治理能力现代化下基层社会治理中的公众参与

2020-02-21张乐

延边党校学报 2020年4期

张乐

（中共延安市委党校，陕西延安 716000）

党的十九届中央委员会第四次全体会议做出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。社会治理是国家治理的重要方面，因此全会作出的其中一个重要决定就是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全[1]。

社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层作为长远之计、固本之策。尤其是2019年末爆发的新型冠状病毒疫情，基层社会治理更是发挥了决定性的作用。人民群众是最广泛、最活跃的社会治理主体。因此要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，激发群众参与基层社会治理的内生动力[2]。乡镇街道，城市社区是创新社会治理的基础平台，因此推进国家治理体系和治理能力现代化，必须植根于这个基础，同时这也是本文基层社会治理的研究范围[3]。

本文基于对延安市六县（区）基层社会治理中公众参与的现状和问题进行的调研，分析和提炼了具有普遍制约性的原因，并力求寻找化解的途径，以期为提高公民参与基层社会治理水平提供一些有益的借鉴。

一、基层社会治理中公众参与的现状与问题

本文所研究的基层社会治理范围为乡镇（街道）下的城乡社区；公众参与，泛指社会大众、群众、无组织的社会群体、老百姓等；公众参与基层社会治理的内容主要涉及社区和村级的民主选举、志愿者活动、各项公共事务和公益事业等。

近年来，随着延安城镇化建设的快速推进，公众在基层社会治理中参与的现状及问题也较为复杂多样。

（一）从参与的主体看

延安各级政府作为参与社会治理的重要主体，近年来始终把城乡基层治理作为加强和创新社会治理、促进社会和谐、保障群众安居乐业的一项基础性工作来抓[4]。延安市政府出台了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》；企事业单位也能组织人力下农村进社区参与多种公益事业活动；社会组织作为基层社会治理的重要主体和依托，目前在延安的农村和社区发展迅猛，其参与十分活跃；而农村和社区“两委会”参与治理和服务的任务也在逐年增加；延安城乡基层社会治理中各主体参与的新格局正在形成,公众参与正日益成为社会治理的重要力量。

（二）从参与内容看

大致可以分为两类，一类为政治性参与，如“两委会”选举、社区内人大代表推选等。在农村，这类事务存在参与机制不健全，参与的合法性难以保障等问题。表现为：一是为保证村级换届的参与率而施行的委托投票制度可操作性较差。许多村的留守村民所占比例不到全村人口的30%，按照一个选民最多接受三个外出选民委托的规定，就出现许多外出选民无法确定委托人的现象，选择电话免提公开投票方式，在保证公平性的同时，却破坏了投票的无记名性。二是在社区网格化治理中，许多社区探索并实施了社区居民信息卡模式，虽然便于治理，但既无行政法律许可依据，又容易造成居民信息泄露。另一类为非政治性参与，即与公民生活和利益密切相关的事务，如农村、社区环境卫生整治与维护、社区公共卫生服务、娱乐活动、志愿者活动及其它各项公共事务和公益事业。调查显示，公众以参与非政治性事务者居多。

（三）从参与的途径看

当前，公众参与的途径除了政府机关、企事业单位及农村和社区“两委会”外，还通过社会组织来进行。据调研所知，目前延安基层社会组织的数量、种类呈持续上升态势,年均增长率在10%左右，总量有1 000多家，如安塞区登记注册的就有100多家；甘泉县登记注册的有50多家,而实际存在的有200家左右。其中尤以农村发展资金互助协会和社区幼儿园呈井喷态势。这些社会组织几乎覆盖了社会的各个方面，初步形成了相对独立的自治社会体系。公众通过社会组织参与社会治理，正逐渐成为公众参与基层社会治理的另一主要途径[5]。

（四）从参与的态度看

公众参与的积极性总体上不高，同时还表现出过度淡漠和过度参与问题。一方面，农村有一定能力的人，宁愿外出打工也不愿当村干部，有文化高素质的后备干部严重缺乏、后继无人；较多的外出务工、做生意的村民也不愿参与换届选举事务。另一方面，在换届选举中又明显地表现出两极分化状况：凡是涉油、涉煤村，城郊村、城中村、征地补偿村，有集体经济收益村、有厂矿企业村及“两路村”（有公路、铁路通过），村民对换届选举较为关注，参与的积极性高，各种利益派系（如家族宗族）的角逐较为激烈，甚至有些村出现拉票贿选、黑恶势力介入等问题；而那些偏远村或无集体经济收入的落后村，村民对换届选举参与的积极性和主动性差。在社区，一是公务人员、企事业单位人员对社区没有认同感，单位意识仍未完全打破，许多居民只认定自己的单位身份，对社区事务不愿参与融入。二是社区工作者承担着繁重的社会治理事务，社区扮演着政府下属机构的角色。每个社区办事项目约在100多项，行政事务占80%，呈现了“上面千条线，社区一针穿”的怪圈，而每个社区的工作干部又极少（平均正式干部3—4人，受聘人员9人左右），工作疲于应付。加之，社区经费不足、大部分工作人员待遇偏低。大部分社区工作的实施完成，主要靠的是社区工作者的责任心、使命感和敬业奉献精神。长此以往，参与治理不具有持续性。

二、基层社会治理中公众参与问题的原因分析

基层社会治理中公众参与所表现出的种种问题，其背后都有深刻的制度、人文和社会等各种原因。

（一）国家行政管理制度的刚性约束

村委会和居委会是基层群众性自治组织，协助乡镇（街道办事处）基层政府及其派出机构开展工作。然而，现实生活中村委会及居委会、特别是社区居委会承担了大量的行政性工作，这种自治组织管理体制不顺，呈一元行政化趋向，形成了对政府的依赖性。这既极大地弱化了基层的自治能力，也在根本上导致基层公众参与自治的积极性不高。制度之所以存在，是为了有效规范利益博弈和保障公共利益的可持续性。但制度一旦长期固化，不与时俱进，就会成为治理参与的异化约束。当前，基层治理中，这种约束体现为：基层自治组织的行政化冲动与被行政化趋势；教育牵引和城镇化集聚导致居民、村民外流等。以上原因的存在，一是制约了公众参与基层治理的主动性和积极性，造成对治理的漠视；二是刺激了行政力量的频繁介入甚至常态化主导，致使主观上的行政化冲动和客观上的行政化惯性共同冲击基层自治的有限空间，公民参与治理的基本机制无法贯彻自治精神，不可避免地走向集体异化。

（二）参与动机被短期利益冲动扭曲

就公众参与表现出的过度淡漠和过度参与问题看，不可否认的是，村民和居民都有自身的利益诉求。在现实生存和制度空间中，首先，他们要保有既得利益，当少利可图时，最佳选择是漠视公共付出，致使贫困边远基层选举与公共治理少人问津；其次，当集体获得外来收益时全员参与分利，此时宗派意识和势力成为重要影响因素，加之干部待遇的提升，共同加剧了基层选举的竞争性；最后，获得集体收益利益的当选者，由于素质制约使治理绩效滑坡。而竞争失利者不得不选择去更大空间谋利，即外出务工、经商。此外，教育需求也是基层公民外流的重要引力。被动应付与利益驱动的公众参与的两极分化现象，短期利益冲动扭曲的参与动机和自身的治理无序与淡漠为上级的行政介入留下了空间。

（三）治理创新引发合法性困境

在行政管理背景下，基层治理的合法性与基层工作创造性是一对矛盾。户籍制度制约、委托代理选举和社区网格治理的合法性，是当前基层治理中公众参与遇到的三大非合法性诱因。户籍制度的二元性制约了村民与居民之间甚至是城乡之间人力资源的互溶互利；委托代理投票则折射出农村治理中村民参与的机制性难题。总体上，三者都凸显了法律许可与自治创新的矛盾，也就是说，在基层治理实践中探索出的新办法可以通过体制机制的修改实现其合法性，从而转化非合法性诱因，而不是用固化的机制去熄灭实践中的创新性火花。

（四）多方因素致使参与平台缺失

公众在治理中的参与程度与效果取决于两个方面，客观上是参与治理的平台是否健全；主观上是参与者利用治理平台的意识是否足够。当前的基层治理普遍存在办公条件和服务设施不全、缺少公众参与的活动场所、无法满足公共治理活动需求的现象；加之政府部门分派工作之时，却没有把“费随事转、权随责走”的要求落实到基层，制约了公众参与平台的健康运行。在偏远区域出现的漠不关心和后继无人之忧显现了公众的治理参与意识还有待提高。也正是主客观方面存在的制约因素，诱导了参与平台建设的行政化趋向、政府主体企图通过国家资助和命令快速健全的现象；主观上出现了基层治理中期望搭建有行政平台便车的行政化冲动、试图实现名治实管的一元化和追求短平快效应的现象，削弱了公众参与治理的实际效果。

（五）公民文化素养长期缺位

一方面，随着延安城镇化进程的加快，基层治理的公众参与素养和自然人文个性被逐步抹杀，出现同质化的趋势。由于受我国传统政治思想和长期计划经济体制的影响，民众对自身民主权利的行使缺乏信心[6]。另一方面，由于历史因素，宗族社会残留意识在村民中依然根深蒂固，农村中家族宗派意识依旧浓厚，尤其是换届选举中，家族宗族派系形成的势力，可以影响正常选举程序和结果。由此可见，治理的困难不仅在于其主体的多元性，也在于其过程的复杂性。过程之所以复杂，是由于诸多因素的介入，其中一个根深蒂固的因素就是文化素养长期缺位。这对基层治理的影响主要在于，一是造成公共利益、团体利益及个人利益的多层次博弈；二是助长了行政力量对自治领域的控制冲动；三是容易诱发群体性事件，影响基层治理的长远发展。

（六）忽视基层治理氛围营造

基层治理中的种种遗留问题及社会矛盾，泛化为基层社会治理氛围。同时，此种氛围也会影响公众参与基层治理的目的。一方面，农村遗留问题如村级财务管理、土地征用、信访积案、班子涣散等历史遗留问题在村级治理中还存在一定比例，它们直接影响村民的参与度，甚至会形成长期的恶性循环，直接影响村风民心。另一方面，利益多元化所致的社区内矛盾的增加也削弱居民的治理热情：一是邻里纠纷；二是征迁补偿冲突；三是居民与物业单位的纠纷。诸如此类涉及个人、组织、群体的多元博弈，如果矛盾化解不力，很容易酿成群体性事件。因此，必须注意引导和化解不良趋向，使公众参与治理的目的不会随着社会治理氛围的左右而变质和走样。

在当前社会治理下，其自治的行政化引力无疑是不可抗拒的，再加之市场经济的利益化导向，致使基层社会自治中公众参与的独立性和制度性空间几乎被挤压殆尽，这或许可以解释为什么基层自治组织的行政化冲动与自上而下的行政化趋势合力作用会如此之强、自治能力与行政化程度成正相关、利益相关度与公民参与度成正相关等问题。

三、基层社会治理中公众参与问题的对策和建议

一个社会良好的运行绝不是政府进行单一管理的社会，而是需要政府以及各方力量共同参与协同治理，而公众参与就是其中一支重要的力量。公众参与基层社会治理的程度和水平还有待进一步提升，为此我们提出一些对策和建议。

（一）法律制度保障公众参与基层社会治理

明确“两委会”的地位。根据宪法，“两委会”具有自治属性，因此，建议政府有关部门对“两委会”的职能、权责等重新进行一个法律制度定位，避免通过行政级别如副科级建制等一系列手段将其定位为自己的下属组织。对确实需要“两委会”协助处理的事务必须实行“权随责走,费随事转”，但是避免将所有的基层行政事务都交由社区。

强化基层公民对“两委会”的考评。公民和“两委会”存在着直接的联系，双方之间也最了解，因此“两委会”的考评工作由公民直接进行不仅能提高其工作效率，同时也能提高公众的参与度。

（二）强化公众参与基层社会治理的归属感

公众对基层社会有了归属感，也可能参与基层社会治理，因此进一步增强公众的归属感。一是社区网格员和小组长定期对公众反应出来的问题列出清单，采取主动上门，征求意见。二是选择老年人口相对集中的农村、社区，建设互助幸福中心，给老年人提供餐饮、娱乐等基本的生活服务。对于活动不便又没有家人在身边的老人，由志愿者或一些社会组织定期上门询问情况，提供必要的服务。这种非盈利的活动形式，也是公众参与社会治理的一个形式，同时也增强了双方的归属感。三是政府做好对基层自治组织换届选举的监督工作。为了进一步保证公众良好的政治参与，政府必须在基层“两委会”换届选举中制定严格的纪律并严格监督执行。如严禁任何机构或个人以暴力、威胁、行贿、拉票等不正当手段妨害选举；选举实行全程公开。

（三）构建公众参与基层社会治理的长效机制

为进一步保障公众参与基层社会治理，必须从体制机制方面入手，进行长期保障。一是探索网格化管理机制。即整个社区为一个大网格，然后对其进行网格划分，划分为若干个居民小组，即小网格，再根据院落或者楼栋进行进一步划分，成为子网格，成为“社区——小网格——子网格”为一体的网格管理体制。网格管理体制的第一步是根据社区、人数、单位分布、居住集散程度等因素，确定网格的分布示意图并公示[7]。第二步是确定各级网格的管理员，主要由村（社区）干部、党员、志愿者等组成。同时公布网格员的电话及基本信息。第三步就是进行定期联系，网格员对自己负责网格区域内的问题进行定期走访收集。

同时，健全“参与式”议事机制。本着“群众参与、居民自治、一事一议、协商解决”的原则，可以定期召开居民代表会，对群众反应比较多的难点热点问题尤其是事关公民切身利益的问题，进行集中商议，从而对每个问题整理意见和建议，进而为下一步的解决方案提供参考意见。这样也能进一步调动公众参与的积极性。

另外，群众内部的矛盾和问题，可以通过群众自己来解决，即“群众说事制”。群众内部出现矛盾了，尤其是农村、社区等基层，可以通过“两委会”干部，或者是一些有威望的人士通过拉家常的办法进行调解。通过调研，我们发现这种方式解决问题的成功率非常高，已经成为目前集中解决群众反映强烈的突出问题为主的机制。这也为基层社会治理中的公众参与提供了新路径。

（四）平台建设保障公众参与的效果

要保证公众参与的效果，必须要有一个良好的平台。其中很重要的一点就是政府要加大对基层自治组织的资金投入。据调研，延安部分县域村级办公经费每年只有3 000元，社区经费也只有1万到5万不等。有限的资金除去笔墨纸砚、水电费等必需的办公用品之后,没有多余资金用于举办各种活动。因此，需要通过以下两个措施筹集资金：一是建立基层组织运作专项资金；二是拓展资金来源渠道，来保障基层组织的办公经费和相关人员的待遇。目前资金的来源渠道较为单一,几乎完全依靠政府投入。因此需要打通驻区企事业单位、社会福利募捐和个人资助等渠道，为基层自治组织服务。

随着网络信息化的发展、网民人数的直线上升，为了给居民参与创造条件，必须要加强网络信息化平台建设。比如有的社区建立的社区“微信公众平台”，极大地方便了公众的参与，公众可以第一时间了解到信息情况，一些事务也可以通过网络信息化渠道解决，同时管理者也可以通过网络平台收集一些意见和建议[8]。治理中的工作也可以通过这个平台接受居民的监督，一方面能够便于为居民服务，拉近居民之间的关系，增强其归属感；另一方面，也有利于居民对社区工作的参与。

（五）文化建设推动公众参与的进程

广泛开展宣传教育，提升居民的整体素质。通过媒体（政府网站、报纸、电视、广播等）宣传公众参与的重要作用，通过专栏墙报介绍国内外公众参与的经验，举办各种公众参与的论坛，开展形式多样、丰富多彩、群众喜闻乐见的社区活动，使广大居民增强建设“文明社区、和谐家园”的使命感和责任感。

尽量多开展社区文化活动。古今中外社区治理成功的经验，都是基于“情”。在中国古代，仁义礼智信，尤其是忠孝仁义在人与人之间发挥着巨大的作用，起到了凝聚人心的作用。在西方也是以教堂为核心凝聚人心，形成社区。因此，公众参与的背后，精神的作用至关重要，而在这方面，文化无形中就发挥着潜移默化的作用。

（六）氛围营造改变公众参与的目的

积极培育和管理社会组织。基层政府部门必需降低社会组织审批条件及程序，给它们提供相应的活动场所；与此同时，基层政府可以向社会组织购买社会服务，鼓励和支持社会力量参加社会治理[9]。政府所要购买的公共服务内容包括居家养老、文化体育活动、社区院落公益服务、职业培训、法律服务等。同时通过由服务对象等组成的评估小组对项目实施进行考评，结果评为“差”的将追究违约责任。

加强公众参与的队伍建设。一是志愿者队伍。通过建立社区志愿者注册登记管理信息系统，整合辖区内的社会资源，充分发挥其在社区救助、矛盾调解、普法宣传，疫情防控等各方面的作用。二是协管员队伍。组建由辖区“五老”（老党员、老干部、老职工、老战士、老模范）为主体的社会协管员队伍，建立考核奖励机制，让他们担当起治安防范巡逻员、矛盾纠纷调解员、治安动向信息员、服务群众联络员、综治工作宣传员的“五大员”责任。

充分开展在职党员进社区活动。为公众参与进一步营造氛围。即凡是居住在社区的各级机关、企事业单位的所有在职党员，都要到居住地社区报到，根据本人的兴趣特长，力所能及地为社区居民群众解决实际困难和问题，主动在八小时之外志愿服务。比如此次新冠状病毒疫情期间，党员主动参与到社区的疫情防控之中，将在职党员领导干部服务社区做到了实处。