被牺牲的“局部”：污染转移的逻辑与后果

陈占江 范晴雯

一、引言

改革开放以来，奋进与困顿同在，成就与教训共生，欣悦与悲叹交集。经济奇迹与环境恶化相生相克无疑是改革开放辩证法最为棘手、亟待破解的实践难题。然而，经济增长所引起的环境破坏在具体空间中既非线性恶化亦非均衡分布。20世纪90年代，中国在承接发达国家污染转移的同时出现了城市向农村、东部向西部、沿海向内地转移污染的现象。《1991年中国环境状况公报》首度披露“全国遭受工业污染和城市垃圾危害的耕地达1000万公顷”，《1995年中国环境状况公报》明确指出“以城市为中心的环境污染向农村转移”的客观事实，《2010年中国环境状况公报》则称“城市污染向农村转移有加速趋势”。几乎在同一进程中，东部向西部、沿海向内地转移污染的趋势有增无减且成为一个众所周知的事实。①王刚：《中国污染迁徙路线图》，《中国新闻周刊》2006年第4期。颇为悖谬的是，在污染转移持续进行的过程中，中国发展理念不断“增绿”、环境立法日趋严苛、治理力度愈益加大、公民环境意识普遍提升。那么，污染何以能够在如此背景中成功转移？污染转移将会引发何种后果？

国际学术界关于污染转移的研究主要形成两大较有影响力的理论，即“污染避难所假说”和“公害输出论”。流行于欧美经济学界的“污染避难所假说”认为，发达国家之所以能够借助于自由贸易将高污染企业不断地迁移到欠发达国家，原因在于发达国家与欠发达国家之间所存在的环境规制差异为污染企业趋利避难提供了空间。日本环境社会学界所提出的“公害输出论”几乎同样认为，在世界经济一体化的过程中，发达国家的环境规制严格于欠发达国家，因而产生从规制严格的发达国家向规制宽松的欠发达国家直接和间接转移污染的现象。②包智明：《环境问题研究的社会学理论——日本学者的研究》，《学海》2010年第2期。两者均着眼于跨国污染转移，并将其归因于环境规制的程度性差异。在解释国内污染转移现象时，经济学整体上接受了“污染避难所假说”，将之归因于城乡、区域间的环境规制差异以及由此形成的比较优势。与经济学从污染输出者角度进行研究不同的是，社会学更倾向于从污染承接者所面临的外部约束中寻求答案。洪大用认为城市向农村转移污染之所以可能，原因在于城乡二元控制体系的长期存在，而区域污染转移主要源于区域发展失衡和产业结构调整。①洪大用：《中国城乡二元控制体系与环境问题》，《中国人民大学学报》2000年第1期；《经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角》，《中国社会科学》2012年第9期。王晓毅指出城市向农村转移污染的根源在于，农村的本土知识逐渐让位于外来知识以及外界力量在农村取得越来越强的支配权力，最终致使农民失去抵御污染转移的能力。②王晓毅：《沦为附庸的乡村与环境恶化》，《学海》2010年第2期。罗亚娟则从社会文化心态的角度解释污染转移的成因。在她看来，欠发达地区面临着因经济差距所产生的社会性焦虑和追赶式心理，为发达地区转移污染提供了社会基础。③罗亚娟：《历史性焦虑与三重追赶压力：苏北地区承接污染企业转移的社会机制》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2016年第3期。

应当承认，既有研究从不同视角对污染转移动因给出了具有一定解释力的答案。遗憾的是，它们在对污染转移后果存而不论的同时几乎都忽略了这样一个事实：污染转移是特定时空中政府、市场和社会互动、博弈乃至合谋的结果，而非仅仅由环境规制、产业政策、控制体系、权力结构、社会心理等单一因素所致。进言之，污染转移是一个总体性社会事实，其发生的逻辑内在于中国特定的发展阶段、社会结构、制度体系和社会意识形态之中，各种因素相互嵌套、彼此强化而难以独立发挥作用。在诸多因素中，制度文本具有表征、联结或强化其他因素的功能，而制度实践则是政府、市场和社会三者互动的过程。基于这一认识，本文拟从制度文本与制度实践的关系视角对之作出解释，并对其引发的后果进行反思，藉此揭示中国环境问题的复杂性及其治理的艰巨性。

二、梯度发展格局中的制度选择

从世界范围看，现代化进程中必然出现不同程度的环境污染。发达国家与欠发达国家的区别在于，前者因工业化和城市化所产生的污染在经济一体化过程中不断向后者转移，后者却在很大程度上因“后发劣势”而必须接受。作为欠发达国家，中国40多年“时空压缩”式现代化在取得经济奇迹的同时，付出了环境恶化的惨重代价。无论是发达国家向中国转移污染，还是中国内生污染的迅速增加，从根本上与“时空压缩”式现代化有关，而两者之所以成为可能则取决于中国的制度选择。“任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。”④周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第12—13页。外部压力和内部挑战成为一个国家制度选择的逻辑起点。中国的外部压力和内部挑战，来自于世界—中国以及中国城市—农村、东部—西部之间的发展梯度格局所蕴含的结构性紧张。在某种意义上，中国内部的污染转移正是在上述三种结构性约束中制度选择的结果。所谓制度选择，既包括制度文本的选择，也包括制度实践的选择。

（一）外生性压力与制度的“追赶”取向

16世纪以降，西方资本主义国家借由殖民战争和市场扩张逐渐将各个相对孤立的国家连接起来并形成一个现代世界体系。现代世界体系是一个由发达、中等发达和落后三个发展梯度的国家构成并依次处于中心、半边缘与边缘地位的同心圆结构。⑤参见［美］伊曼纽尔·沃勒斯坦：《现代世界体系》（第1卷），郭方等译，北京：高等教育出版社，1998年。这一结构实质上是一个由中心国家主导的不公平竞争性系统。中心国家试图借助不平等的游戏规则直接或间接地实现对半边缘、边缘国家的殖民并由此固化这一结构。19世纪末20世纪初，中国被迫卷入由西方主导的世界体系，坠入世界边缘并屡遭侵略和凌辱。历史的辉煌记忆和现实的残酷处境激发和加剧了中国人的发展焦虑。从孙中山到毛泽东再到邓小平，强烈的发展焦虑始终不曾纾解。民国初肇，孙中山将快速推进经济建设视为中国摆脱弱国地位的第一要务。⑥黄彦编：《孙文选集》（中册），广州：广东人民出版社，2006年，第373—374页。中华人民共和国成立初期，毛泽东忧心于经济发展缓慢会被开除“球籍”。⑦毛泽东：《毛泽东文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第89页。改革开放之初，邓小平同样有着发展缓慢的焦虑：“现在，周边一些国家和地区经济发展比我们快，如果我们不发展或发展得太慢，老百姓一比较就有问题了。”①邓小平：《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第375页。而这种社会性焦虑与发展主义具有高度的亲和性。

源起于现代西方的发展主义，自20世纪中期从中心向边缘迅速扩散并成为一种社会意识形态被普遍接受。发展主义将“发展”等同“经济增长”，将丰富多元的人类需求和自然生态化约成单一的向度并仅以经济指标来衡量；同时，发展主义的另一迷思，即为“落后”国家或地区若能采取有效的方法完全可以追赶甚至超越发达国家②许宝强：《前言：发展、知识、权力》，许宝强、汪晖编：《发展的幻象》，北京：中央编译出版社，2000年，第1—30页。，处于世界体系边缘却渴望跻身中心的中国，显然更容易接受发展主义这一思想和策略。为了快速缩小与发达国家的发展差距，1958—1960年间开展的“大跃进”运动深刻影响着其后的制度思维。1978年以来，中国通过对外开放以引进最为稀缺的资本、技术和管理，对内进行体制、制度变革，以释放政府、企业和社会发展经济的潜力和激情。从“多快好省”到“又快又好”再到“又好又快”，经济高速增长始终是制度文本与实践所追求的核心旨趣。基于这一旨趣所作出的制度选择必然是重经济增长轻环境保护。在制度体系中，政治制度与经济制度具有高度的同构性，这种同构性在很大程度上消解了出现相对迟缓的环境制度的有效性。制度体系内部的这种矛盾和失调为中国实现“赶超式发展”提供了空间。其结果是，日趋严苛的环境制度仍无法阻抑长时期内环境污染的持续恶化。

（二）内生性压力与制度的“权宜”取向

现代世界体系形式上是一个梯度发展格局，其内部产生的结构性压力对半边缘尤其是边缘国家的制度选择有着深刻的影响。处于世界体系边缘的中国选择了赶超式现代化战略，并围绕这一战略进行了相应的制度设计。然而，中国的制度选择并非仅仅源于外生性压力，从“五亿人挨饿”到“人民日益增长的物质文化需要”，这一充满变动性的内生压力对其产生的影响或许更为重要。改革开放之前，高度集中的计划经济体制和“以阶级斗争为纲”的政治路线，从根本上抑制了经济增长；改革开放以后，国家通过“以经济建设为中心”的体制变革、制度调整、政策创新，激活了政府、市场和社会发展经济的潜能。在这场前所未有的深度改革中，行政分权与财政分权改革赋予地方政府相对独立的政策制定权和财政使用权，地方政府的利益很大程度上从计划经济时代的中央集权体制中解放出来。中央与地方分权的结果，是使双方利益目标不尽相同甚至相互冲突。也即此因，地方政府在执行中央政府的环境政策与法律上往往存在不同程度的偏差，选择性执行或象征性执行；在制定地方性环境政策与法律时，地方利益往往是其出发点和落脚点。面对这一情况，中央无法有效干预地方的政策执行或制定。原因在于，改革的核心目标是要通过放权来加速国内生产总值的增长，而中央若放慢经济增长以利环境保护，显然与改革的初衷相背离。③李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，北京：中国社会科学出版社，2010年，第296页。所以，在相当长一段时期内，中国环境制度的执行存在名实分离的倾向。

中国环境治理所陷入的困境，在一定程度上被中国内部的梯度发展格局强化。众所周知，中国区域之间历来发展不平衡，改革开放以后这种不平衡尤为严重。在改革过程中，国家实施了“一部分地区、一部分人先富起来”的策略，并以政策调节、激励的方式将资源配置向“一部分地区”倾斜。在政府这只“有形之手”和市场这只“无形之手”的合力下，区域差距被不断拉大，由此形成了较发达、中等发达与欠发达的梯度格局。这种格局在空间上相应地表现为东部、中部和西部。④孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。相比于区域关系，城乡关系在很大程度上被以户籍制度为核心的“一国两策”所形塑，两者差距同样被“两只手”不断拉大。20世纪90年代，城市—农村、东部—西部的双重梯度格局日渐凸显。双重梯度格局决定了经济增长与环境保护之间的矛盾在城乡、区域之间有所差异。一是宏观层面的环境政治话语、中观层面的环境法律与微观层面的政策工具之间存在一定程度的冲突⑤冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，北京：中央编译出版社，2015年，第53—62页。，这种冲突在同一地区不同时间、同一时间不同地区表现有所不同。二是城市和东部在快速经济增长的过程中所累积的环境污染逐渐逼近临界值，对经济增长和社会稳定形成巨大压力，而农村和西部却因“后发”而有强烈的追赶压力和较大的环境容量。在此背景下，当东部发达地区更加追求经济发展质量和环境保护而主动降低发展速度、调整产业结构时，中西部地区却更看重增长速度和规模扩张，大量承接东部地区的产业转移。①洪大用：《经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角》，《中国社会科学》2012年第9期。一言以蔽之，经济增长与环境保护发生冲突的城乡、区域差异为制度选择提供了权宜性空间。

综上所述，现代世界体系和中国梯度格局是中国制度选择的结构约束。受此约束，制度文本与制度实践是最大限度回应内外压力并从中寻求平衡的理性选择。然而，“任何一种制度都存在三种状态。制度的当然状态指称制度的文本或要义；制度的实然状态标示制度的执行状况；制度的应然状态暗示制度改进的目标”②辛秋水等：《制度堕距与制度改进——对安徽省五县十二村村民自治问卷调查的研究报告》，《福建论坛》2004年第9期。。理想的情况是三者统一于实然，而现实却是三者之间常常存在差距。对中国环境制度而言，尤其如此。在世界体系中，中国的地位迅速从边缘向中心迈进；中国城乡、区域之间的差距在分权制和市场化的改革中被不断拉大。这一双重过程几乎完全重叠于改革开放的历史进程。高度的时空压缩几乎决定了中国内外的结构性变化与制度安排的结构性调整无法实现同步相应。

三、制度空间中的污染转移逻辑

中国城乡、区域之间的污染转移是环境问题演变到一定阶段的特殊现象。这种现象之所以能够规模性、持续性地发生，显然有着复杂的动力机制和制度逻辑。众所周知，制度既是不同行动主体发生互动的规则前提，亦是彼此发生交换的激励结构。“一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间的关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。”③周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第9页。在这个意义上，污染转移与其说是地方政府、污染企业违背环境制度的非法行为，毋宁说是两者在一定的制度空间中所作出的介于合法与非法之间的理性选择。污染转移的制度空间包括文本空间和实践空间，前者是制度文本允许或不同制度间相互冲突所留有的空间，而后者则是在制度文本的模糊地带由地方政府或污染企业寻求利益最大化所营造的空间。无论是文本空间还是实践空间，均是制度在梯度发展格局中差异化设计或执行的结果。

（一）政绩考核制度的“硬”与“软”

改革开放的启动标志着中国从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的制度转型。然而，任何一个制度的成功实施都离不开切实有效的激励机制。为了激励地方政府发展经济的积极性，中央政府对地方官员实施以“经济发展”为核心指标的绩效考核制度，并以此作为决定地方官员政治前途的依据。政治晋升无疑对地方官员构成了一种强有力的激励，各级地方官员因此积极参与到这场由中央政府充当裁判的“晋升锦标赛”之中。④周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。由于同级政府在辖区规模、人口总量、资源禀赋、经济基础等方面存在不同程度的差异，政绩考核制度将“经济发展”转换为GDP增长速度和可量化的经济指标体系而非单一的GDP总量。在晋升锦标赛的压力下，地方政府竞相制定更高的发展指标并自上而下层层分解、层层加码。在此压力传导系统中，地方官员竭力整合和动员一切所能控制和影响的经济与政治资源，最大限度地提升辖区的经济增长速度。相比于在政绩考核指标体系中占有最高权重的“经济发展”这一“硬指标”，“环境保护”显然属于等而次之的“软指标”。在“硬”“软”之间，地方官员理性地选择力促经济增长而弱化环境保护，甚至沦为“污染保护主义”的信奉者，无疑是制度逻辑的必然结果。

然而，政绩考核制度具有多重指标，而这些指标的次序排列和权重设定在不同时间、不同地区亦非一成不变。20世纪90年代以后，中国进入社会矛盾多发期，“社会稳定”逐渐成为与“经济发展”并重的政绩考核指标。城市和东部地区在经历高速增长之后，环境遭到严重破坏，引起民众的强烈抗议。历年《中国环境统计年鉴》的数据显示，环境信访呈增长态势且存在明显的区域差异，发达地区的信访数量高于欠发达地区。作为环境抗争的极端表达，环境群体性事件自1996年以来保持29%的增速。2003—2012年间，全国环境群体性事件，广东最多，占全国总数的17.0%，江苏、浙江为第二、第三，分别为11.3%、10.0%。①张萍、杨祖婵：《近十年来我国环境群体性事件的特征简析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2015年第2期。曾经长期奉行的“污染保护主义”在居高不下的环境抗争事件面前遭遇发展与稳定之间的尖锐对立。在“稳定压倒一切”的政治逻辑中，地方政府被迫从“污染保护”转向“环境保护”。应该看到的是，这种转向更多地发生在城市和东部地区，农村和西部地区面临的首要任务依然是经济发展。政绩考核制度的变化在梯度发展格局中所引发的结果是，城市与农村、东部与西部的制度目标出现差异和错位，由此为污染转移提供了制度空间。

（二）环境准入制度的“严”与“宽”

基于任何区域的环境容量和资源承载力都有其限度这一事实，国家通过制定一定的法律政策、准入条件、指标体系对项目类型及其选址、布局、规模、改建、扩建、改造等活动予以限制和约束。此即所谓的环境准入制度对于工业污染具有源头控制的功能。环境影响评价及其审批是环境准入制度实施的关键环节。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”，继而指出，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价”。以此而言，环境准入制度的设计者和执行者主要是地方政府。在政绩考核制度和行政与财政分权体制下，地方政府为了能够最大限度地招商引资，一方面竞相提供廉价土地、原材料、劳动力、财政优惠政策以及优先发展资本回报率较高的基础建设项目，另一方面在环境准入制度上弱化规制强度或降低门槛。某种程度上，环境准入的“逐底竞争”几乎成为地方政府推动经济增长的重要策略。某些地方政府甚至采取“编而不评”“评而不用”“未评先批”“未批先建”“擅自变更”“虚假环评”等背离制度文本的方式营造机会空间。

如果说“逐底竞争”在相当长时期内是一种普遍现象，那么这种“普遍性”自20世纪90年代以后逐渐出现城乡、区域的分化。事实证明，粗放式增长方式和“污染保护主义”的盛行必然导致“先发先污、后发后污”的结果。某种意义上，环境污染的速度、程度取决于经济增长的速度和总量。城市和东部地区较早地逼近环境容量与资源承载力的极限，而农村和西部地区却与之相反。严格环境准入制度因此成为城市和东部地区化解环境危机、缓和社会紧张的理性选择和倒逼结果。正是在这一背景下，城市和东部地区开始从“逐底竞争”转向“逐顶竞争”，竞相提高环境准入的门槛。环境准入在制度文本上由“宽”变“严”。②李胜兰、初善冰、申晨：《地方政府竞争、环境规制与区域生态效率》，《世界经济》2014年第4期。在制度实践上，环评程序更加规范、环评审批更加严格、社会监督更加深入。制度文本与制度实践趋于统一。然而，这一变化却为严重落后于城市和东部地区的农村和西部地区提供了“历史机遇”。为了抓住这一“机遇”，农村和西部地区采取城市和东部地区曾经使用的“逐底竞争”策略，环境准入制度在实践上变得更为宽松。可以说，环境准入制度与政绩考核制度的同构性以及两者在城乡、区域之间的非同向变化，加剧了城市向农村、东部向西部的污染转移。

（三）产业升级政策的“先”与“后”

世界经验表明，第二产业在现代化初始阶段既是经济增长之源亦是环境污染之源。中国经济快速增长与环境日益恶化在很大程度上源于第二产业在产业结构中比重的急遽提升。尤其是第二产业长期沿袭“三高一低”，即“高投入、高能耗、高污染、低效益”的粗放型增长模式，而比例失调的产业结构对其又具有一定的“锁定效应”。事实上，发达国家在进行环境治理过程中始终将产业结构转型升级作为其重要着力点。对中国而言，调整产业结构、促进产业升级在发展理念革新和经济制度变革中被不断强化。1987年党的十三大报告首次提出“合理调整和改造产业结构”以来，产业结构转型升级逐渐成为地方政府必须承受的“阵痛”和努力方向。产业升级的政策实践一般将“关、停、并、转、搬”辖区内的“三高一低”企业作为首要工作。众所周知的“腾笼换鸟”“退城进郊”“退二进三”等即是产业转型升级政策的形象表达。北京市自1985年开始，分阶段地将污染企业搬离，至2008年完成四环路以内全部污染企业的搬迁工作。上海自20世纪90年代开始，第二产业比重不断下降，而第三产业的比重则于2000年首次超过50%。2007年以来，上海进行三次产业结构调整，污染企业陆续搬迁或淘汰。浙江、广东分别于2004年、2008年实施“腾笼换鸟”政策，以第二产业的空间转移推动产业结构转型升级。

实践表明，产业升级是经济增长与环境保护之间矛盾难以调和的结果。城市和东部地区为了快速实现产业结构转型升级，将其纳入经济社会发展规划并作为政绩考核的重要内容。围绕产业升级的政策目标，城市和东部地区主要采取以下两种方式。一是直接“关、停、并、转、搬”辖区内污染企业，为新兴产业、现代服务业和先进制造业腾出发展空间。二是严格环境准入制度，从源头限制污染企业进入。前者直接转移污染，而后者则属于间接转移污染。在政绩考核制度和发展主义的合力下，城乡、区域之间的梯度发展格局为污染转移提供了相应的基础。尤其是2000年开始实施的西部大开发战略加速了污染转移的进程。产业升级政策对于城市和东部地区而言是经济增长与环境保护实现双赢的契机，通过制度“合法”地将大量污染产业转移出辖区范围。而对于农村和西部地区则是通过承接污染转移在短期内推动经济快速增长，并以此调整第一产业比重过高、第二产业过低的产业结构。在一定意义上，城市和东部地区的产业升级政策推动了农村和西部地区产业结构的另一种调整以及彼此之间的经济联结，两者形成鲜明的优势互补。这种“互补”是政绩考核制度、环境准入制度和产业升级政策共同创造的。

综上而言，政绩考核制度、环境准入制度与产业升级政策之间相互嵌入、彼此强化是中国环境演变的动力机制。三者在梯度发展格局中表现出明显的时间差异和空间差异。这一双重差异在很大程度上决定了经济增长与环境保护的矛盾呈非均衡空间分布，以及由此产生的落差效应所引发的追赶压力和社会焦虑。当城市和东部地区优先保护环境时，农村和西部地区却面临经济增长的压力。在行政与财政分权和“条块结合、以块为主”的体制中，地方政府的制度设计与执行无疑具有鲜明的“利己主义”色彩。这种“利己主义”既不同程度地偏离了中央政策和整体利益，也与其他地区有所冲突。可以说，政绩考核制度、环境准入制度和产业升级政策在梯度发展格局中的实施是污染持续性、规模性转移的动力机制，而政府、市场和社会三者在制度文本与制度实践之间形成某种程度的理性共识是污染转移的内在逻辑。

四、污染转移的非预期后果

如前所述，中国在世界体系中所作出的制度选择成为经济奇迹和环境危机的同一根源，而在城乡、区域梯度格局中所进行的制度变革则为污染转移营造了合法性空间。世界发展梯度和国内发展梯度对中国制度选择的结构性约束和差异性型构深刻影响着环境污染的产生与演变。20世纪90年代以来，中国与世界的关系发生深刻变化，发达国家向中国转移污染的趋势由强转弱。同一过程中，中国城市向农村、东部向西部转移污染的趋势却由弱转强。“东部—西部”经济转移过程中引致的污染转移弹性甚至高于“世界—中国”传导机制。①林伯强、邹楚沅：《发展阶段变迁与中国环境政策选择》，《中国社会科学》2014年第5期。不同于跨国污染转移，国内污染的转出地与转入地之间，政府、市场和社会三方主体寻找到一个利益结合点和汇聚点，并借由制度文本与制度实践予以实现。然而，随着转入地环境危机的恶化和居民需求结构的升级，污染转移所依凭的利益结合点日趋裂变，并渐次引发制度合法性危机和“环境-社会”治理危机。

（一）制度合法性危机

制度稳定的基础在于合法性。“通常在制度里的服从，除了受形形色色的利害关系的制约外，还受到传统的束缚和合法观念的错综复杂的制约。”②［徳］马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，北京：商务印书馆，2004年，第68页。在马克斯·韦伯看来，任何统治都企图唤起并维持对制度的合法性信仰，而民众信仰的动机则可能来自于风俗习惯、情感认同或理性计算。中国改革开放标志着制度合法性的基础从对“卡斯司玛权威”的情感认同、信仰崇拜转向对“政府绩效”的心理感受、主观评价，而政府绩效主要是指政府为社会提供物质财富、福利保障等公共物品的能力。①赵鼎新：《国家合法性和国家社会关系》，《学术月刊》2016年第8期。在这个意义上，改革开放以来的制度合法性主要立基于它所能够满足民众需求的程度，也即绩效合法性。在“告别革命”之后，政府通过制度设计及其成功实践创造了举世罕见的经济奇迹，民众的生活水平、经济收入获得了前所未有的普遍提高。在绩效合法性的基础上，中国的制度实践充满了韧性和弹性，即使一定程度地背离制度文本亦未遭到根本质疑和挑战。以此而言，污染转移所带来的经济增长在一定时期能够唤起农村和西部地区居民对制度合法性某种程度的信仰。之所以强调“一定时期”，乃是由于污染转入地居民的需求层次和结构随经济增长而变化不居，当环境侵害的深度和广度扩大到居民明确感知甚至危及生命健康时，所谓的绩效合法性即会发生动摇。尤其是，绩效合法性与政治意识形态的合法性宣称发生严重冲突时，制度合法性危机便难以避免。

众所周知，“公平”作为社会主义制度的重要承诺已深入人心。然而，以“公平”为追求的制度实践却在相当长一段时期内不断制造城乡、区域之间的发展差距。这种差距与其说是自由公平的市场竞争使然，毋宁说是在政府和市场“两只手”的合力下以非自由、不公平的机制将农村劳动力和西部自然资源源源不断地向城市和东部供应的结果。根据环境公平的原则，所有人都应有享受清洁环境而不遭受不利环境伤害的权利，以及环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。②洪大用：《环境公平：环境问题的社会学视点》，《浙江学刊》2001年第4期。污染转移的实质却是，转出地经济增长的环境代价直接或间接地由为其做出牺牲和贡献的转入地分担。农村和西部地区开发的主体主要是具有资本、技术、管理等优势的外来者，而非处于劣势地位的本地居民，而经济利益分配与环境风险分配却沿着相悖的逻辑进行。以此而言，污染转移是社会不公平和环境不公平在农村和西部地区生产与再生产的过程，是“发达与欠发达”“绿与非绿”空间区隔形成乃至固化的社会机制。现实表明，“发达与欠发达”“绿与非绿”的空间区隔已经成为农村和西部地区居民产生相对剥夺感的渊薮，而相对剥夺感本身即构成对以“公平”为承诺的社会主义制度的合法性质疑。经济增长所蕴含的绩效合法性很大程度上被环境不公平和社会不公平所唤起的相对剥夺感抵消或吞噬。

（二）“环境-社会”治理危机

不言而喻，在所有的环境问题中，都存在施害者、受益者与受害者。工业污染的施害者、受益者与受害者一般并不重叠，尤其在外源污染中施害者往往是最大的受益主体，而受害者却是“弱势的大多数”。污染转移在农村和西部地区所引发的不仅是环境危机，也包括社会危机。环境危机与社会危机之间并非彼此孤立、隔膜而是相互型构、强化。环境危机是“人类的、为了人类的、由于人类的”行为所导致的自然的、物理的、化学的环境的变化或恶化，③［日］饭岛伸子：《环境社会学》，包智明译，北京：社会科学文献出版社，1999年，第5页。而“人类”显然是由无数个差异化的个体和社群构成。污染转移在某种程度上促进了社会性差异的再生产以及社会不公平的再扩大。由于受益群体与受损群体的分离，抑或不同群体损益程度的差异，环境破坏主体与环境受损主体之间将不可避免地发生冲突。反之而言，社会危机所隐含的利益冲突、共识缺席和结构失衡将进一步加剧环境危机。污染转移的持续进行无疑与之有关。在这个意义上，环境危机与社会危机的互构性决定了环境治理与社会治理应相互吸纳而非彼此分割。环境治理不能外在于社会治理，社会治理同样不能孤立于环境治理。然而，以重塑制度合法性为旨归的环境治理和社会治理因治理结构的失衡陷入不同于城市和东部地区的危机，也即“环境-社会”治理危机。

从污染转移的发生机制看，地方政府与污染企业在制度空间中的“共谋”意味着两者难以真正成为“环境-社会”治理的主体。事实上，无论是政府机构还是市场主体一旦完全脱嵌于社会，政府、市场与社会之间无法形成一个各安其位、良性互动、微妙平衡的功能体系和稳定结构，那么任何形式的治理都难以实现其目的。对农村和西部地区而言，“环境-社会”治理尤其离不开由个体、家庭、社区、社会组织等构成的“社会”的充分参与。然而，农村和西部地区的“社会”在梯度发展和污染转移的作用下已趋溃散。二十余年来，因贫困引起的人口流动和因污染引起的环境移民导致农村和西部地区家庭空巢化、社区空心化的趋势日渐明显。与家庭、社区的主体缺失相应的是，社会组织的发育亦无应有的个体之源。在城市和东部地区“社会”蓬勃兴起并积极参与环境治理的同时，农村和西部地区的社会组织无论在数量、规模、发育程度还是角色扮演、功能发挥上均处于“先天不足、后天乏力”的状态。其结果是，“环境-社会”的治理主体错位、结构失衡，资本和权力越出经济场域和政治场域不断向社会场域侵蚀和扩张。①包智明、陈占江：《中国经验的环境之维：向度及其限度》，《社会学研究》2011年第6期。农村和西部地区的“环境-社会”治理危机即在于此。尤其值得注意的是，西部是少数民族较多且集中聚居的地区，污染转移所引发的环境危机和利益冲突可能向族群矛盾转化。这种转化既转移了“环境-社会”治理的方向，亦部分失去了“环境-社会”的治理主体。

应当看到，制度合法性危机与“环境-社会”治理危机互为因果，彼此型构。两者是现行制度安排在梯度发展格局中实践的非预期后果。在污染转移持续推进的过程中，居民生存处境恶化和需求结构升级之间张力的增大，不断加剧制度合法性危机与“环境-社会”治理危机。沿着污染转移的历史延长线，双重危机在经验现实中愈益凸显。短期来看，污染转移是城市和东部地区向农村和西部地区转嫁环境风险的行为，前者环境的改善以后者环境的恶化为代价；长期的结果却是，农村和西部地区的环境危机和社会危机将反向扩散或传导到城市和东部地区。在这个意义上，污染转移所具有的“飞去来器效应”决定了城市与农村、东部与西部没有真正的赢家。

余 论

作为一个超大规模的转型国家，中国在现代世界体系和国内梯度格局中的制度选择有力刻画着社会变迁的历史图景。在这幅历史图景中，经济增长这抹鲜艳亮丽的红色与环境恶化这道黯淡无光的黑色构成尖锐的对比。围绕这种对比所形成的学术讨论、所衍生的理论话语，在很大程度上是基于对中国模式抑或中国现代转型的反思，但却总体性地陷入了现代性/反现代性、科学主义/反科学主义、市场化改革/反市场化改革、经济增长/环境保护等一系列二元对立的窠臼之中。然而，这种非此即彼的二分思维却忽略了中国现代转型的历史前提、结构约束和社会过程，从而无法深刻理解转型困境的根源和准确把握制度变革的方向。经济奇迹与环境恶化的悖论性存在正是转型困境的表征之一，而污染转移则在更深层次上暗含着中国现代转型的全部复杂性。某种意义上，整体性地讨论中国环境问题更易于简化中国现代转型的复杂性，尤其是遮蔽城乡、区域之间的环境不公平和社会不公平。透过污染转移，能够看到中国与世界、中央与地方、整体与局部、城市与农村、东部与西部、经济增长与环境保护以及政府、市场与社会之间的复杂联结和矛盾冲突。

作为中国环境演变的阶段性现象，污染转移是政府以制度调整应对环境危机的意外后果。政绩考核制度、环境准入制度和产业升级政策在城乡、区域间的差异化实践是污染持续性、规模性转移的动力机制，而转出地与转入地在制度空间中形成某种程度的理性共识是污染转移的内在逻辑。制度在为污染转移开启空间的同时逐渐蕴育反对自身的力量，即制度合法性危机和“环境-社会”治理危机。制度改革因此成为预防风险、治理污染、化解危机的必然之途。然而，应对污染转移所进行的制度改革必将是牵一发而动全身的系统工程。处于世界体系之中并试图摆脱边缘、跻身中心的中国，其复杂性不仅在于人口众多、疆域辽阔、族群多元、生态多样、历史悠久，抑且在于“工业化初期的资本积累阶段、工业化中期的产业升级阶段和工业化后期的结构转型阶段”②李培林：《现代性与中国经验》，《社会》2008年第3期。三个发展阶段同时并存于不同区域甚至同一空间之中。在一统体制下，发展梯度的客观存在必然阻碍着制度共识的形成。面向污染转移的制度改革，如何在经济增长、环境保护与社会公平之间保持动态平衡，以及在政治、经济、社会、文化与环境之间实现协调发展，无疑是一道巨大的难题。