中国共产党巡视制度的理论逻辑、历史演变与框架体系

任 祥 杨春华

制度建设是党的建设总体布局的重要组成部分，全面从严治党，最根本之处就在于制度治党、依规治党。从理论逻辑及历史的迁变而言，中国共产党巡视制度体系，是在充分汲取中华传统监察制度文化、古代巡视制度思想、西方控权理论、世界主要政党监督实践及马克思列宁权力监督思想精髓的基础上，在党的长期革命、建设及改革实践中，经过审慎的理论追问与深刻的制度省思而不断丰富与完善的。伴随着现代完整意义上实体性、程序性及保障性有机结合的党内巡视制度框架体系的逐步形成，巡视制度也朝着更加科学化、规范化、常态化的方向发展，党内巡视制度建设也由此进入一个全新的历史发展阶段。

一、中国共产党巡视制度的思想来源与理论逻辑分析

在构建巡视制度过程中，中国共产党始终从强化执政党建设及社会发展的角度出发，对巡视制度内在价值理性与工具理性进行整合，并对巡视思想及理论做出了进一步的丰富和发展。

（一）中国监察制度文化是党内巡视制度形成的主要思想要义

中国传统制度文化是儒家、道家、法家、墨家等思想流派及诸子百家思想在政治社会层面交汇融合的产物，其对于执政集团、民众监督意识的觉醒及相关制度的形成产生了很大的影响。从主流上看，中国传统制度文化是以儒家文化为本源，德主刑辅和纲常礼教传统根深蒂固，“贵和”“尚中”“仁爱”“大同”等思想深入人心。西周时期周公制礼、吕侯制刑，汉代《春秋》的“决狱”、《魏律》的“八议”制度、《晋律》和《北齐律》的“准五服制罪”等制度形成无一不深受儒家文化的熏陶及影响。当然，在中国传统制度文化中仍存有专制文化思想钳制、缺乏现代意义上的法治与民主等方面问题，但这并不能掩盖其注重礼治教化、道德自律及强化吏治等方面的思想精华。

（二）中国古代巡视思想是党内巡视制度形成的重要思想渊源

中国历朝历代均有监察百官及成规定制的传统，并形成了一整套丰富完善的巡视体系、巡视机构、规章制度，是中国古代制度文化中的瑰宝，①廖嘉琦：《巡视制度的历史考察与现代启示》，《齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版）》2017年第12期。其在中国数千年的政治运作体系中占据了重要地位。古代定期或临时派员巡视地方，始于先秦，成于秦汉，完备于唐宋，兴盛于明清，其制度实践有着“以小监大、以卑督尊、内外相维、上下相制，由临时派遣人员到固定常驻地方，例行巡视和专项巡视相结合”②李静：《中国古代巡视制度对现今巡视工作的启示》，《太原理工大学学报（社会科学版）》2016年第4期。的鲜明特点。由于这些制度契合了中国传统家国同构的政治模式及国家权力的运作规律，因此其对于察吏安民、缓和社会矛盾、调节政权内部关系、保障封建社会政权体系的正常运转起到了积极的作用。然而，受制于封建专制统治的诸多掣肘，中国古代巡视制度亦存有“以皇权为中心的集权政治体制，对巡察权力监督的缺位及巡察制度的单向性”③陈燕：《中国古代巡察制度及其当代启示》，《中共贵州省委党校学报》2016年第2期。等方面显著的历史局限性。尽管中国共产党巡视制度并未直接照搬古代的巡视制度，两者在根本宗旨、监督内容及监督制约等方面亦存在着本质的区别，然而通过以时间为主线脉络纵向分析中国古代主要巡视制度可见，古代巡视的相关思想与中国共产党巡视制度方面亦有诸多的契合之处，有着以古鉴今、启示当代的重要作用。

（三）马克思列宁经典理论是党内巡视制度形成的直接思想来源

马克思、恩格斯在创立科学社会主义理论过程中，很早便敏锐地关注到巴黎公社建设中公务人员权力的监督问题。对于国家公共权力从社会中分离出来而又凌驾于社会之上的阶级统治形式，马克思认为：“表面上看，这是这个政府权力对社会的最后胜利；实际上，这是这个社会里一切腐败成分的大泛滥”④《马克思恩格斯选集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年，第141页。。而要铲除国家政权躯体上的寄生赘瘤并实现权力的监督，“旧政权的纯粹压迫性质的机关予以铲除，而旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员。”⑤《马克思恩格斯选集》(第3卷)，第100页。列宁在继承马克思恩格斯执政党相关理论及对资产阶级政党关于权力制衡理论批判性吸收的过程中，及时组建了中央监察委员会，并于1921年被进一步明确为与党的中央委员会完全平行、互不从属及相互监督的构架，赋予了其较高的政治地位。在列宁看来：“手握权力具体管理国家和社会事务的党和国家的领导机关、干部，在行使权力过程同时有以权谋私的危险，从而给国家和社会造成危害，因此他们是监督的重点。”⑥王婷：《习近平权力监督思想研究》，硕士学位论文，中国青年政治学院马克思主义学院，2018年，第1页。而要实行人民制约权力，人民可以监督和罢免不满意的国家干部，“一切可疑的、不可靠的和不坚定的俄共党员都必须清除出党”⑦《列宁全集》(第41卷)，北京：人民出版社，2017年，第360页。。列宁的这些思想深化了马克思主义政党制度，并且深刻地内化了革命党转变为建设党的自我意识。

（四）西方权力制衡理论是党内巡视制度形成的合理有益借鉴

近代中国社会发展深受西方社会思潮的影响。关于“主权在民”思想，法国思想家莫耐认为：“国王是人民的公仆，人民是国家的主人，人民立君，而不是君立人民”⑧尤光付：《中外监督制度比较》，北京：商务印书馆，2013年，第20页。。法国哲学家卢梭认为：“人生而自由，主权体现了人民的意志，它是公意的运用，是集体的生命”⑨［法］卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，1982年，第35页。，他把主权在民思想置于社会契约的制度框架之下，强调每个个体都置身于公意的最高指导之下，并以此捍卫个人的合法权利并有效保证社会契约的实现。这些思想为资产阶级胜利后立法机构及民众监督政府提供了坚实的法理基础。“分权制衡”理论提倡权力并非集中于国家机构的某一部门或某一部分人，而是为不同的机构所分掌，并在不同权力之间形成相互牵制、互为监督的制衡关系。英国阿克顿勋爵提出的“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”①［英］约翰·阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚锋译，北京：商务印书馆，2001年，第342页。论断非常有名，揭示了构建监督机制的客观必要性。法国启蒙思想家孟德斯鸠在对英国政治体制深入考察的基础上，提出了立法、司法、行政三权分立思想及权力行使原则。这些制约政治权力的构想，在近代西方国家政权变革与重组中为各种监督方式的拓展提供了坚实的理论依据。

（五）世界主要政党监督实践是党内巡视制度形成的重要参考

政党是近代资本主义社会经济、议会斗争和自由民主思想发展的产物。②李军：《中国共产党党内法规研究》，天津：天津人民出版社，2016年，第5页。自现代意义上的政党诞生而今的300余年里，政党政治就逐步在现代政治生活中发展壮大并被推向极致。由于政党追逐国家公权力、取得国家政权并影响公共政策的先天特性，由此对执政党的制约监督就成为政党政治规范有序的保障。③齐春雷：《西方政党监督的有效因素探析》，《广东省社会主义学院学报》2019年第2期。居于各国民族传统、宗教文化、经济水平、政治制度的差异，其在政党体制、组织形式及内部运作方式亦有着较大区别，各政党内部监督的内容、形式及效果也是千差万别。横向来看，国外政党监督的重点主要聚焦于以下方面：政治纪律、政治规矩是否得到贯彻落实；党内高官是否守德清廉；党的内部运作和活动是否依规合法，党的决策是否实现预期目标、最大限度维护党的利益；党内财务规章制度是否得到遵守。④石晓虎：《国外政党党内监督的重点及面临的难题》，《党政研究》2015年第5期。为使党内监督有规可循，许多政党纷纷构建了适应自身发展的党内法规制度体系，部分政党还设立了专门的党内监督与仲裁机构，如英国工党设立的督导员及新加坡人民行动党所推行的党督制度。这些实践为中国强化党内监督，尤其是加强巡视监督无疑有着重要的启示作用。

（六）中国共产党长期实践是党内巡视制度形成的重要理论支撑

历史和实践有力地证明，中国共产党作为一个真正意义上的无产阶级政党，在其百年的奋斗历程中，完全有自信解决自身存在的各种问题，也完全有能力实现自我的净化、完善、革新及提高。中国共产党与西方国家的执政党在理念、制度、实践各个方面都有本质的区别。针对国外政党党内监督所存在的党内监督异化成为“党内分裂”及“自我弱化”、过分关注“关键少数”而忽视“绝大多数”、严密的制度构架体系在实际执行过程中难以落实、制度虚化现象普遍存在等困境⑤罗星：《国外政党的党内监督：主要做法、现实困境与经验启示》，《理论导刊》2018年第7期。，中国共产党内巡视通过有效的制度反腐联动，其自上而下性与“察、纠、举”并举的协同性所展现出来的自我革新能力，有效弥补了党政体制一体化的缺陷；巡视巡察监督中针对一把手的重点监督破解了“一把手”面临的监督难题；巡视监督的异体性和独立性弥补了多党合作制度中监督不足的困境。⑥彭前生：《中国共产党巡视制度设计的政治逻辑》，《社会科学研究》2016年第6期。这些有益的实践在补齐党内监督制度短板，实现巡视理论创新，助推党内监督无盲区、无死角等方面无疑有着重要的创新意义。

二、中国共产党巡视制度的历史演进

建党以来中国共产党巡视制度的历史迁变，从中央特派员制度的探索到党的十八大以来巡视制度的日臻完善，党的巡视制度伴随着中国革命、建设和改革的不断深入而渐次走向规范与完善，并在加强党内监督、保持党的先进性和纯洁性方面发挥了重要的作用。

（一）党内巡视制度的萌芽和初创阶段（1921—1949）

通过派遣特派员以巡视方式指导党的工作是中国共产党对于党内巡视制度探索的开端。1922年党的二大明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”⑦中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第1 册），北京：中共中央党校出版社，1989年，第96页。首次以党内法规的形式确立了党的特派员制度。1925年中央决定“派人到所属各处监督日常党的工作”，并设立“中央特派巡行的指导员，使事实上党能对于区及地方实行指导全部工作。”①中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》（第8卷)，北京：中共中央党校出版社，2000年，第67页。这成为中央部署推进巡视工作的开端及重要标志。1928年10月，中央第一次以党内法规的形式发布了《巡视条例》通告，明确了巡视员的职责、条件与人数设置，巡视的期限及方式，并要求中央、省委、县委、特委均需配置巡视员，党内巡视工作也由此朝着具体化、可操作性及规范化的方向发展。抗日战争爆发后，由于时局的原因，中国共产党运转了十余年的巡视制度暂时中断。总体来看，尽管这一时期党的巡视工作发展还不够完善成熟，尤其自抗战后很长一段时间很少再被提及，但其前期作为对党组织进行管理的重要方式方法，对于推进特殊时期党中央各项决策的有效执行、帮助建立或改组党的组织机构以及解决党内纠纷问题等方面产生了积极的影响。

（二）党内巡视制度的徘徊和停滞阶段（1949—1978）

随着中华人民共和国的成立，中国共产党也宣告了实现由革命党向执政党的伟大转变。为使土地改革运动取得实效，在中央统一部署下，各地纷纷通过专设巡视团、巡视组等方式，对土改进行巡视工作。1952年3月，为配合整党整风运动的开展，各级法院、检察院首先推行了巡视检查制度。同年5月，中央巡视检查委员会成立，派出巡视员对“三反”运动进行专项巡视。这些巡视举措，为新民主主义革命的胜利提供了强有力的组织制度保障。之后随着政局的变化，巡视制度也在实践探索中被弱化乃至逐渐中断了。尤其是1966年5月—1976年10月“文化大革命”期间，党的各级监察机关遭到了全面破坏，各项工作亦陷于停滞状态。在这一时期，虽然巡视制度依然存在，但已明显弱化。②胡云生：《1949年以来中国共产党巡视制度的发展历程》，《洛阳师范学院学报》2019年第10期。其巡视工作主要是处理“四清”等历史遗留问题及局部地区围绕贯彻落实中央有关部署情况的巡视检查活动，但从规模、内容、成效及常态化方面显得较为局限。由于当时全党的工作还处于徘徊中前进的局面，巡视工作在大部分时间内处于暂时的搁置状态，并在事实上逐渐淡出党中央加强组织建设的视野。

（三）党内巡视制度的重启与发展阶段（1978—2002）

以十一届三中全会为标志，基于整党整风及自身领导体制运行弊端的深刻反省，党的建设在新的历史条件下逐渐走入正轨，党内巡视工作的重新恢复开始被提上议事日程。1983年“整党”工作被重新提出并加以运用，这在一定意义上可以看作是对巡视制度重新恢复的先行实践探索。③李伯超、田良富：《新中国成立以来党内巡视制度的历史嬗变与启示》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。在这一时期，出于加强党内监督和反腐败斗争需要，巡视制度随着形势的发展和党的工作需要逐步恢复和发展起来。1996年10月，十四届中央纪委第六次全会作出了根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视的工作部署，同时制定并实施了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视干部的遴选、巡视组的具体管理等方面内容予以明确的规定，这也是中央纪委第一次向地方和部门派出巡视组开展巡视工作。2001年5月，两批巡视组由中央纪委、中央组织部联合派出，分别对6个省(区)开展了巡视试点工作，党中央由此开启了巡视制度全面发展的新征程。此时，随着中央和广大党员领导干部对于巡视制度认识的不断深化，巡视工作的重点也实现了由前期关注基层组织建设和革命指导逐步向加强党内监督方面的伟大转变。

（四）党内巡视制度的确立与深化阶段（2002—2012）

2002年11月，党的十六大针对巡视做出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大战略决策。随后中央纪委、中央组织部设立巡视工作办公室，为巡视制度的健全及完善提供了坚强的组织保障。同年12月，中央把巡视作为党内监督的一项重要内容专节写入《中国共产党党内监督条例(试行)》，“首次以党内法规形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一，且确定为唯一自上而下的监督制度地位”④胡云生：《1949—2019：中国共产党巡视制度述略》，《中州学刊》2019年第7期。。自此，全国26个省区市及时对巡视工作进行研究部署，并在先行试点的基础上逐步开展了巡视工作。2007年10月，党的十七大在章程修正案中第一次以党章形式把巡视制度确定下来并纳入党的组织制度体系，其定位亦实现了由单纯强调领导方式和专项监督检查向党内监督制度安排的功能转向。2009年7月，中央制定并颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，随后明确了用中央巡视组替代原先规定的中央纪委、中央组织部巡视组，以此实现了由“部设”向“国设”的层级转变，并对巡视工作的指导思想、机构设置、工作程序予以明确的规定。此时巡视机构层级日臻健全，巡视任务更加清晰明了，党的巡视制度也朝着规范化、系统化、科学化的方向迈进。

（五）党内巡视制度的成熟与完善阶段（2012至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，立足于思想建党、组织建党和制度治党，不断优化党内巡视工作，把其纳入全面从严治党制度建设的总体部署，并实现了党内巡视巡察制度从理论上的深化到实践方面的层层递进、步步深入的过程。此时，巡视制度的总体框架体系已基本形成，巡视工作也逐步朝着纵深方向发展，“这为党的建设和发展提供了重要保障，也是党内建设取得一系列成就、特别是反腐败工作取得重大成就的重要制度基础”①宫玉涛、王志瑶：《党的十八大以来党内巡视制度的新发展与新特点》，《理论与改革》2016年第5期。。2012年党的十八大，对进一步推进纪检监察体制改革、深入推进巡视制度的监督作用提出了明确的要求。随着新一轮中央巡视工作的正式启动，数名党的高级领导干部因严重违纪违法问题被查处，在社会上产生了强烈的震撼和影响。之后随着2015年、2017年两次修订《中国共产党巡视工作条例》，“一届任期巡视全覆盖”“在市县党委建立巡察制度”“建立巡视巡察上下联动的监督网”等一系列政策组合拳效果初显，巡视工作也由此实现新的进展与突破，有力地提升了巡视巡察监督的权威性、独立性、专业性及廉洁性。

总而言之，中国共产党巡视制度既是一个从典章制度成文规定进行探讨的过程，更是一个注重具体制度实践的过程。巡视制度维护了集中统一领导，推动了依规管党治党，促进了全面深化改革，厚植了坚实执政基础，推进了巡视理论创新。②胡云生：《1949—2019：中国共产党巡视制度述略》。其巡视监督制度演进呈现出制度形成过程的渐进性、制度运行的独立化与专门化、制度执行的强势化特征。③彭前生：《改革开放以来巡视制度重构的阶段、特征及理论逻辑》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2019年第4期。这充分彰显了巡视制度与时俱进的时代品质并日益成为党内监督的制度利器。

三、中国共产党巡视制度的框架体系结构

巡视制度的建立和完善是法治国家的重要标志，也是深化全面从严治党的重要政治动力。中央在党内巡视制度的建立与完善过程中，从党内巡视制度体系规则化、常态化、制度化及有序化构建的角度，以周详的制度考证、全面的观察视角、深刻的剖析论证，积极统筹推进各位阶法规制度建设，对党内巡视工作规定进行了细化与现实化。初步形成了以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党巡视工作条例》为核心，以相关配套党内法规和规范性文件为支撑，内容相对完备、结构相对合理、功能相对健全，实体性、程序性及保障性相结合的党内巡视法规制度框架体系。

（一）党内巡视实体性规范制度

从实体性规范及健全制度体系的角度而言，党内巡视实体性制度是有关巡视工作及巡视工作内容的运行规定与行动准则。以《中国共产党章程》为统领，以不断丰富和完善《中国共产党巡视工作条例》这一规范巡视工作、强化党内监督的重要基础性、实体性法规为核心，积极制定了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》等一大批涵盖有关巡视工作准则、条例、规定、办法、细则、意见等党内法规制度群，为制度治党及依规治党提供了有力的保障。与此同时，积极加强《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等与党内巡视工作紧密相关的重要党内法规、文件的互为依托、相互配套、相互衔接、互相呼应，由此形成制度的合力并积极构建党内巡视工作的制度框架体系结构，以此使得制度的严肃性及权威性得到有效的彰显。

（二）党内巡视机构程序性及保障性制度

追求严密性、科学性、操作性及实践性是程序性及保障性制度所必须遵循的重要原则，也是实体性制度得以有效落实的重要衡量标准。为强化巡视工作的规范化及制度化建设，中央巡视工作领导小组及其办公室先后研究制定了《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》等46项重要配套制度，修改完善了《关于被巡视地区、单位配合中央巡视组开展巡视的规定》4个工作规则，并建立了与中央纪委、中央组织部、公检法司等方面协调协作的10个机制，真正做到了左右联动、上下配套、系统集成。①白广磊、侯逸宁：《加强巡视制度建设:为推动巡视工作向纵深发展提供制度保障》，《中国纪检监察》2017年第17期。其程序性制度主要围绕三个类别展开：一是在巡视业务工作方面：针对巡视准备制定了《关于规范巡视准备工作的意见》《关于被巡视党组织准备工作的意见》；针对巡视了解制定了《听取被巡视地区和单位党委、纪委汇报意见》；针对巡视报告制定了规范巡视报告意见及相关内容模板；针对巡视反馈制定了《关于规范巡视反馈工作的意见》；针对巡视移交制定了《关于巡视移交工作的意见》；针对巡视整改制定了工作意见；针对综合保障制定了公开发布执纪审查信息、推动巡视成果运用等规定。二是针对协调协作方面，中央巡视办还制定了与中央宣传部有关监督检查工作协作机制、与审计工作协调机制、舆情应对处置的协作机制、与中央纪委案件监督管理室协作办法等制度规定。三是针对自身建设方面。围绕党建和队伍建设制定了巡视机构党委落实“两个责任”、加强队伍管理、加强借调干部管理、严格考勤等制度。围绕文件管理还制定了传达和报道领导同志指示、批示、内部讲话，公文管理、档案管理等规定。围绕保密管理还制定了保密工作领导小组工作规则、深化保密工作等规定等。

（三）党内巡视制度的配套执行

巡视制度体系的有效落实，需要形成其赖以生存并发挥作用的客观环境，有赖于相关法规制度整体合力的形成。为强化党内巡视制度的配套执行，各省、自治区、直辖市及部分中央和国家机关、相关行业党组强化配套制度的建章立制，及时对相关巡视巡察制度进行调整、修改及补充，进一步修订及完善了巡视巡察制度的相关实施办法。目前已制定涵盖巡视发现问题办理、线索办理、信息公开、监督重点、方式方法、工作流程，成果运用、工作评价、队伍建设、档案管理等各主要环节的具体制度1400多项，基本做到了重要工作有法可依、重要事项有章可循、重点环节有规可据、日常工作规范有序。②白广磊、侯逸宁：《加强巡视制度建设:为推动巡视工作向纵深发展提供制度保障》。此外，各县市及相关层级行业部门结合自身地域及行业特点，建立和完善了相应的巡察制度。与此同时，中央加大对地方、国有企业、高等学校、社会组织、非公有制企业等领域党建工作的指导与规范化建设。这些举措有效落实了全面从严治党向基层延伸的重要制度规定，与中央党内法规和规范性文件一道，共同构成了由各领域各层级有关巡视巡察工作党内法规制度组成的有机统一整体，为党内巡视制度实现实体性规范与程序性规范提供了坚实的实践基础。

从历史的经验来看，改革的重点往往聚焦于组织创新和制度创新，而制度创新的推进需要坚持实践探索在前，总结提炼在后。受限于体系设计和制度本身的局限性，党内巡视制度如何有效防止“钱穆制度陷阱”“边际收益递减规律”等理论带来的思想桎梏及制度窠臼，在新的历史时期，只有把对巡视工作的规律性认识外化为可操作性、系统的制度，并积极构建科学严密并具有持久效力的监督制度框架体系，由此方能实现不断提高巡视工作水平、建立健全科学有效巡视制度的设计初衷。可以预见，通过中国特色社会主义制度和国家治理体系的进一步建立与完善，党内巡视制度方面的经验化、理论化成果势必受到中央有关部门及学界的广泛重视。党内巡视制度将继续深化与党内各项法规制度的衔接性和程序性，提高制度的科学性和有效性，保障制度的规范性和执行力，并根据形势任务的变化不断提升党内巡视制度建设的科学化水平。