴尬的困境，究其原因就在于高校思想政治教育“法少制多”的倾向没有得到根本扭转，缺乏对高校思想政治教育利益相关者权责边界的规定，使高校思想政治教育工作在法制中难以寻求到发展的动力。

（二）评价体系不科学

从广义上看，法制涵盖了法律与制度两个维度，根据上述分析，虽然从法律的意义看，关于高校思想政治教育专门性的、针对性的、精准性的法律并不太多，但是从制度的意义看，关于高校思想政治教育的制度，如相关规定、办法、方案、计划、意见等却不少。从中央到地方有着复杂的制度体系，这些制度体系在一定程度上为高校思想政治教育的开展提供了应然的政策依据和根本遵循。然而在现实中，由于制度缺乏法律的刚性约束，致使部分人将高校思想政治教育视为“良心活”，因而制度在运行中时常会“走过场”或“上有政策下有对策”的尴尬境遇。尽管教育部于2012年印发了《全国大学生思想政治教育工作测评体系（试行）》（教思政〔2012〕2号），从政策设计上为高校思想政治教育构建了评价体系，然而这一评价体系在执行中却存在着软、空、虚、松等现实问题，评价活动对高校思想政治教育的监督、激励与导向功能还没有得到充分体现，难以确保培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人、办好中国特色社会主义高校的教育目标，以至于在《教育部等八部门关于加快构建高校思想政治工作体系的意见》（教思政〔2020〕1号）中将“评估督导体系”作为加快构建高校思想政治工作体系的目标任务之一，要求“建立多元多层、科学有效的高校思政工作测评指标体系，完善过程评价和结果评价相结合的实施机制”[15]。

（三）问题解决不依法

教育司法是解决纠纷、维护权利的重要途径，是教育法律理念得以实现的核心制度。[16]随着高等教育的改革与发展，尤其是高等教育大众化甚至后大众化时代的到来，致使高校思想政治教育领域出现的新问题越来越多。在遇到现实问题尤其是一些涉及学生重大利益的问题时，学生及其相关利益方（如学生家长）时常不遵循法律与制度，而是通过与校方之间进行讨价还价型的拉锯式谈判来促成问题的解决，在这一过程中，学校习惯于采取花钱买平安的办法处理类似事件。即使通过司法途径解决，司法机关也大多秉持学生及其家长处于弱势地位或者“死者为大”的立场，使司法的公正性受到严峻挑战，使学生及其家长方在司法中逐步由“弱者”演化为“强者”，学校方在司法中逐步由“强者”演化为“弱者”，得不到法律与制度的支持。尽管“我国教育领域的法律、法规在程序方面的规定都比较简略和粗糙，且偏重于管理而忽略相对方的权利救济”[17]，然而问题解决不依法仍然是高校思想政治教育中的一个默认习惯，甚至还在社会上逐步形成了“校闹”怪相，高校一般会以维护安全稳定或学校声誉为名，主动放弃依法解决问题的立场，善于以妥协、让步甚至出钱的办法平息“校闹”，从而使高校思想政治教育的成本大大增加，甚至给全社会造成暗示性的误导——“只要闹就一定能得到解决”。

（四）主体覆盖不全面

如果将高校思想政治教育视为大学治理的一部分，可以将其主体分为外部主体与内部主体。相关法律与制度对高校思想政治教育的主体进行了明确，在外部主体上，“全社会都要关心大学生的健康成长”“支持大学生思想政治教育工作”“党政机关、社会团体、企事业单位以及街道、社区、村镇等要主动配合做好大学生思想政治教育工作”“学校要探索建立与大学生家庭联系沟通的机制，相互配合对学生进行思想政治教育”[18]。在内部主体上，“大学生思想政治教育工作队伍主体是学校党政干部和共青团干部，思想政治理论课和哲学社会科学课教师，辅导员和班主任”[18]“全面推进所有学科课程思政建设”[19]等。不难推证，在党和国家宏观制度设计上，对高校思想政治教育的主体已经予以全面界定，然而在将宏观制度逐步细化、具化、实化的过程中，尤其是高校内部相关配套、落实与操作制度中，部分应有的高校思想政治教育的部分主体如家庭、社会、学生等出现了缺场，高校的制度设计没有实现思想政治教育应有主体的全覆盖，使部分主体游离于高校思想政治教育之外，既让部分高校思想政治教育的部分主体逐步淡化主体意识，又使“当前家庭、社会、学生参与全员育人的现状与新时代中国特色社会主义对大学生思想政治教育提出的新要求还不相匹配”[20]。

四、变革展望：探讨高校思想政治教育法制建设的进路

站在大学治理的视域，以当下高校思想政治教育法制建设取得的成绩为基础，可以尝试从构架完善的法制基本体系、落实上级的宏观法制精神、构建对等的法制权责范式和营造浓郁的法制文化氛围等方面，找到高校思想政治教育法制建设的未来进路。

（一）构架完善的法制基本体系

构架完善的法制体系是大学治理的依据，也是高校思想政治教育的依据，其目的在于以法律与制度的力量保证高校思想政治教育的科学、规范与常态发展，使高校思想政治教育可以做到“有法可依”。构架完善的高校思想政治教育法制基本体系，主要可从以下几个方面着力：

一是把准历史方位以体现时代精神。新时代是构架高校思想政治教育法制基本体系的历史方位与时空逻辑。新时代的新思想是习近平新时代中国特色社会主义思想，这一思想体系中习近平关于教育的重要论述，对新时代大学治理以及高校思想政治教育诸多问题给予了全面而深入的回答，标志着我们党对大学治理和高校思想政治教育的规律性认识达到了新高度，必然成为我国新时代高校思想政治教育法制建设的根本遵循。

二是坚持问题导向以增强建设实效。在理论与实践中发现问题，进而通过法律与制度的力量予以解决，是助推高校思想政治教育发展的主要范式之一。查摆出在法律与制度中处于空白或灰色状态的问题，且通过法律与制度建设予以解决，可以提高高校思想政治教育法制基本体系建设的针对性、指向性、实效性与操作性。

三是加强立法进程以优化法制结构。在高校思想政治教育法制基本体系构架中，逐步使“法少制多”的倾向得到根本扭转。历经实践检验为正确的“纲要”“通知”“意见”“规划”“指南”等制度，在条件成熟时要及时将其上升为法律，使高校思想政治教育法制体系中“法”与“制”的结构比例日趋合理，让高校思想政治教育中众多利益相关者之间的关系通过法律的强制力与约束力予以调整与规范，使高校思想政治教育中软、空、虚、松等现象得到根本扼制。

（二）落实上级的宏观法制精神

根据主体、范围、对象等要素的不同，可以将大学治理分为外部治理与内部治理。如将高校思想政治教育视为大学治理的一个领域，也可以将其法制分为外部法制与内部法制。我国立法机构颁布的相关法律和各级党委、政府及其部门出台的相关制度共同构成高校思想政治教育的外部法制，高校为执行相关法律与上级制度而研制的相关制度构成高校思想政治教育的内部法制。如何将上级外部法制落实、细化为高校内部法制，是高校思想政治教育法制建设进路中亟须思考的问题。

一是强调主体的特殊性。在大学内部治理体系中，尽管其主体具有多元化，然而制度设计的主体却始终为高校。我国高校根据不同的办学层级、教育性质、学科领域、培养目标等可以分为若干层次与类别，不同层次与类别的高校具有其特殊性。不同层次与类别高校在思想政治教育上具有诸多普遍性，这些普遍性一般会在高校思想政治教育外部法制中予以体现，而不同层次与类别高校在思想政治教育上的特殊性，需要通过其内部法制建设予以体现。

二是注重条款的操作性。高校思想政治教育的外部法制体现了高校思想政治教育的普遍性、宏观性与指导性，而具有操作性的法制条款却需要高校根据其外部法制逐一落实、细化，从而形成高校思想政治教育的内部法制。如果高校在实化、细化上级宏观法制精神时忽略了内部法制条款的操作性，甚至出现“以文件落实文件”的现象，就会造成“制度空转”。因此，研制具有操作性、可行性的法律与制度，是今后高校法制建设的着力点。

三是体现践行的育人性。大学的根本任务是培养人才，因而大学治理需要凸显育人性，这是大学治理与其他治理最大的不同。思想政治工作从根本上说是做人的工作，[21]因而高校思想政治教育法制建设需要在践行中体现育人性，让大学生在对法制怀有敬畏的同时，可以体会到法制的温度，进而让法制成为其信仰。“法律是成文的道德，道德是内心的法律”[22]，可以把法制建设与道德建设、文化建设协同起来，让高校思想政治教育法制既有刚性的约束力，又有育人的文化性，从而体现高校思想政治教育应然的人文意蕴。

（三）构建对等的法制权责范式

大学治理的前提是权责关系的清晰界定。高校思想政治教育法制建设，在厘清权责关系的基础上，还继续构建对等的法制权责范式。从法制的观点看，没有无权利的责任，也没有无责任的权利。就是说权利和责任是连接在一起的。权利和义务在总量上是相等的，一个主体享有了权利，也要承担相应的责任，承担了相应的责任，也要享受权利，这就是法律与制度范畴的权责对等范式。

一是高校权责的对等。从法制文本看，《中国高等教育法》从“制定教学计划”等七个方面规定了高校的自主权，而未明确规定高校要承担的责任或义务，在文本上形成了高校权责的不对等，影响大学治理体系和治理能力现代化。从法制实践看，我国绝大部分高校是由政府主办，高校的部分自主权逐步演化成了政府管理事权。高校思想政治教育法制需要建立对等的权责关系，进一步明确高校在思想政治教育中的权责边界，不能让高校成为“有限权力”与“无限责任”的载体。

二是教师权责的对等。根据“全员育人”的观点，专业教师有对学生进行思想政治教育的责任，然而当下高校思想政治教育中大多数专业教师处于“缺场”状态。辅导员的首责主业是思想政治教育，然而当下高校辅导员却肩负着许多无边界、无底线、无止境的事务性工作，思想政治教育的职责在逐步虚化，从而形成了权责关系的不对等。在高校思想政治教育法制建设中，亟须构建教师权责对等范式，以法制的力量严禁对思想政治教育工作者予以道德绑架。

三是学生权责的对等。高校学生既是思想政治教育的主体力量，“也是大学治理的主体力量”[23]。随着时代的发展，当代大学生的法制意识尤其是维权意识得以增强，然而责任意识却有一定程度的淡化，从而造成了现实中大学生权责的不对等性。学生及其家长在现实中会将其权益无约束的扩展，甚至给学校提出诸多无底线的无理诉求，同时又忽视了学生的责任与义务。高校思想政治教育亟须以法制的力量让学生回归到真正意义教育对象与自我教育的地位，且通过法制清晰界定其对等的权责关系。

（四）营造浓郁的法制文化氛围

大学治理的方向是文化自觉的逐步实现。作为大学治理组成部分的高校思想政治教育法制建设，可以试图从开展法制教育、投身法制实践和尊崇法制权威等方面着力，营造浓郁的法制文化氛围，从而为高校思想政治教育法制建设未来进路的实现创设良好环境。

一是开展法制教育。通过法制教育让治理主体以及利益相关者学法、知法、守法、敬法，也是推进大学治理体系和治理能力现代化的必然选择。当下高校需要优化设计高校法制教育内容与形式，使法制教育成为高校教育内容结构中不可或缺的部分，通过法制教育提高高校师生法制意识，以高校师生这一特殊群体对广大社会成员施加潜移默化影响，从而在全社会逐步形成浓郁法制文化氛围，以文化的感染力、浸润力、辐射力，为高校思想政治教育法制建设的开展提供环境保证。

二是投身法制实践。大学治理视域中的高校思想政治教育法制建设，就是将高校思想政治教育法制建设视为大学治理的一部分，将其付诸实践就是思想政治教育的众多利益相关者以相关法律与制度为依据开展各项活动。利益相关者在实践中由法律与制度的外在约束逐步转化为内在的自律、由客观的法律与制度知识转化为主观的法律与制度自觉，这一转化也即为法制文化的形成。一旦法制文化形成，就可以文化自觉惯性使高校思想政治教育利益相关者的言行举止维持在法制的轨道上。

三是尊崇法制权威。法制的权威在于作为主体的人对其的尊崇与敬畏。高校思想政治教育法制建设亟须在高校甚至全社会逐步形成尊崇法制、遵守法制、敬畏法制、维护法制的厚重思想基础。任何组织和个人都不得有超越法制的特权，不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。通过法制教育与实践，让高校思想政治教育利益相关者逐步形成对法制的文化自觉与信仰。