统一战线发挥制度优势推动国家治理效能提升研究

王寅平

（云南省社会主义学院，云南昆明 650031）

国家政治制度的优势既包括制度的基本价值取向，也包括全社会普遍一致价值的实现，特别是在国家和社会治理上的实现——国家治理效能，以及在这些方面的比较优势。实现政治长期稳定和社会和谐，促进经济社会长期较快较高质量发展，发挥相对于西方国家的比较优势，避免西方政治实践中存在的一些根本性问题，是我国政治制度优势的重要体现。我国的政治制度优势集中体现在以增强对国家的领导力、对各方面力量的整合力和对社会一致行动的动员力来增强政治一致性，同时以发扬社会主义民主来包容社会多样性、增强社会活力，并使二者相统一，从而实现国家和社会治理效能。统一战线在这方面发挥着重要作用，这就要求我们在推进国家治理体系和治理能力现代化要求下做好统一战线工作。

一、发挥人民主体及社会各方面的积极作用是我国政治制度优势的本质

一种制度是否具有优势，既要看制度的价值追求，也要看制度价值和功能的实现，还要看制度的比较优势。看一个国家制度好不好，优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握。从价值追求上看，邓小平曾指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”①邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《共产党员》2014年第10期，第64页。因此，促进发展、切实丰富实现人民普遍意愿的方式、充分调动全社会活力和人的积极性是我国制度的重要价值追求，以人民为中心实现发展是根本。我国的政治制度是国家制度的基本构成，其根本问题是如何在政治上保证以人民为中心的宗旨，在国家治理上体现人民的主体地位，在社会各领域实现人民群众广泛有效参与。我国的根本政治制度和基本政治制度反映了这些方面的基本要求和基本规范。如何认识和把握我国的政治制度优势？习近平总书记强调的我国的政治制度安排的“四个能够”①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月16日，第1版。，精辟概括了我国的政治制度优势，深刻阐明了我国的政治制度在发扬社会主义民主与推进国家治理现代化、构建和谐政治关系与保证政治稳定、解放和发展生产力与提高人民生活水平、维护国家利益与保证各族人民幸福生活方面的相统一，能够更好地保证人民在经济、政治、社会生活等方面的利益和国家、民族利益。

社会主义民主是实现政治制度价值和功能的主要形式，是我国政治制度建设的基本问题。习近平总书记用“八个能否”全面阐述了我国政治制度的民主性②习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月16日，第1版。，也表明了我国政治制度更高更切实的民主要求——从国家权力运行稳定、参与国家和社会治理与畅通利益表达、有效参与政治与科学民主决策、国家管理体系的活力、能力与法治要求等方面高度概括了以人民为中心的民主要求，把维护政治稳定、提高国家治理效能、发扬社会主义民主统一在社会主义民主建设的要求上。相比较而言，西方的民主价值是抽象地建立在凌驾于政治制度之上的绝对个人自由和利益。工业化以来，建立在资本主义社会基础上的西方政治制度已经形成了与其初期相对进步的路径依赖，其本质是政治制度为形成资本的个人利益和财富服务，始终为资本及资本不断扩张攫取利润的权利服务，在理论上把对私有财产和个人自由受绝对保护的强烈要求上升为国家和权力意志，把对扩张资本的追求抽象为追求个人自由和权利的价值，并通过基本律法条文和规范程序来保证。在这种情况下，对任何公共权力、社会集团利益、个人权利和利益的争取和实现都是竞争性的，而只有竞争赢家对权力、权利和利益的要求才是正当合法和受到保护的，政治制度维护这一过程。对比西方政治制度从属于保护绝对个人自由和权利的抽象化、形式化的价值和功能，中国政治制度的价值和功能是具体的、实践的、有一致目标的，发挥着在有效整合和充分合作前提下优化国家权力、凝聚共同价值追求、最广泛实现一致目标的重要作用。

二、贯彻落实好统一战线基本方针和任务是实现国家治理效能的着力点

国家治理效能反映在发挥制度优势、优化和实施国家治理体系的治理过程中。从现代化发展历史上看，社会主义国家的建立，是对资本主义逻辑及其公共性国家权力与资本权利谁先谁后、谁主谁从地位颠倒的社会制度的一种矫治。③韩冬雪：《衡量国家治理绩效的根本标准》，《人民论坛》2014年第7期，第34—36页。这是发挥中国特色社会主义制度优势实现国家和社会治理效能的出发点。社会制度决定政治制度，反过来政治制度保证实现社会制度目标。我国政治制度是在党的领导这一根本领导制度下规制国家权力和保障人民权利，其效能集中体现在管理国家事务、推进社会主义事业的依法科学高效和积极作为。贯彻落实统一战线工作增强一致性和多样性统一的基本方针，促进包括政党、民族、宗教、社会阶层、港澳台及海外侨胞关系在内的政治关系和谐的基本任务，发挥凝心聚力的政治优势，发扬包括协商民主在内社会主义民主，是加强党的政治领导、发挥政治制度优势、提高国家治理效能、发挥社会治理作用的重要着力点。

（一）促进政治关系和谐是发挥政治制度优势实现治理效能的重要任务

政治关系和谐要求在政治上团结合作，在治理上进行有效社会整合，在社会关系上有效协调利益、纾解矛盾。我国政治制度充分反映了基本政治关系和谐的要求和作用。人民代表大会制度从国家政权的组织和运行上反映了国家权力与人民基本权利和根本利益的和谐关系，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度从政党合作和政治协商机制上反映了执政的中国共产党与参政的各民主党派之间的和谐关系，民族区域自治制度从坚持民族区域自治与增强国家共同体相统一上反映中国各民族的平等和谐关系，基层群众自治制度从吸收基层人民群众广泛参与、充分发挥人民群众在实现自身利益的主体作用上反映了基层人民群众之间以及基层人民群众与基层公共工作的和谐关系。政治关系和谐是多样化社会形态下——包括经济、民族、宗教、文化和价值观念的多样性，实现国家治理现代化必须的社会整合要求。社会整合既是社会参与的代表性的整合，增强有效参与；也是多样性社会利益和表达的整合，增强社会各方面和人民群众的利益诉求通过一定渠道和方式有效表达。基于和谐的社会政治关系和规范的社会整合，增强一元性政治基础，保证从政治根本到治理实践的统一领导、统一思想、统一目标任务和政策措施，提高国家治理和社会治理的效率，同时增强社会整体的治理参与作用。

（二）健全社会主义协商民主是促进政治和社会关系和谐的着力点

党的十八大明确健全社会主义协商民主制度，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展；十八届三中全会进一步明确构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽协商渠道，在国家和社会治理领域深入开展协商。习近平总书记在人民政协成立六十五周年大会上的重要讲话深刻阐释了社会主义协商民主的本质属性、特有形式和独特优势，表明我国政治制度优势的一个重要方面——促进政治关系和谐，需要在健全社会主义协商民主下更好地实现。对政治关系和谐制度性的原则和要求，需要健全以促进社会各方面和人民群众的充分表达来寻求最广泛一致性和最大包容性的协商民主制度和机制来实现。协商民主的基石——政治协商，加强各民主党派、无党派人士、社会各方面代表在政治上团结合作，加强党的集中统一的政治领导，充分发挥各方面的积极作用，增强贯彻落实党的路线方针政策的一致性，避免西方政治总是把权力竞争作为各政党、社会各方面最重要乃至唯一的政治追求，疏于履行对社会和民众的责任，以指责和反对政治竞争者为己任，总是造成各方面政治对立乃至社会分裂，始终囿于所谓“程序正当”和“简单多数”而流于形式。

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，这一重要论述拓展了协商民主在国家和社会治理上的意义。党的群众路线不仅要体现在加强党的群众工作要求上，还要体现在多样性社会形态下、在国家治理现代化要求下社会各个方面和人民群众的广泛参与中，在参与和民主协商中体现群众工作。从提高党的治国理政水平上看，党的群众路线要求党的各项工作要充分体现党的方针政策实施与人民群众的期盼和谐一致，这种和谐一致需要通过在国家和社会治理中提高治理效能来实现，即需要通过促进各方面团结合作、履行共同治理责任的和谐政治关系来实现。治理协商和基层协商着力把公共权力、公共治理、公共利益和社会多样性利益等关系统一在履行治理责任的共同体中，充分发挥人民群众在实现自身利益上的主体作用、在优化公共利益实现治理目标上的表达作用、在合力促进政策措施高效实施实现治理效能的参与作用。避免西方国家在社会治理中，公共治理和社会各方面利益始终在基本法律条条框框下不断竞争博弈，甚至利用法律实践的不健全以损害竞争对手的正当利益来实现和扩大自身利益，因利益关系的竞争对立导致社会关系紧张甚至撕裂，导致公共治理效能经常性地被社会各种竞争性的目标和要求所削弱，甚至由于简单多数的非此即彼选择性票决方式使各方面正当合理的利益诉求对立化，促使公共治理只满足一部分利益要求而否定另一部分利益要求。

（三）增强促进全社会一致的动员能力是提高治理效能的重要保证

我国政治制度的一个重要优势是集中力量办大事，而增强对全社会的动员能力和对社会资源的调动能力是集中力量办大事的重要前提。通过对所联系社会群体的社会动员来增强政治代表性并发挥作用是一个政治组织的重要功能。中国共产党作为代表全体人民的执政党担负着动员全社会和全体人民的责任，而动员能力是执政能力和国家治理能力的重要体现。中国基本政治制度对多样性社会结构政治生活的整合，即对能够发挥各种社会动员作用的社会政治力量整合的功能，形成对全社会动员的合力，即政治上形成加强党的集中统一领导的向心力，在国家治理上形成实现共同目标任务和履行共同责任的凝聚力，在社会治理上形成社会各方面广泛有效参与并提高公共治理效率的生机活力。竞争性政治的社会动员往往使社会关系紧张甚至对立，所以需要削弱促进全社会一致的动员。西方政治无论是执政力量还是与之竞争的反对力量，从政治竞争和对立的本质出发，争取民众对当政的政策和行动支持或反对的社会动员终究是局部的、分裂的、相互对立的，始终与促进全社会一致的动员相违背。我国基本政治制度的合作型政治关系要求促进各方面社会动员与促进全社会一致的动员相统一，各方面既担负着服务于促进全社会一致的动员的责任，又作为多样性社会结构的政治单元开展相对独立表达。从提高国家治理效能角度看，统一战线工作的最基本任务就是要从组织上和治理功能上促进各社会动员和代表性的表达单元在这两个方面作用的统一。

（四）集中力量办大事是发挥政治制度优势提高治理效能的重要体现

集中力量办大事是我国政治制度的优势之一，也是反映国家和社会治理效能的重要方面。集中力量办大事，最重要的大事是促进中国特色社会主义事业发展的大事、普遍提高人民群众生活水平和质量的大事、涉及最广大人民群众切身利益和普遍关切的大事。改革开放40多年来，集中力量办大事既充分体现在不断实现国家战略目标上，也充分体现在不断实现社会民生任务上，体现在坚持宏观政策发挥集中资源推动全局性发展作用与社会主义市场经济发挥高效配置资源作用的统一，体现在坚持推进具有全局长远影响的国计民生项目建设与推进人民群众普遍关切的社会民生项目建设的统一，体现在坚持党中央统揽全局形成全国一盘棋的集中领导与地方充分发挥地域资源人力优势、充分调动地方积极性的统一。

民主集中制是集中力量办大事在管理国家事务、推进国家事业发展方面的重要运行机制。民主集中制强调民主、科学决策，强调国家权力运行的集体性、决策过程的民主性、决策宗旨的人民性、决策目标的一致性、政策措施的明确性。民主集中制在统一战线上层面的表现就是协商民主，就是政党协商和政协协商等协商制度，通过协商广泛凝聚共识、优化决策、形成最大公约数、增进团结合作，激发各方面发挥积极作用，这正是统一战线发挥政治制度优势形成治理合力进而提高治理效能的着力点。

三、着眼于发挥政治制度优势和提高国家治理能力，加强和做好统战工作

（一）以推进国家治理体系和治理能力，现代化为指导，切实加强统战工作

坚持大统战工作格局，使形成统战工作合力与提高治理能力相统一，发挥统一战线推进国家治理体系和治理能力现代化、增强边疆民族地区治理能力的重要作用，是统战工作创新和解决问题的切入点和着力点。统一战线是党凝心聚力的政治优势，在“大团结、大联合”主题下扩展党领导下各个方面团结合作的半径，增强团结向心力，体现了加强党的全面领导的要求。坚持大统战工作格局，形成工作合力，推动统一战线发展，是推进国家治理体系和治理能力现代化、增强边疆民族地区治理能力的必然要求。巩固和壮大最广泛的爱国统一战线、坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、贯彻落实党的统一战线和民族宗教工作方针政策等，是国家制度和国家治理体系的重要内容，要贯彻落实好。搞好民族团结进步创建、坚持宗教的中国化方向、积极引导宗教与社会主义社会相适应是增强边疆民族地区治理能力的重要要求，要切实抓好做好。

1.加强统战工作与加强党的全面领导要求相统一。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。加强党的全面领导，加强和改进党对党外力量的政治领导既是重要方面，也是我国基本政治制度的本质要求。加强对党外力量的团结和政治引领，凝聚党的领导向心力，是党领导团结全体人民的必然要求，是统战工作最重要的政治任务。加强统战工作的政治引领，要着眼于巩固党的执政基础，始终与加强党的全面领导要求保持一致，着力加强巩固共同思想政治基础工作，着力引导和协同做好党外政治、组织建设等工作，着力发挥党外代表的积极作用。

2.加强统战工作与党的群众路线要求相统一。统战工作是做争取人心的工作，争取人心既体现在引导人民群众的思想价值，也体现在实现人民群众利益，两者统一于工作要求中。新形势下，统战工作对象普遍呈现高知识化、非公有制化、新社会阶层化的特征，其社会性、社区性、群众性属性更加突出，统战工作的群众工作特点更加凸显。统战工作的重点是党外代表人士的工作，是特殊群众工作，其特殊就特殊在统战对象在事业上和社会上的代表性和影响力，因而统战工作的政治性、思想性要求高。党的群众路线基本立足点是要维护和实现人民群众利益。统一战线成员利益既有政治性、经济性的，也有思想性、价值性的，是人民群众多样性利益的不同形式，因而照顾同盟者利益是统战工作的基本原则。统战工作要把政治引导与照顾利益相结合，政策措施与维护利益相结合，发挥作用与实现利益相结合。民族团结工作重心在基层，“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”集中体现了基层各族群众的共同利益，要紧密结合实现各族群众共同进步、共同发展、共同过上美好生活的期盼，促进思想进步、和谐交往交流交融和团结互助。宗教工作本质上是群众工作，引导信教群众宗教信仰与社会治理要求相适应、与在社会社区生活相和谐、与过上美好生活期盼相协调，符合信教群众利益。

3.加强统战工作与推进治理体系现代化要求相统一。治理体系现代化要求广泛有序的社会参与。通过党派和政协参加政治协商、参政议政、民主监督是统一战线组织的政治参与，参与层次较高，参与渠道有限，不足以满足国家治理体系和治理能力现代化对广泛多层治理参与要求和社会的广泛直接参与意愿。统战工作要从推进国家和社会治理现代化要求上促进党外人士发挥作用，着力加强党外人士政治培养，以政治整合促进社会整合，加强对党外人士治理参与的推送，增强治理参与者的代表性和影响力。着力加强对新社会阶层人士的政治吸纳，扩大治理参与者的社会涵盖面，促进协调社会利益关系。着力加强对社会治理参与者的思想政治引导，加强团结合作，增强共同责任，为形成治理合力营造良好氛围。

（二）落实增强边疆民族地区治理能力要求，切实做好统战工作

地方治理与民族宗教问题紧密联系，社会及基层治理与民族宗教因素交织，民族宗教工作份量重，基层工作责任大，是云南边疆民族地区治理的基本特征。统战工作要以增强边疆民族地区治理能力要求为导向，着力做好民族团结和宗教引导工作，维护边疆民族地区社会和谐稳定；着力加强基层统战工作制度建设，促进共建共治共享的社会治理；着力促进党外人士参与公共和社会治理，提高边疆民族地区治理能力。

1.落实做好民族宗教工作要求，提高统战工作能力。做好民族宗教工作是增强边疆民族地区治理能力要求的重要方面，其重要性在于民族宗教工作本身既是边疆民族地区治理的重要工作内容，又与解决其他方面问题综合在一起，甚至关系到工作大局。统战工作要抓关键。民族工作的关键是搞好团结，在思想上要增强国家意识、制度意识、法治意识、公共意识，在情感上要充分体现“各民族都是一家人”，在发展和民生上要促进“一家人都要过上好日子”，在目标上要引导各族群众坚信党和政府、坚定跟党走。统战工作就是要在党的群众工作中更有针对性地增强这些意识、理念、信念。统战工作要重本质。宗教工作的本质上是群众工作，教育引导群众的最基本要求是讲道理、敬法律。引导宗教中国化、与社会主义社会相适应及“合理、合法”，是工作的基本出发点，宗教活动要符合公共社会生活之“理”、遵循公共社会秩序之“法”。“合理”要求统战工作注重引导，始终避免偏离“理”的方向；“合法”要求统战工作注重预防，防止可能脱离“法”的轨道。

2.促进共建共治共享社会治理，完善基层统战工作制度。党的十九届四中全会明确共建共治共享社会治理的综合性、协同性要求，包括社区的新社会阶层人士工作、基层民族宗教工作在内的基层统战工作是社会治理的重要单元。“枫桥经验”告诉我们，维护社会稳定、协调利益关系、处置矛盾的重心在基层，解决问题的主体是基层群众，方法在基层群众中。基层统战工作制度建设要融入社会治理体系建设中，在社会治理体系建设中完善相关功能，特别是政策性强的工作，如协调阶层关系、民族宗教关系、港澳台侨关系、化解有关矛盾方面，既要把握政策、加强工作指导，积极解决而不是淡化、回避问题，又要避免把问题标签化、政策条条化、复杂化。要在大统战工作格局下明确社会治理体系建设的统战工作要求，以有利于基层统战工作制度建设，有利于统战工作模块嵌入到社会治理综合系统并发挥作用。要在社会治理综合系统中建立统战工作模块，如宗教工作的“一网两单”机制应该是社会治理体系的一个信息、功能模块，嵌在社会治理体系的综合系统中，既要发挥模块的独立功能，更要发挥其在解决其他相关问题中的协同作用。

3.促进民主科学决策，积极组织党外人士广泛参与。表达意见建议是社会参与治理协商的最重要形式。推进协商民主广泛多层制度化发展为党外人士广泛参与提供了条件，但通过体制性专门机构如政协参与治理协商的渠道有限，需要从两个方面同步促进党外人士广泛参与治理协商并发挥作用。一方面，要完善治理体系的协商制度，特别是公共政策协商、社会和基层治理协商等制度，畅通社会参与，完善协商程序，充分体现协商对促进科学决策和实施的重要性，对协调和维护利益攸关方权益的重要性，对形成治理合力发挥参与者积极作用的重要性。另一方面，统战工作要把对党外人士政治吸纳和培养与推送参与治理协商、发挥作用结合起来，在决策咨询与党外人士广泛建言献策之间起到桥梁纽带作用，协调党委政府介绍工作情况、征求意见建议，向党委政府推送党外人士意见建议，向各类公共治理协商组织方推送有相应能力和意愿的党外人士参与。