延边州后攻坚脱贫时期精准脱贫问题及对策

乔泽浩 金光益 吕弼顺

（延边大学 地理与海洋科学学院，吉林 延吉 133000）

党的十八大以来，习近平总书记高度重视攻坚脱贫工作，将人民对美好生活的向往作为中国共产党的奋斗目标贯彻到实际工作中。2015年中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出，到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”，此后又颁布实施《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等。2019年将精准脱贫作为“三大攻坚战”的重中之重，2020年既是“十三五”规划的收官之年，也是全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的一年，习近平总书记在3月初的决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话更是提到一定要如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。

一个国家在整体上摆脱绝对贫困，这是一个很大的难题[1]，现阶段我国大部分脱贫工作都是“刚性扶贫”[2]，即依靠内生动力发展较少，主要是外来资源的输入。近年来，精准扶贫取得的效果显著，形成救济式扶贫、开发式扶贫、保护式扶贫、开放式或协同式扶贫等多种模式[3]，但返贫风险点仍存在[4]。延边州共有国家级贫困县（市）4个、省定贫困县（市）1个，建档立卡贫困人口50 829人，是吉林省两大集中连片特困地区之一，国家级贫困县是吉林省的一半。在后攻坚脱贫时期总结精准脱贫的经验，进一步梳理和查找存在的问题，防止脱贫后“返贫”，将返贫风险降到最低，实现地区可持续健康发展具有重要意义。此外，提出行之有效的精准脱贫工作建议，可供其它地区提供参考。

一、延边州攻坚脱贫工作现状

2019年，图们市、龙井市、和龙市已退出贫困县（市）序列，全州贫困村出列251个，43 930名贫困人口实现脱贫，截至2019年底，全州又有53个贫困村出列，6 282名贫困人口脱贫，汪清县和安图县达到退出标准，贫困人口仅剩347人[5]，攻坚脱贫工作取得显著成绩。

在脱贫攻坚工作中，延边州坚持分类指导，出台并实施《延边州关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施方案(2018—2020年)》《贫困县(市)退出州级初审工作实施方案》等，为本地区精准脱贫提供指导依据；实施《延边州东西部扶贫协作援建资金及项目管理办法》，合理使用建设资金，规范项目的资金审批、使用和监管，注重对建档立卡的残疾人、孤儿、家庭子女等帮扶，为加强宣传和技能培训提供资金保障。

加强农村党组织建设。党建引领，充分发挥基层党组织领导核心作用，以换届选举为契机，选派一批具有较高文化水平的年轻干部深入一线，完善乡村治理，建立“三定一帮”工作机制，提高乡村治理水平，不断发展村集体经济。

注重贫困人口的就业技能培训。多次开展专场招聘会为贫困人口提供就业途径，关注贫困家庭的子女上学、医疗等方面，如图们市实施健康扶贫“521”工程，进一步减轻贫困人口就医的负担，有效防止群众因病致贫、因病返贫。

加快电商扶贫进度。开展一批电商扶贫示范创建工程，通过微信、微店等渠道销售农副产品，拓展农民销售渠道，加大对电商品牌的扶持力度，形成物流仓储为路径、县域服务中心和村镇服务网点的网络结构，实现服务网络和物流运输的全部覆盖，创建一批国家级的电商进农村示范县。

此外，延边州不仅在全国多地开展推介会，让延边特产走向全国，更与宁波市结对帮扶，制定《宁波市与延边州对口帮扶协作工作规划（2018—2020年）》，互派挂职干部66人、专业技术人才371人[6]，涵盖教育医疗、产业发展、乡村振兴等各方面，引进24家宁波企业落户延边，为本地提供就业岗位，一定程度上缓解了就业压力。同时，在宁波设立农特产品经销点，有力推动延边州农村地区将资源优势转为经济发展。

二、延边州攻坚脱贫中存在的问题分析

截至2018年底，延边州农村居民人均可支配收入为11 129元，吉林省和全国农村居民人均可支配收入分别为13 748元、14 617元，相比之下仍存在较大差距。经过梳理，发现主要存在以下几个问题：

（一）企业带动作用弱，产业结构有待优化

产业扶贫是实现贫困地区经济社会可持续发展的重要保障之一，通过产业发展带动本地经济的持续发展，延边州在发展非公有制企业下一番功夫，不断营造良好的发展环境，促成资金、政策、管理等向非公有制企业的流动，但如何引导企业进一步参与扶贫，发挥企业的扶贫攻坚作用，仍需要进一步探讨。延边地区由于历史、地理因素，交通不便，劳动力多向韩国、日本流动，适龄劳动力较少，产业结构多以第一产业种植业为主，第二产业较少，难以起到辐射带动作用，导致涉足此地的企业甚少，劳动力“走出去”但“引进来”更加困难。贫困家庭收入依靠农业经营，收入不高，虽然已经形成一批具有规模的电商示范户，但由于总体教育水平低、互联网使用不畅等问题存在，依靠农民自身脱贫的力量有限。

此外，贫困地区的金融资本不足，难以形成农业龙头企业，农业产业化现代化基础薄弱，产业链较短，在销售过程中服务网点少、成本高，农村资本较少，贫困地区供需矛盾突出。

（二）就业困难，乡村难以留住人才

我国长期存在的二元城乡体制分割，导致城市人均收入较高，不断吸引周边贫困地区人口移动向心移动。近年来随着延边州经济的快速发展，各地城镇化速度不断加快，城市化水平明显提升，城区周围的农村人口迫切希望向城市发展，寻求更好的发展机会和更高的收入，贫困地区年轻劳动力不断涌入城市或出国打工，以此来改善家庭的生活，虽然能够在一定程度上提高居民收入，但从长远来看，不仅导致留守儿童和空巢老人缺乏照料等社会问题，也导致儿童长期缺乏父母关心的心理健康问题。总体来看，大部分贫困地区缺少适龄劳动力，经济发展陷入瓶颈，没有办法继续吸引资金、容纳更多的劳动力，就业渠道不畅通人们只能向外部寻求发展机会，从而引起恶性循环。

另一方面，在推广农村电商的同时，非适龄劳动力特别是贫困户从体力、教育水平等方面来说条件较差，难以支撑企业的发展，语言障碍问题也时有发生，大多只能从事简单的体力劳动，劳动密集型企业不敢落户贫困村，发挥建设性作用较差，加剧了迫于压力外出打工企业却不敢进入的局面。此外，由于经济发展压力增大，企业用工人数减少，虽然该地区政府部门尽力提供就业机会，但部分贫困户不愿外出，脱贫难度较大。

（三）资金支持与利用效率难以形成良性循环

决战攻坚脱贫中，资金的支持十分重要。延边州虽然制订一系列的资金使用管理办法，规范使用援建资金，但随着攻坚脱贫工作的深入，不仅仅是“送温暖”关怀，更重要的是加快农村基础设施建设，改善营商环境，吸引外资到本地办企业。从村民角度来说，开展以人为本的农村人居环境整治、“旱厕改造”等工程，有利于提高“幸福感”和“获得感”，但需要大量资金，只靠上级政府资金支持难以为继，资金的缺口越来越大，扶贫重大项目建设资金捉襟见肘。

在实际开展工作中，除了扶贫干部带来的少量资金，大部分村庄开展脱贫工作主要依靠上级财政支持，除上级财政拨款以外，资金几乎没有其它来源，农村基层自筹项目难度大；政府财政拨款金额与需求金额不匹配、缺口大，用于基础设施、人居环境改善等工程上，不能较好地满足大型工程建设的需要，贫困地区在较短时期内依赖政府财政脱贫难度大；虽然有一定的扶贫小额信贷政策，除了贫困户思考收入等不敢贷款以外，更多的是在资金筹措过程中受阻或在办理落户等方面有困难，多数个体户贷款的资金较少，不利于形成规模化，难以做到长期的产业扶贫。

（四）政府自身工作仍需加强

精准脱贫工作开展以来，延边州根据各地贫困户的实际情况做了大量工作，与宁波市形成结对帮扶，突出各自工作特点特色，联合培养一批专业技术人才，开展多场招聘会，但总体来看工作思路和方法仍有待进一步拓展，特别是前文提到的产业扶贫、就业扶贫方面仍需要下大力气，如：在扶贫走访中部分干部只是走形式，送慰问品，制定的帮扶策略只是照搬照抄，针对性较差，没有从根本上解决贫困户的实际困难；与被帮扶人员平时联系较少，存在被帮扶人员对就业渠道掌握不及时、不准确的现象，无法根据自身实际情况选择就业岗位；虽然经常入户进行宣传，但调动贫困户的积极性较差，一定程度上存在对立，帮扶的干部存在畏难心理，时间一久，热情消退，没有做到“真扶贫”；位于贫困边缘人口与贫困人口的矛盾仍然突出，边缘人口存在“眼红”现象，与贫困户的关系紧张，需要扶贫干部进一步化解矛盾，做好解释和安抚工作；在改善人居环境、推进厕所革命进程中没有贯彻以人为本，一部分工作不够扎实，需要进行“回头看”。

部分地区村民和扶贫干部、村干部互不信任，不能积极主动配合工作。如何建立贫困户与基层干部的信任，激发相互的认同感和信任感，需要在后攻坚脱贫时期进行长期的思考。

（五）贫困户脱贫主动性不够，难以发挥自我能力

延边州各地在贫困户帮扶上给予一定的优惠政策，积极开展多场技能培训、岗位招聘等工作，主要是政府主导的脱贫攻坚实践，扶贫干部深入农户进行宣传，但没有真正将贫困人口作为脱贫攻坚的主体，积极性主动性较差，实施的效果仍有待提升，“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”的现象也时有发生，部分农户精气神不足，只享受扶贫资源，不愿意承担相应的扶贫责任和义务。

许多贫困人口不愿意脱贫，除了身体残疾、家庭原因以外，一方面，由于长期位于边境地区，与社会隔离较大，社交面小、思想有待进一步开放，掌握的信息资源少，承担的创业风险高，没有真正形成脱贫致富的内在动力；另一方面，当达到脱贫条件时不愿意脱贫，认为成立建档立卡的贫困人口后就拥有保障，退出后失去相当一部分的其他收入。究其原因是受贫困文化的影响，自我发展的主动性较为淡薄，部分贫困户形成坐吃坐享、“吃不够”的不良风气。如何引导贫困户积极主动作为，真正形成生活保障，在后攻坚脱贫时期防止脱贫后返贫，也需要从思想上加以引导。

三、后攻坚脱贫时期解决问题的对策及建议

（一）结合本地特色和资源，提高产业化水平

延边地区不仅具有优良的自然条件，同时也具有丰富的民族文化资源和特色鲜明的风土人情。各地区应针对本地资源禀赋，发展具有延边州地域特色、民族特色的产业，使相关产业逐步本土化、民族化[7]；除了发展水稻种植业，也可提升具有民族特色的手工业，形成“后院经济”，相互形成一批龙头企业，打响延边特色农产品的知名度；因地制宜探索产业——地方互动关系，推进“一村一品、一乡一业”建设，延长农业产业链，提高农业现代化水平，发展农副产品加工业，如对菌类种植的农产品进行更深层次的加工，避免“一刀切”发展相同产业；拓展发展渠道，在发展农村电商的同时，制定相关政策，加快三次产业融合，发展旅游业与服务业；重视产品线上与线下协调出售渠道，为文化水平低或使用网络有障碍的村民提供线下交易平台，做好扶持工作；加大本地的自然资源、人文资源整合力度，依托本地生态、民俗等优势，发展具有本地特色的民族风情村、农家乐等，创办手工艺品企业，搭建贫困户与旅游业发展的平台，实现区域经济的整体和谐发展。

（二）强化就业培训，拓展就业途径

加快本地劳动力就业，是防止返贫的关键。一方面，各地要继续开设就业创业技能培训班，不仅要加强与宁波地区的培训联系，也要学习其先进的经验和做法，不断拓宽就业渠道；开展就业扶贫等专项行动，除了具有正常劳动力的招聘岗位，也应考虑具有身体轻微疾病的人群，进行多层次多样化的招聘会为贫困户提供选择，对非适龄但确有需求的剩余劳动力开展具有针对性的招聘会，提供稳定的就业岗位。另一方面，政府部门要继续改善农村的生产条件，利用政策和资金支持提高生产环境水平，要不断完善农村基础设施建设，加强对村村通公路的建设，营造企业“引进来”的生产、经营条件，确保产品运进和运出；提高农田水利设施的投入，为农业现代化生产提供条件。只有切实扩大农民的就业水平，提高农民人均收入，才能帮助农民稳定脱贫、防止返贫。

（三）加强资金投入与监管，切实保障重大项目实施

资金投入是推动各项工程实施建设的重要保障。一方面，要鼓励各地区充分发挥主观能动性，积极引进外来资金，多方筹措，扩大金融资本，盘活农村剩余资金，推进农村金融体制改革，为本地区发展重大项目提供金融基础，改善营商环境。另一方面，要加大对资金的管理力度，统筹协调资金使用，严禁私自挪用或改变用途，确保资金流向和使用正确。此外，要对资金使用及时通过多种渠道进行公开，除了州财政局公示以外，特别是基层组织，及时公开决策和使用情况，建立动态管理机制，接受广大群众监督，做到透明公正，减少腐败和贪污行为，确保资金使用有效率。

（四）加强人才干部培养，做好基层组织建设

部分地区参与脱贫攻坚的干部主要来自于外部，村内干部发挥作用较小，农村生活水平仍有待提高，培养的内部治理人才缺口仍然存在，应不断创新人才培养模式。现阶段延边州大部分农村主要干部的年龄仍然偏大，需要进一步培养后备干部，继续依靠换届契机，使干部年轻化、专业化，寻找一批能够与当地居民“打成一片”又具有专业素养、认真踏实的精英成为后脱贫攻坚时期的主要力量；推动扶贫干部深入一线调查，与贫困户共同制定脱贫策略，做到因户制宜，对脱贫工作动态掌握，及时调整策略。要加强基层党组织建设，抓好基层党组织书记和农村致富带头人建设，持续抓党建促脱贫，建立健全工作机制，不断提高干部队伍建设。

（五）发挥贫困户的能动性，扶贫先扶智

在后攻坚脱贫时期，应把物质扶贫和精神扶贫有机统一起来，同时推进[8]。不仅要在物质上对贫困户进行帮扶，更重要的是丰富其精神生活，提高文化水平。以贫困村为单位，建设一批志愿者队伍，做好乡村书屋、文化广场、艺术下乡等工作，以本地民俗特色为切入点，不仅弘扬优秀传统文化，又可以加强村民文化建设；以村规民约为基础，开展形式多样的如功德榜、道德模范、五好文明户等评选活动，对脱贫成功的或有推广经验的贫困户大力宣传事迹材料，发挥榜样力量，加快农民观念更新；改善贫困地区的办学条件，合理规划学校布局，优化教学资源分布，注重乡村幼儿园和小学建设，对贫困学生加大帮扶力度，多渠道保障学业教育，通过教育重塑观念，推动向自我脱贫的主动性转变，防止返贫的代际发生。

结 论

现阶段延边州在攻坚脱贫中取得显著成绩，即将实现脱贫摘帽，但在后攻坚脱贫时期仍不能松懈，对出现的产业结构调整、就业持续保障、资金投入利用、自身工作水平、转变贫困观念等问题需要进一步解决。通过提高农业现代化水平、发展具有民族特色的第三产业、拓展就业渠道、多方筹措资金、干部队伍持续建设、注重以人为本的乡村文化建设等措施防止返贫。

攻坚脱贫是一项系统的、复杂的、全局的工程，工作千头万绪，在后攻坚脱贫时期打赢这一攻坚战，特别是在年初新型冠状肺炎疫情的影响下，需要各级党委和各部门要以更强的力度推进工作，统筹协调，通力合作，在继续攻坚脱贫的道路上不仅让贫困人口的“钱袋子”鼓起来，也让贫困人口感受政策“温度与关怀”，为贫困人口如期脱贫提供保障，为全面建成小康社会贡献力量。