立案登记制：理论反思与完善路径

相庆梅

（北方工业大学 文法学院，北京 100144）

自2015年5月立案制度改革后，我国一改之前的立案审查制度，而将立案制度确立为立案登记制。所谓立案审查，是指当事人向法院提起诉讼时，法院对起诉条件进行实质审查后，决定是否受理。所谓立案登记，是指法院对当事人的起诉不进行实质审查，而仅仅对其相关要件的形式进行核对即予以立案。显然，立案登记制降低了起诉门槛，很大程度上解决了当事人起诉难的问题。但从学术研究的角度看，学者们对立案审查制度的研究可谓旷日持久。而在民诉法第119条有关起诉条件的相关规定并未加以修改的情况下，立案登记制即全面推行，难免存在理论储备不足等问题，本文希望通过对立案审查到立案登记制变革的相关问题加以梳理，以期更清楚寻找出我国立案登记制度改革的脉络，从而有助于发现现有立案登记制度存在的问题并加以完善。

一、立案审查制之理论批判

在2015年之前，我国的立案制度一直被界定为立案审查制，根据我国民事诉讼法第119条规定，当事人的起诉必须符合以下条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。在2015年立案制度改革之前，一般法院皆设有专门的立案机构对当事人的起诉是否符合起诉条件进行审查并决定是否予以立案，对不符合上述条件的，则不予受理。由于该制度在实施中，法院对于是否立案、何时立案等关涉当事人诉权的问题人为控制因素过大，操作上过于随意。法院常出于政策性或自身办案压力的考量从严审查，而且缺乏耐心，释明不到位，纠纷难以进入法院。即使明显符合起诉条件，也需消耗大量时间精力，立案受阻情况严重。[1]为此学术界针对起诉难的问题进行了大量研究，其重点在于探索在立案阶段对第119条相关起诉条件的审查是否合理。

一般认为，经由民诉法第119条确立的立案审查确实存在理论和制度上的障碍。这些障碍主要包括以下三点。

第一，立案庭对民事诉讼法某些起诉条件的审查难以获得合法性。众所周知，只有在案件系属于法院之后，法院的审判权才能启动。所谓诉讼系属，就是因为诉的提起，在特定的当事人之间，就有争议的民事权利或法律关系，受有管辖权的法院审判的状态。换言之，在正式立案之前，法院并不能获得对案件进行审理的任何权力。但是，根据现行民事诉讼法的起诉条件，立案庭除了要审查被告是否明确、起诉人是否提出了明确具体的诉讼请求等形式上的问题外，还要对起诉人是否与本纠纷具有直接利害关系，即是否是纠纷所涉法律关系的权利义务人，以及法院的管辖权问题进行审查。显然，这种审查已经带有明显的行使审判权的性质。这样，立案庭现有起诉条件中某些要件的审查明显缺乏合法性。

第二，立案庭对民事诉讼法某些起诉条件的审查缺乏正当程序的支持。在立案审查制度下，立案庭对起诉采取的是书面审查方式，即对当事人提交的起诉状及其相关材料进行审查并作出是否受理的结论。因而，虽然立案庭有时会对起诉人进行询问，但却不会也不能要求被告到场与原告展开辩论或对质。事实上，我国民事诉讼法也规定，只有在立案庭决定受理后才应通知被告应诉。这样，立案机构对民事诉讼法起诉条件中的某些要件，如原告是否与本案有直接利害关系或本院是否有管辖权等问题所进行的书面或单方的审查是否符合正当程序，即审查标准是否明确、审查过程是否有当事人参与、审查结果是否受救济途径的制约等都无从落实。然而，从法理上讲，这两个要件都是需要给予当事人双方参与和辩论的机会才能裁决的事项。

第三，民事诉讼法第119条规定的起诉条件，实质是将起诉条件和诉讼要件相混淆，从而失去了诉讼法理上的逻辑性。众所周知，民事诉讼理论中有诉讼要件或本案判决要件、诉讼成立要件或起诉条件的说法。诉讼要件就是诉讼要想达到其目的所必须具备的事项，或者是法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并做出实体判决的要件，亦即所谓的“本案判决要件”。关于诉讼要件的种类，通常认为包括以下内容：当事人适格，当事人实施起诉行为，实施了有效送达，不属于二重诉讼，具有诉的利益，属于法院裁判权范围，属于审理本案的法院管辖等。所谓诉讼成立要件，即通常所说的起诉条件，指的是本案诉讼法律关系开始的要件。其内容一般包括：有诉讼行为能力人、代理权、诉状记载内容合法等要件。诉讼成立要件的功能主要是使诉讼法律关系成立。由于诉讼以原告进行起诉开始，并系属于法院。另外，除了起诉条件、诉讼要件之外，进入案件实体审理的阶段通常称之为本案审理，本案审理主要是判断是否认同和支持原告的诉讼请求，即案件的实体审理。本案要件要想获得胜诉，核心要求是原告请求具备权利根据；相反，如果法院认为原告的请求欠缺依据则判决驳回原告诉讼请求。

从对起诉条件的理论分析可以看出，起诉条件与诉讼要件具有完全不同的含义，其区别具体可以从以下两个角度加以理解：首先，起诉条件与诉讼要件属于不同的阶段。毫无疑问，以起诉开始的诉讼是以法院对诉讼上的请求作出判决为目标的。该过程属于为了让法院就诉讼进行审理、判决，而将诉讼提起的阶段。显然，我国现有民诉法第108条所规定的第二项和第三项即属于诉讼开始要件。但是，即使纠纷系属于法院，要使法院能够开始对案件进行实体审理，还必须具备一些要件，这些要件就是诉讼要件。显然，现行民诉法第108条规定的第一项和第四项即属于诉讼要件，而非起诉要件。其次，因为两者所处的阶段不同，两者要件的欠缺所带来的法律后果也不同。既然起诉条件的意义在于使得诉讼能够系属于法院，那么欠缺此条件，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也被视为不成立。而由于诉讼要件是法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并做出实体判决的前提要件，所以，如果不具备这些要件，则法院不能够对实体权利义务争议做出判决，而只能做出驳回起诉的裁定。

明确上述概念后，我们不难看出，我国民事诉讼法第119条的规定实际上是将决定诉讼程序开始的起诉条件与法院做出实体判决的诉讼要件混淆起来了。而正是这种混淆，在我国将民事诉讼法第119条规定的条件全部作为起诉条件加以审查后，必然导致起诉条件的“高阶化”和诉讼程序开始的“高阶化”。也正是因为起诉条件设置的“高阶化”，以及起诉条件缺乏审理程序的保障，才导致了司法实践中“起诉难”的问题。

而正是基于上述原因，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了有关“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”的改革精神。2015年4月，最高人民法院发布《登记立案若干问题的规定》，明确自5月1日起，我国全面实行立案登记制。立案登记制度的改革目标即在于降低起诉条件，解决起诉难的问题。但是由于2012年我国民诉法的大修刚刚完成，因此这次立案司法改革采取了对民诉法第119条解读为“从实质审查到形式审查”的思路，即为了贯彻立案登记制，在实务操作上将第119条的实质审查变更为形式审查。这一改革大幅度降低了起诉条件，当事人起诉难的问题成为历史，当场登记立案也成为常态。

登记立案之后，诉讼要件和本案要件都成了需要经开庭审查的事项，这在一定程度上避免了之前立案审查制度带来的缺乏对被告程序保障、立案庭的相关审查不具备权力行使依据等问题。但由于当事人诚信缺失、司法成为解决社会主要手段等原因，也因此带来了因立案登记带来的滥用诉权的问题。

二、立案登记制的运行困境分析

（一）相关理论储备不足

如前所述，立案登记制是在民法有关立案条件的规定并未变化的情况下展开的。根据民诉法司法解释的规定，人民法院在立案时，应依据我国《民事诉讼法》第119条和所规定的立案条件进行审查。只不过这种审查由之前的实质审查变成了形式上的核对。笔者认为，从审查到登记属于立案条件的重大变革，而在这项变革完成后，之前立案审查所包含的当事人适格、诉讼请求、事实理由、法院主管和管辖等五项条件中，立案庭究竟还应承担对哪些条件的实质审查？哪些条件需要进行形式审查？是否需要进一步系统梳理下我国立案起诉条件，解决之前立案审查制下本就存在的理论问题？以及如何明确立案登记制下的立案条件才能避免因立案登记制带来的滥诉问题？所有上述问题其实都需要我们重新进行思考，以弥补因改革快速推进所带来的理论储备不足问题。目前在实践中，很多法院的立案庭为了贯彻有诉必立，对明显属于重复起诉的纠纷也予以立案，导致一些缠讼当事人为同一件纠纷反复诉至法院，浪费了司法资源，也造成对方当事人的讼累。还有些法院对明显不具备诉之利益的纠纷也予以立案，影响了司法权威，也给法院审判工作带来了压力。

笔者认为，上述这些问题的出现实质上是因为在立案登记制实施后，只是简单将第119条做了审查方式上的微妙调整，并没有将相关理论研究跟进。事实上，我们原有的关于起诉条件的规定就非常粗糙，也并无有关诉之利益、重复起诉等诉讼要件的深入研究和探讨。这必然会导致立案登记制实施后面临理论储备不足的问题。为此，应结合我国民事诉讼的司法现实，对起诉条件、诉讼要件等基本理论加以研究，为立案登记制的更好实施提供理论指导。

（二）立案登记制的实践困境

由于立案登记制的实施所带来的滥用诉权问题主要体现在以下几个方面：

第一，盲目对他人提起无谓的诉讼。一般认为，盲目对他人提起诉讼应属于滥用程序的一种情形。盲目提起诉讼的提起者在主观心理状态上并不存在故意使相对方遭受不当损害的目的。他之所以提起一个毫无根据之诉，主要的原因是戏弄取乐、博取眼球；有的甚至单纯为了扰乱法院正常工作，浪费司法资源。例如，在立案登记制实施不久，就有观众提起“赵薇瞪眼案”，认为赵薇在电视节目中对其瞪眼，影响其感受，并提出赔偿。

第二，当事人缠诉，包括反复起诉、撤诉或申请再审。一些当事人对于已经有生效判决的案件再次起诉；一些当事人通过增加诉讼请求、改变请求标的的数额、添加不相关被告等来规避一事不再理的要求；一些当事人对于已经穷尽了司法途径的案件，仍要求起诉或者申请再审；也有一些当事人恶意的反复起诉、撤诉。例如，北京某区法院在短短半年就受理八起为20多年前被辞退教师起诉其原单位辞退违法的人事争议，其中一起诉讼请求多达66项。之后原告采取增加被告、变更诉讼请求措辞等方式又连续提起多起诉讼。

第三，将明显不属于法院主管范围的纠纷也诉至法院。如对于一些因学术评价等问题引发的纯属专业评价引发的纠纷，以及属于小区业主委员会自治范畴内的纠纷等，这些纠纷本不属于法院主管的范围，但很多人将其诉至法院，导致司法资源浪费。

不难看出，随着立案登记制的实施，以往人民群众反映的“立案难”问题已成为历史。但其问题也非常明显，由于立案缺少审查的过程，出现了大量恶意诉讼、无理缠诉、虚假诉讼等案件，还引发了案件数量急剧增长，法院人手不够，结案压力大增的情况。

三、完善立案登记制的具体进路和方案

者认为，对于立案登记制带来的滥诉问题，需要结合中国司法实践进行针对性分析。由于权威主义思想的影响，对于中国公民而言，将纠纷诉诸法院是较受信赖的途径。多年来进行的多元化纠纷解决机制的改革并没有大量分流民事纠纷，其观念原因不可忽视，即人们对民间纠纷解决机制的不看好，以及对于法院解决机制的终局性、彻底性更为信服。因此，对于国外基于多元化解决机制实践而产生的经验，在我国并不可复制。从深层原因分析，域外多元化纠纷解决机制更好满足了国民对于纠纷解决效率高、低成本的需求，但在我国，公正依然是纠纷当事人寻求救济的首选。因此，寻求司法解决而冷落其他纠纷解决机制就更容易理解了。而这必然造成大量纠纷涌入法院，从而造成通过滥诉或虚假诉讼而谋求不合法诉讼利益案件的增加。

基于上述背景，笔者认为在进行立案登记制度的改革中，不能完全照搬国外立案登记制的相关规定，而应该结合中国国情完善起诉条件。笔者认为，起诉条件完善要把握以下几点：

（一）立案登记制的改革成果要维系

由于我国已经实行了立案登记制度的改革，在对其制度进行完善时，不能重新回归立案审查制度的老路上去，因为这必然重新带来起诉难，纠纷难以得到裁判权保护的问题，之前探讨的立案审查制度的制度和理论障碍也依然会卷土重来。为此，坚持立案登记制，保护诉权这一纠纷解决请求权的改革依然需要继续。

（二）确立诉讼系属时间为起诉时

在我国传统诉讼系属理论中，认为纠纷经法院审查立案后，才系属法院。因此，在正式立案之前，法院并不能获得对案件进行审理的任何权力。但由于我国已经进行了立案登记制度改革，诉讼系属理论有必要进行更新，即将其时间节点确定为当事人起诉时。如此理论变革的意义在于，如果当事人一经提起诉讼，纠纷即系属法院，则立案庭对相关问题的审查就具有了正当性依据。

（三）立案登记时应对诉的合法性进行审查

在当下的立案登记制度改革中，立案庭成了纯粹登记机构，对起诉条件的审查流于形式，这必然带来了滥诉增加的可能。笔者认为，对此，我们需要在理论上明确立案庭进行审查的具体内容，并在此基础上判断究竟何种要件可以由立案庭进行审查。笔者认为，虽为立案登记制，但也需要对诉是否具备合法性进行实质审查，以此来确定诉是否能被接受。

一个合法的诉应该具备的条件即为起诉条件。由于诉原则上通过提交诉状提起，为此，可以将需要审查的诉状的记载事项分为必备事项、任意事项等方面。

首先，关于必备事项。必备事项应当包括当事人的基本情况以及诉讼请求和请求的事实。当事人基本情况主要应包含当事人姓名和身份信息。在诉状中标明当事人是为了便于确认谁是诉讼的原被告，并由此确定其是否具有当事人能力。当然，在当事人无诉讼能力时，只能由其法定代理人进行诉讼。这种情况下，诉状中应写明其法定代理人，诉讼请求是指原告在该诉讼里主张的是何种请求以及请求的内容。诉讼请求作为原告谋求法院判决的目标，直接决定判决主文的内容，因而必须明确、具体。至于诉讼事实，要求其必须与诉讼请求相辅相成，达到能将某事实特定化的程度。

其次是任意事项。除了上述必要事项外，起诉条件中还应规定有诉状的任意事项。所谓任意事项是指即便没有这些记载，起诉照样适法。[1]任意事项一般包括“当事人联系电话、职业等内容。当事人联系电话、住所并非确定具体当事人的必备信息，但为方便法院联系，当事人联系电话以及当事人的年龄、职业等都应是诉状记载的任意事项。

最后是形式事项。所谓形式事项，是指当事人在书面和口头这两种起诉方式中，采取哪种起诉方式的问题。在普通程序中，尽管原则上要求原告起诉应当提交起诉状，但在特殊情况下如原告本人不能书写起诉状而委托他人代写起诉状确有困难的，可以允许口头起诉，书记员将原告的口头起诉情况记入笔录即可。当然，口头起诉也应包括起诉状的必备事项。而在简易程序中，则当事人可自由决定采取何种起诉方式。

上述诉的合法性条件，属于立案庭应该进行实质审查的范围。即在立案庭进行立案登记时的，首先应该将起诉的合法性加以审查。如果欠缺诉的合法提起所必须具备的要件，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也视为不成立，法院可依法驳回起诉。原告按照上述要求提出诉讼后，诉讼即系属于法院。此时，法院对该案件就有审判的义务，且纠纷的诉讼标的就获得确定。

（四）将部分诉讼要件的审查权赋予立案庭

诉被合法提起后，依法即可进入民事审判庭进行审理。事实上，在民诉理论中，案件系属法院后，法院要进行审理和判决，还必须要求本案具备一定的诉讼要件。如前所述，所谓诉讼要件，实质是法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并做出实体判决的要件，亦即所谓的“本案判决要件”。关于诉讼要件的种类，通常认为包括以下内容：当事人适格，不属于二重诉讼，具有诉的利益，属于法院裁判权范围，属于审理本案的法院管辖等。

在诉讼法学理论上，诉讼要件属于法院依职权审查的事项，这种审理适用于诉讼系属中的各个阶段。如果经过审理，诉讼要件并不具备，则诉讼系属不合法，因而无法进行本案的实体审理，即本案审理，则可裁定驳回诉讼；但需要注意的是，尽管只有在诉讼要件合法的情形下本案审理才可进行，但在司法实践中，并不意味着诉讼要件的审理和本案实体审理必须是先后之关系。正如有学者所言，在实际的诉讼中，只要具备诉讼要件而且无特别问题，通常先进行本案审理或本案审理与诉讼要件审理同时进行。诉讼要件审理不过是本案审理、本案判决的理论前提。[2]

笔者认为，尽管从实践意义上，诉讼法并未规定必须确认诉讼要件之后才可以进行本案审理，因此也有理由认为诉讼要件审理和本案审理一同进入民事庭进行审理的合理性。但需要指出的是，如果法院管辖问题、诉之利益问题、重复起诉问题经常出现，我们似乎也可以从不同角度进行思考，即，诉讼要件如果经常性出现不合法，是否有必要在本案审理之前就进行诉讼要件的审理，从而达到节约诉讼成本，减少业务庭进行无谓的本案审理呢？笔者认为，从阶段上讲，先解决程序问题，再解决实体问题也是我国民事司法审判中常见的思路。这一点，无论从律师参与案件、法官法庭调查内容的先后安排都可见一斑。而最重要的是，由于立案登记制度的实施，导致当事人对不具备诉讼要件的纠纷进行滥诉的行为频繁出现。为此，在我国民事诉讼审理中，将部分诉讼要件等程序性问题先行解决，待确立诉讼基本要件合法后，再进行本案判决的审理就具备了可行性。但显然，如果将诉讼要件审理和本案审理按先后顺序分开进行，并且其审理仍然都归属于民事庭，对其进行顺序性审理或分开审理就毫无必要，且反而造成资源的浪费。但如果将其分属不同的庭室进行审理则显然既可以达到遏制滥诉的目的，又不会造成资源的浪费。为此，笔者主张，在立案登记制背景下，将部分诉讼要件的审理，确定为由立案庭在立案之后进行审理。

需要指出的是，由于每一诉讼要件与案件实体内容的关系并不一致，因此不能简单认为每一项诉讼要件的审查都适合由立案庭进行实质审查。总体上，如果某一诉讼要件的审查经常需要深度结合案件的实体问题进行判断，则其就并不适合在立案庭进行审查判断。结合不同的诉讼要件，笔者认为适合由立案庭进行审查的诉讼要件主要有以下几项：

第一，有关法院主管的事项。法院主管问题的判断实质是有关纠纷是否具备可诉性或可司法性的判断。例如，很多学术问题、单位人员升职聘任问题显然不能通过法律进行判断，依法就不应认为其具备可诉性。

第二，有关诉的利益的审查。所谓诉之利益又称为权利保护利益或权利保护必要，指原告要求法院就其私权主张予以裁判时所必须具备之必要性而言。[3]“诉的利益”的有无首先是在“纷争适合司法解决”的前提下进行的。换言之，具有可司法性是分析狭义诉之利益的前提。如果不具备可诉性，根本就谈不上诉的利益问题。体现在诉讼要件之调查顺序上，纠纷可诉性应优先于诉之利益。诉之利益使得法院建立了一种利益的筛选机制，这种筛选机制不仅划定了当事人起诉的范围，也界定了法院审判权运作的边界，只有通过诉的利益这一关口的民事纠纷才能获得法院的裁判。正如有学者所指出的那样，基于保障司法资源合理利用的考量，法院对原告的起诉进行审查管理以尽早避免无法律利益的诉进入程序，这对节约司法资源具有重要意义。[4]

第三，有关法院管辖权的审查。法院管辖权的依据主要为民诉法有关管辖的相关规定，对此的审查需要当事人提交受诉法院管辖权的法律依据。由立案庭依职权进行调查即可。

第四，有关重复起诉的审查。由于我国民诉法司法解释第247条对重复起诉的要素进行了明确规定。可以考虑在立案登记后，由立案庭对起诉是否构成重复起诉进行实质审查，并责令当事人提交或报备其在其他法院或本院已经进行诉讼的情况。在此基础上，由法院立案庭依职权调查并作出是否构成重复起诉的判断。

至于当事人是否适格的审查，笔者主张留待民事庭进行实体审理时一并审查。因当事人适格同当事人权利保护直接相关，私益性强，是对特定当事人做出本案判决进行必要性判断的重要依据，一般通过起诉材料较难直接判断，所以，当事人适格应后置于诉讼审理阶段审理。[5]

明确了上述由立案庭进行实质审查的事项后，其操作方式可具体规定为：立案登记后，由立案庭对法院主管、法院管辖权、诉之利益以及重复起诉等要素进行审理，其方式可以采取书面审理，也可以根据需要采用口头辩论方式进行。如果认定属于不具备上述诉讼要件的情形，则裁定驳回诉讼。之所以采用驳回诉讼的表述，而不采用驳回起诉的表述，是因为诉已因其具备合法性而登记受理；此时应对其采取驳回诉讼方是符合诉讼法理逻辑的表述。对于各项诉讼要件经审查符合条件的，则移送民事庭继续进行本案审理。如此，可以在诉讼要件审理阶段将重复起诉的案件、缺乏诉之利益的案件，以及法院无管辖权的案件裁定驳回，既可以达到制约当事人滥用诉权的目的，也可以节约司法资源、减少诉讼成本。

总体上，立案庭进行诉讼要件审理，可以在很大程度上排除无诉之利益的案件、重复起诉的案件进入法院，对防止当事人恶意诉讼、滥用程序也有明显防范作用。对于那些虚假诉讼的案件，由于诉讼要件审理仅仅局限于程序性事项，可能不一定得以发现虚假诉讼，但如果在审理过程中发现有虚假诉讼的嫌疑，立案庭可以备案，在移送民事庭后提请本案审理的法官加以注意和审查。另外，由于立案庭的审查毕竟仅仅局限于部分诉讼要件，其对案件事实的查明的程度无法和民事庭相比。因此，如果出现在立案庭对诉讼要件审查不尽的情况，在民事庭进行实体审理时如果发现诉讼要件不具备，则依然可以依法裁定驳回诉讼。