新时代首都基层协商民主机制及制度化建设研究

姚 苹

（北京市东城区社会主义学院，北京 100010）

协商民主是中国特色社会主义民主理论的重要内容和鲜明特色，推进协商民主就是要找到人民群众意愿和诉求的最大公约数。只有坚持众人的事情由众人商量，才能真正维护和实现人民群众的根本利益，保障实现人民当家作主。协商民主不仅影响到治国理政和重大决策的思路和程序，也影响基层处理社会问题的基本方法和作风。基层协商民主运行机制和体制的完善，对于中国特色社会主义民主政治建设和基层社会治理具有非常重要的意义。

笔者通过座谈、访谈、问卷等调查方式，分析基层协商民主发展和实践状况，认为各地基层协商民主过程中遇到的体制和机制方面的问题是相似的，但是解决对策和措施方面则有较大的差异性。

一、对基层协商民主现状的概述

随着中国特色社会主义进入新时代，协商民主的时代价值和社会功能更加凸显，尤其是基层协商民主的开展在国家治理体系和治理能力的现代化过程中，发挥着推动公众参与、促进科学民主决策的作用。协商民主也一直是民主实践的重要内容。

（一）社会主义协商民主理论的发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视推进社会主义协商民主制度建设。从党的相关文件可以看出社会主义协商民主概念的发展演变。1991年，江泽民同志在概括“我国社会主义民主的两种形式”时提出，“人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商”。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，提出了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，同时强调“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在《中国政党制度》白皮书中，对协商民主的内涵从基本政治制度的层面提出“选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。在党的十八大报告中，确认了“协商民主是我国人民民主的重要实现形式”，同时指出了协商的渠道，提出了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的目标。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并将协商的渠道扩大为5个，还明确了5种协商形式，提出了“就重大问题在决策之前和决策执行中进行协商”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。协商民主和公共参与、公共决策紧密相关。其中，公共参与是做出重大决策的第一步程序。习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话也提出了要坚持在决策之前和决策实施之中开展协商。2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，其中明确界定了协商民主的概念，“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”，而且还将协商的渠道扩大为7个。这是党的历史上第一份以协商民主为主题的中央文件，也是“构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系”的基础性、支柱性改革举措。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅又先后印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》 《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等配套文件，这标志着我国协商民主制度体系基本建成。十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”进一步明确了协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。通过党的这些文件规定可以看出，社会主义协商民主的内涵和外延是逐渐丰富和发展的。

（二）对于协商民主的功能认识

如果从选举民主和协商民主关系的视角来认识协商民主，协商民主具有独特的价值和功能。习近平同志讲过，人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。有学者认为，事实上，不管对民主怎么分类，如果从环节上看，两个环节都重要，这两个环节彼此不能缺失。①俞可平：《〈民主与差异：挑战政治的边界〉总序》，塞拉·本哈比主编：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，北京：中央编译出版社，2009年，第1—3页。第一个环节是民主选举。民主就是人民的统治，而人民对国家的统治一般都不是直接的，而是间接的。间接统治就离不开选举，把最能代表人民利益并真正对人民负责的官员推选出来。第二个环节就是决策，这里面包含了协商民主。当一个官员被选举出来后，一定要有一套制度来制约他的权力，让他在决策的过程中能够更多地听取人民群众、利益相关者及有关专家的意见。可见，选举民主与协商民主的运用和功能发挥各自侧重于政治过程的不同环节，它们既不能相互取代，也不相互排斥。

在大多数的协商民主过程中，并不采用票决制，起关键作用的是能否影响到决策者的价值偏好和理性偏好，这是协商民主和选举民主的重要区别。一人一票的票决制主要是适用于选举民主，因此，选举民主存在助长民粹主义的风险，而协商民主能降低这种风险。有人将健全协商民主平台视为网络民粹主义的治理对策之一；①曾豪杰：《我国网络民粹主义规律及其治理》，《理论月刊》2017年第6期，第138—142页。还有人主张为网络民主开辟通道，将民粹主义的非理性政治参与整合进有序的民主协商轨道②刘小龙：《当前中国网络民粹主义思潮的演进态势及其治理》，《探索》2017年第4期，第48—56页。。

（三）基层协商民主内涵的界定

2012年党的文件第一次明确提出“基层协商民主”这个概念。目前，学界对于基层协商民主没有统一的定义，对于其中的“基层”界定也存在一定的分歧，有人认为基层是指乡镇、街道和行政村、社区以及企事业单位的自治领域；也有人认为基层从行政级别角度来界定，指的县级以下。笔者认为县乡两级的民主协商都属于基层协商民主的范畴。在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，中央明确划定了基层民主协商的范围，将基层界定为乡镇、街道，行政村、社区，企事业单位和社会组织。有学者曾给基层协商民主的概念做了界定，如黄国华等人认为“基层协商民主是各级党委政府在决策前与决策实施中，就涉及基层民众切身利益的重大问题与实际问题，与区市县、乡镇、街道等社会范围内的村民、居民、企事业单位职工及社会组织进行的民主协商，以及基层民众之间的相互协商”③黄国华、吴碧君、王小明：《社会主义协商民主体系视域下的基层协商民主研究》，《重庆社会主义学院学报》2014年第6期，第25—29页。。笔者认为这个界定比较准确和全面。

十八大以来，首都基层协商民主实践模式在不断地探索和创新，比如：北京东城区的“前门议事厅”、石景山区“鲁谷社区街道管理体制创新”、朝阳区“党政群共商共治工程”，普遍采取对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论、争论等协商民主形式，积极引导公民参与，在各街、乡、社区（村）设立“问政、问需、问计于民”的常态化党政群共商共治工程议事协商平台，组织政府、社区、社会组织、社会单位、居民等各类社会治理主体，针对社区治理问题或需求，共同协商、共同参与、共同解决问题，都是尝试构建一种基于现有治理格局基础之上的协作共治机制。

（四）基层协商民主的重要意义

习近平总书记曾强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”④习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第1版。基层协商民主的主体是利益相关方的广泛社会公众，它的目标是公共参与和利益协调，但它与统一战线的核心理念高度契合，都是寻求最大公约数。⑤杨卫敏：《论习近平新时代大统战战略思维》，《统战理论与实践》2019年第1期，第4—18页基层协商民主的功能和意义在于：可以听到不同声音，达成共识，保障决策的合法性和科学性，有效维护社会的和谐与稳定，发挥“社会减压阀”的作用；可以畅通不同社会阶层的利益诉求进入公共讨论平台的渠道，降低社会治理成本；可以形成公众参与治理的机制，有效克服公众在国家政治生活和社会治理中“知情难、表达难、参与难、监督难”的弊端；可以凝聚全体社会成员推进政治体制改革的共识。

二、新时代首都基层协商民主的运行机制和制度化建设中存在的制约因素

我国的基层协商民主的建设和发展处于探索和试验阶段，各个地方没有统一的模式和程序。北京作为首都，政治稳定是优先考虑的因素，在协商民主实践方面受到一定的制约，协商体制和机制还存在不够完善之处。当前，基层协商民主的运行机制主要包括五个环节：利益诉求表达机制、议题确立机制、协商讨论机制、形成决策机制、转化决策反馈机制等。笔者认为，基层协商民主的运行机制和制度化建设中主要存在以下问题。

（一）利益表达机制不够顺畅

在当前利益多元化的社会，不同阶层的利益诉求间存在一定的差异。存在差异就需要协商，协商是不同观点的合理表达，目前基层协商民主存在的困境是利益表达机制不够顺畅，有被动化、封闭化、碎片化的现象，存在着诱导性协商、象征性协商、掌控性协商、博弈性协商等情况，在很大程度上影响了社会主义协商民主建设。主要表现在以下两个方面。

1.公共理性不足

单一理性的协商民主理论的代表人物罗尔斯认为：在公共协商过程中仅仅存在着一个统一的达成共识的公共理性，它主导着整个协商过程及其结果。罗尔斯在《公共理性观念新探》中对公共理性进行了解释，“所谓公共理性就是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。”①John Rawls，“The Idea of Public Reason Revisited”，The University of Chicago Law Review，Vol.64，No.3（Summer，1997），pp.765-807.有参与者认为最大的公共理性是合乎政府和党委的决策预期，这就过分强调了作为有限理性的政府发挥的作用，而很大程度上忽视了来自社会各个方面广大人民群众的声音，从而压抑或掩盖了真实的表达和诉求。

2.社会尚缺乏公民社会氛围

公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的行为集体。社会成员基于共同利益与信仰而自愿结成的非政府、非营利的社会组织，具有非政府性和非营利性的两个特点。社会组织力量弱小导致缺乏“集体发声”机制，弱势群体由于个体分散、力量弱小，在公共空间对于公共事务缺乏社会关注和参与，而这些社会力量的民主政治参与目前还缺乏制度化的渠道和途径。

（二）议题的选择缺乏一定的聚焦性和代表性

开展基层民主协商的前提条件是在收集民情民意的基础上聚焦民意来确定协商议题，使涉及群众切身利益的实际问题可以进入到协商议程进而对公共决策的制定产生影响。但是，实践中有些议题与民众实际生活关联度不大，导致其参与热情不足，影响了协商的效果；还有些议题的覆盖面窄，公共性不强，没有协商价值。

1.议题的代表性不足

谁能代表群众提出议题？关于代表和被代表的问题涉及到民主性和正当性。由于受时间、空间、规模和技术手段等限制，不能使所有利益相关者都参加协商民主，只能一部分人进入协商程序，而一部分人被排除在外，这必然会影响议题的代表性。规模越大的协商性会议，所谈论的议题越复杂重大，所要求的代表性越高，反之亦然。如何突破种种限制，在实践中提高议题的代表性，也是当前基层协商民主亟需解决的问题。

2.缺乏高效便民的议题提交平台

如果公众有议题，向谁提交能够得到关注和解决？当前，各个地方都有各自的热线电话、信箱、公共电子邮箱、接待窗口、居民论坛、政府部门网站领导留言板、民情恳谈会等形式来受理诉求，但是，有些诉求没有挂牌销号制度和督办机制，没有问责和考核机制，无人回应，得不到解决和处理。

（三）协商主体之间不平等导致协商讨论不够深入充分

1.有效参与水平较低

实践中，协商民主的组织者一方一般是政府部门、政党团体、政治性团体，参与主体一方则是利益相关的广大民众。协商既要调整政府和民众之间的关系，也要调和有利益分歧的民众之间的矛盾。如浙江温岭的民主恳谈是宣传部牵头推进的，四川成都的基层协商民主探索是由统战部牵头负责的。2015年中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》中明确指出，“民政部门要会同组织等有关部门认真做好协商工作的指导和督促落实”，至此以后，民政部门作为牵头部门较为常见。笔者所调研的雨儿胡同30号院的公共空间布局讨论会是由民政部门牵头的。

从基层群众参与公共管理和社会治理实践的情况来看，其民主意识、参与意识、监督意识以及参与能力是参差不齐的。部分群众认为无论参与与否都不能影响和改变决策结果，持“参与无效论”；还有一部分群众表现出了较高的政治参与热情和意愿，但是有效参与的水平较低，往往出现“有参与、无协商”的局面。另外，基层实践中协商形式单一，通常是所谓的“座谈会”，会出现议而不决，久拖不决等情形。此外，目前参加协商的群体主要是退休人员、家庭主妇、自由职业者等，年轻人、上班族、新市民等群体往往无暇参加，因而难以发表意见和建议，没有话语权，自然也就失去了参加协商的动力。

2.协商的包容性不足

基层协商的组织方主要是政府部门、政党团体、政治性团体、基层自治组织，协商的参与者或是社会地位较高、德高望重的专家，或是律师、企业家等社会精英，而处于弱势地位的外来务工者等群体难以参与协商，即便他们中的少数人参与了协商，往往也变成一种“沉默式缺席”，使得他们对协商结果产生不了太大影响，他们的权利也无法得到保障，这反映了基层民主协商包容性不足的问题。

（四）基层协商民主在没有积极引导的情况下容易演变成精英式民主

参加民主协商的代表的产生方式，实践中有自愿报名制、随机抽签制、定额邀请制和选举制等。这些代表的产生方式各有优缺点，笔者在调查中发现很多地方在基层协商民主的实践中实际上是综合采取以上几种方式，既有指定人选（邀请制），也有自愿报名、投票选举产生的代表。无论是哪种产生方式，如果缺乏积极引导，都容易让基层协商民主走向精英式民主的方向。

1.精英阶层和普通民众之间的不平等博弈

政治参与的过程，也是吸纳精英的过程。精英阶层在参与活动的过程中总会逐渐显现出来，在现实舆论场和网络舆论中都遵循这样的规律。在协商过程中，协商话语权容易被政治精英阶层所掌控。协商民主需要付出社会成本，包括时间成本、组织成本、人力成本、培训成本以及误工成本等等，尤其需要协商主体持续、不间断的参与，而且进行充分多回合讨论。因此对于参与者而言，只有既对公共事务有政治参与热情，又有闲暇精力不需要忙于生计的人才能胜任。而精英阶层和普通大众在对相关资源的获取和占有等方面具有较强的不对称性。

2.精英阶层享有“话语权优势”

在各层次的协商过程中，协商的话语权很容易集中到政治精英阶层手中，这是政治精英阶层天然的优势。在民主协商过程中，普通民众在与意见分歧者沟通交流对话的过程中，容易因信息不对称等因素陷入“自说自话”而被忽视或者轻视，这导致广大的弱势群体（如农民、农民工等）容易被边缘化，成为沉默的大多数。相反，精英阶层在自由发言阶段，能够多次频繁发言，主动引导话语主题，导向其关注的问题核心，其他人难于置喙。所以说，以精英阶层为核心的基层协商并不是真正的协商民主。一旦协商民主变成精英式民主，也就背离了其初衷。这一点和政党协商不同，政党协商的重点应放在精英层面，其主要任务是团结和吸纳执政党以外的各方面社会精英。①陈家刚：《政党协商：内涵、特征和价值》，《学习与探索》2019年第6期，第50—56页。

（五）协商与决策存在分离和脱节的问题

1.协商民主缺乏长效化、规范化的常态机制

从地方实践来看，协商民主为社会各方面搭建了沟通对话、谈判磋商的平台，基层协商民主的直接推动力来自于国家（行政）权力，与地方领导的学识、精力、判断和能力密切相关，存在着“上热下冷”现象。因此，一旦领导换届或者调任，就使得协商民主模式不可持续。而且，基层的协商民主具有随意性、碎片化、分散性的特点，缺乏长效化、系统化、规范化的常态机制。

2.协商与决策的脱节

笔者在调查过程中发现，各地还普遍存在协商和决策之间脱节，有“说了不算，算了不说”的“两张皮”现象，严重阻碍了基层民主协商的发展进程。经过协商后产生的结论是民意的聚集，虽然它不像人大议案建议、政协提案那样具有法定的效力，但是对于决策机关来说，这种意见和建议是支撑决策的民主性和合法性的因子。因此，必须考虑如何将这种协商成果与正式的制度安排有效衔接起来。这种衔接一方面需要协商组织方在决策之前就及时将协商结果转化为政府的决策参考，另一方面也需要政策制定机关公开地对协商所产生的结论作出响应，对于意见建议是否采纳，采纳之后将如何转化都应有明确的反馈。

（六）缺乏对基层协商民主效果科学、成熟的评价体系

十八大以来，基层协商民主实践有了许多突破、创新和发展。各地通过座谈、讨论、听证、辩论等形式开展协商，广开言路、广聚民智。但是，目前对于各地推进协商民主的效果，暂时还没有一个科学、成熟的评价体系，因此无法衡量和比较不同地方的协商民主实施效果；对于各地公民作为参与主体的协商过程和协商内容，也无法做定性量化和横向比较。

三、基层协商民主制度机制优化探析

基层协商民主的运行机制主要围绕五个方面，包括在哪里协商（组织形式和平台）、谁来协商（协商成员的产生）、协商什么（协商议题的产生）、如何协商（协商程序的确定）、协商结果如何运用（协商和决策的关系）等环节。②李德虎：《走出基层协商民主发展的瓶颈》，《学习时报》2016年03月24日，第A4版。理顺协商民主的运行机制，应该从这几个环节切入。创新和完善协商民主的运行机制和体制是推动基层协商民主建设的重点，也是保证人民享有知情权、表达权、参与权、监督权的重要保障。笔者认为，协商民主制度机制的优化主要应从以下几个方面着手。

（一）建立“下情上达”的利益表达机制

在现实中，自上而下“政策”的传导和执行，比自下而上的“下情上达”更加容易。“下情上达”传导到决策层和领导层的过程，会逐渐衰减。因此，如何以开拓创新的思维，综合运用各种技术手段，建立切实有效的“下情上达”利益表达机制，是当下急需解决的问题。

1.运用网络等大数据手段采集、搜集和聚焦公众的诉求

目前，在北京开展的12345电话热线，接诉即办，“民有所呼，我有所应”，政府基层工作人员普遍反映压力极大，但群众满意度极高，还荣获2019年最佳服务案例奖及2019年度大数据应用创新示范奖。此外，北京很多基层社区在每栋楼或者每个楼门建一个微信群，居民可以随时表达利益诉求，由基层管理人员搜集上报居民的诉求。目前，运用技术手段，能够建设起覆盖到主流网络、政务微博、微信app及小程序的统一互联网平台。同理，这些技术手段也可以运用于协商民主领域，实时搜集和聚焦群众的诉求，形成有公共价值的议题。

2.考虑协商民主的非制度化因素的影响，培育协商性公民文化

虽然我国市场经济体制已经确立和实施多年，社会主义民主政治得到发展，为培育公民文化提供了社会基础。但是，培育公民文化不是自然而然的过程。协商民主的主体多元化要求公民社会及其公民文化的充分发育，一是社会组织（NGO组织）的发展壮大，发挥独立的第三方的作用，行业组织、互助组织等集体发声维权，如北京崇西社区为了解决“停车难”问题，成立了停车自管委员会，代表业主和政府市政部门磋商，在停车资源有限的情况下，合理分配停车位。二是公民自身民主意识、参与意识和政治参与能力不断增强，培养协商民主思维，听取不同声音，形成平等和包容的理念，遵守协商的规则，尊重和接受协商的结果，实现共治共享的和谐共赢。

（二）建立重大议题的甄别机制

受时间、精力和经济预算等因素制约，让所有的公共议题都进入协商民主的领域并不现实，只有重大议题能进入协商民主的程序。因此，应当建立重大议题的筛选和甄别机制，提高协商民主的效率，防止无实际“公共价值”的议题进入民主协商程序。还可建立重大议题分类制度并进行评估，例如，可以将议题分为公共财政预算类、共建发展类、公共决策类、民生保障类、环境物业类、公益类、突发事件类、矛盾化解类、安全管理类等等，按照轻重缓急给予评估和排序。

（三）建立协商参与者的遴选机制与更替机制

对于协商参与者的选择是决定协商民主质量的关键因素，选择的方式有自愿报名，随机抽样，组织者指定等。一般而论，不同年龄构成、知识构成、行业构成、收入构成的参与者会协商出不同的方案结果。因此，应当建立协商参与者的遴选机制与更替机制，确保参与者具有广泛的代表性。另外，协商民主是比较强调过程和程序的民主形式，选择协商会议的主持人也很重要，一般应选择独立的第三方担任主持人，主持人一般不发表个人观点，不能带有倾向性，还需要有丰富的经验来掌控协商的进程，应付各种突发的状况，纠偏跑题的参与者，引导和归纳焦点问题，控制会议的时间和节奏，有效引导议题，给每个人（组）平等的发言机会。

（四）规范现有的协商民主形式，强化民主监督机制

十八大以来，习近平总书记多次强调“构建网上网下同心圆”①习近平：《习近平出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲话》，《人民日报》2018年4月22日，第1版。。让民众享有知情权是进行民主监督的前提条件，要不断创新协商的形式，对听证会、恳谈会、辩论会、议事会、市民论坛等协商现场可以采用网络平台直播的方式，加大信息公开的力度。但是，出于对多方面原因的综合考虑，北京东城区目前还没有对社区协商现场采取网络直播的形式。

1.提高协商结果的被采纳度

随着实践的发展，协商和决策相互分离的问题逐渐凸显出来，主要原因是有些地方重视协商过程而轻视协商结果的应用，直接影响了民众参与的积极性和协商的成效。协商民主不是“自娱自乐”，必须影响和应用于决策。对于重大决策，应该坚持“不协商不决策、先协商后决策”的原则。对于协商结果落实和转化的监督指标，应当纳入民主协商的评估体系。对于基层协商民主“作秀”走形式负有直接责任的有关组织和人员，要根据问责制度对其进行问责。

2.建立信息公开透明机制

基层协商民主需要与政务公开、党务公开、社（村）务公开相结合。阳光是最好的防腐剂，协商民主全过程应该及时公开，使得“暗箱操作”没有存在的土壤和空间。与此同时，也要注意杜绝“虚假公开”、“应付式公开”。

（五）适应时代的发展，创新和完善协商的运行机制

基层协商民主实践的时间还不长，需要和已有的制度进行有效的衔接配合，构成上下联动、多方参与的立体协商格局，而不是孤立地“为协商而协商”，这样才能减少阻力，形成政策合力。

1.注重多种协商渠道的衔接配合

我国的协商民主体系包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商，这七种协商渠道在推进协商民主发展中各有优势。除了人民政协是专门的协商机构，承担着经常性的协商任务，其他协商渠道属于非专门性的，当前亟需重点加强七种协商渠道的衔接。可以提倡和鼓励基层人大代表、政协委员等以个人身份参加所在行业系统或者居住区域等有联络的社会协商对话会，以观察员的身份参与基层协商，旁听而不表决，从而把基层协商民主形成的共识，通过提案、议案、民主党派的调研报告、建议等方式及时反映到人大协商、政协协商、政党协商和其他协商系统中去，从而增强基层协商民主的系统性和辐射性，发挥基层协商民主在协商民主体系中的基础性作用。如笔者调研的万国城社区，物业经理同时是区人大代表，积极参与所在社区的基层协商事务。

2.采取丰富多样的基层协商形式

不断规范和完善现有的协商民主形式，适应实践的需要和时代的发展，不断创新协商民主的运行机制。例如，可探索“互联网+”时代背景下的基层协商，利用新技术搭建多元主体协商对话新平台，提高协商时效性和实效性，扩大协商覆盖面。

3.把协商民主嵌入基层群众自治制度

协商民主作为中国特色社会主义民主政治的重要形式，要在政治体制改革进程中不断推进协商民主，把基层协商民主嵌入到基层群众自治制度之中，形成共商、共治、共议、共建、共享的格局。在此，协商民主可以理解为一种渐进式民主改革的过程，在协商的过程中培育公民的公共参与精神，提升其自治的意识和能力。因此，在基层协商民主的实践中应坚持群众路线，使协商民主成为“凡事能商量、凡事好商量”联系群众的重要形式和组织平台。

（六）建立科学合理的综合评价机制

一般来说，评估内容包括：议题重要程度、协商程序、部门沟通、公共参与度、决策转化程度等方面，建立以公开性、包容性、开放性、实效性等为指标的基层协商民主评估体系，尤其是把对于异议的尊重程度作为协商质量的评价指标之一。评估形式包括内部评估（自评）和外部第三方评估（他评）。通常来说，引入第三方评估有利于对协商民主效果做出客观、准确、公正的评估，进而将评估结果反馈给组织和牵头部门。经过几轮评估之后，可以将评估指标体系内化为日常的工作细则，从而进一步提升协商民主的质量和效率。从2017年起，山东省政协委托山东师范大学所辖评估研究院对政协协商进行考核和评估，细化到10个项目，40余项指标，设计了“千分制评估量化指标体系”，力求做到无差异评估，值得参考和借鉴。

总之，协商民主的要旨是通过广泛的民主协商来保证和支持人民当家做主，首先应当明确基层协商民主的定位，其次是构建程序合理、环节完整的社会主义基层协商民主运行机制和制度，最后是形成完整、多样、生动的基层民主实践。