“拍门式”管理的形成路径、困境及其应对*——基于国家基础能力建设的视角

黄佳鹏

（南昌大学 公共管理学院，江西 南昌，330031）

一、问题的提出与文献梳理

（一）管理模式的区域差异与信息“监控”

流动人口管理中最基本的要求是实现信息收集与监控。在初始的管控实践理念下，作为“外来者”，流动人口被认为是城市“脏乱差”乃至犯罪等社会乱象的根源，是城市管理者与城市居民眼中被规训和监控的对象，即福柯笔下的规训对象①福柯.规训与惩罚[M].上海：生活.读书.新知三联书店，2007：38。。因而，早期的流动人口管理体制可概括为治安管控型②肖周燕，郭开军，尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择[J].人口研究，2009（6）：94-101。，甚至在广州、北京等地，这种治安管控型依然是目前实质上占主导的管理体制③陈颐.对外来人口管理体制的思考[J].江苏社会科学，2006（5）：141-144。。随着国家治理理念向公共服务转型，流动人口管理出现“管控”与“服务”并存的体制创新举措。第二类管理体制被学者称为“专业机构协调型”，即成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口的管理和服务，强化统筹协调和搭建信息平台。目前浙江普遍采用该管理模式，在市县建立新居民事务局，街道和乡镇则建立新居民事务所，直到村居社区建立新居民事务服务站等垂直机构，通常由政法口的党委副书记兼任新居民事务局局长，以增强信息统筹和一致行动力。除了以上两类管理体制，目前还存在“大人口机构统筹型”模式，是指由某一机构牵头（如发改委或人口计生委）来协调各部门行动，加强对流动人口管理和服务的统筹④肖周燕，郭开军，尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择[J].人口研究，2009（6）：94-101。。这种模式的出发点是为了避免碰到问题时出现各条线职能部门“有利大家上，有责大家让”的困境⑤郭秀云.大城市外来流动人口管理模式探析—以上海为例[J].人口学刊，2009（5）：44-49。，其本质反映了流动人口管理本身的复杂性，涉及方方面面，既需要多个部门的配合与分工，也需要某个统筹性的机构牵头负责。

以上三种流动人口管理模式基本概括了目前已有的类型，其共同的目标均为实现流动人口信息采集和共享，解决流动人口信息整合环节存在的断裂问题①尹德挺.人口有序管理的国际经验与中国实践—基于流动人口服务管理的视角[J].人口与经济，2012（2）：18-24。，在此基础上改善对流动人口管理的水平和服务供给的质量，以更好契合新流动人口管理中的服务理念，而其本质上也是加强国家基础能力建设的重要环节。一方面，国家治理理念强调以服务为目的，构建多方主体共同参与流动人口的治理机制；另一方面，国家基础能力建设的步伐持续推进，国家对基层信息提取的能力和支配力量不能丧失，这也是治理所需和政权建设的题中之义。如何平衡这两者的关系成为影响流动人口管理实践的关键因素。

（二）流动人口潜在风险的有效规避

纵观既有的流动人口管理体制，其共同点体现在以下几点，其一，几乎都认为流动人口管理创新应建立统一高效的协调机构②李玲，欧阳慧，陈耀森等.大城市流动人口特征及管理：以广州为例兼与北京、上海比较[J].人口研究，2001（2）：46-52。，以实现流动人口信息数据的监控与共享，尤其要稳步推进户籍制度改革③陆益龙.社会需求与户籍制度改革的均衡点分析[J].江海学刊，2006（3）：98-104。，建立更加包容性的城市社会管理体制④郑杭生，陆益龙.开放、改革与包容性发展—大转型大流动时期的城市流动人口管理[J].学海，2011（6）：76-80。；其二，管理思维的转变，由重管理防范到管理与服务并重⑤唐晓阳，陈雅丽. 城市社区流动人口管理体制创新研究—以广东省为例[J].领导科学，2012（8）：19-22。，甚至有意弱化管控的倾向，凸显流动人口的主体能动性⑥[美]张鹂.城市里的陌生人：中国流动人口的空间、权力与社会网络的重构[M].袁长庚译.南京：江苏人民出版社，2013。；但从各地流动人口管理实践来看，虽然多地均已成立了协调统一性的管理机构，但依靠行政科层化的组织体系难以实现有效的体制内动员与工作绩效提升；第三，流入地的地方政府并没有因服务理念的盛行而忽略对流动人口的信息监控，国家的基础能力建设依然需要加强。其共同的指向为，只有全面有效且及时获取流动人口的相关信息，包括个人、家庭及在流入地的工作、居住等尽可能详细信息，才能最大化消解可能出现的各类隐患和意外后果，进而在此基础上提供符合这一群体需求的服务。因此，服务的提供是以完善的个人信息为基本要求，需要流入地基层政府和社区建立流动人口的动态管理机制⑦战俊.构建流动人口动态管理模式的探索[J].中国行政管理，2013（9）：119-121。，进而有学者指出利用互联网技术和构建组织体系成为关键⑧石智雷，蔡雯莹，刘然.移动互联网络与流动人口管理模式的创新[J].学习与实践，2015（8）：93-100。，一定程度上可有效提取流动人口的相关信息。

（三）问题意识

本文在上述文献梳理的基础上，从广东佛山R 街道的流动人口管理实践出发，总结本地的流动人口管理模式，将流动人口管理纳入国家基础能力建设的视角，探讨如何实现流动人口信息的有效提取，增强国家在城市基层社会的基础能力，并尝试以组织重构为切入点，讨论国家如何借助组织化的力量增强与流动人口沟通协调的能力。R 街道是一个外来人口聚集区，目前登记在册的流动人口达37 万（实际上更多），而一线的专业管理人员仅有两百多人，如何能够实现有效的信息监控和服务供给成为最大的困境，面临“人少事多”的境地。进一步追问：国家在面临如此众多的流动人口个体时，如何高效实现信息收集、安全保障及后续服务供给等诸多目标，成为本文的问题意识和逻辑起点。

二、“拍门式”管理形成的机制分析

（一）概念界定与田野素描

“拍门式”管理是对流动人口管理模式的一种形象概括，意指流动人口管理办公室（下述统称为“流管办”）一线工作者以流动人口的居住载体—出租屋为信息搜集对象，实现“以屋管人”的目的，由此展开对出租屋（包括农民自建房、商品房或村集体统一建的房屋）拍门入户的过程，或者称为“以房管人”，段成荣等认为这是流动人口管理的有效措施之一⑨段成荣，朱富言.“以房管人”：流动人口管理的基础[J].城市问题，2009（4）：76-78。。作为掌握流动人口相关信息的方式，其效果有赖于清晰掌握出租房屋底数及建立一套既吸引又迫使出租、承租双方主动登记居住信息、配合工作人员的有效机制⑩谢宝富.“以房管人”、“以证管人”、“以业控人”—城乡结合部流动人口管理的三大政策工具[J].河北学刊，2011（2）：131-134。。这种管理方式的形成扎根于本地流动人口的实际，是当地基层治理任务、治理资源与流动人口本身属性共同形塑的结果，一方面能够相对细致地对流动人口的信息统计和安全隐患进行排除，但因为完全需要靠一线工作人员入户排查而存在效率低、覆盖面较窄及工作过程的危险与艰辛等问题，因而值得进一步研究和探讨。

R 街道属于中心城区，由之前相邻的两个乡镇合并而成，下辖26 个村居，其中3 个为村两委组织，其余23 个均为社区组织（包括8 个纯社区①纯社区是相对于“村改居”而言的，是指本来就是老旧城市社区建制，由居委会管理治理事务的社区。），大多为村改居而来，开发较早，2000年左右基本完成城市建设。R 街道的流动人口大多很早以前便迁入本地，平均居住年限达十年，目前登记在册的流动人口共37万（常住人口仅46.9 万），因而是一个外来人口聚集的街镇。该街道形成了以智能家电、信息电子、医药保健、化工涂料、机械模具、电子商务等为主的产业体系，极大吸纳了广大流动人口就业。

流动人口中有较大一部分在本地房价上涨前已购房，在社会生活和行为方式层面逐渐与本地人接近，只因户籍不在本地而成为流动人口。早期之所以没有迁入户口在于，当地的学位还未如此紧张（只要购有80 平方米以上商品房或购买社保五年以上即可获得上学资格），很多中上层外来人口即使在本地已购商品房，也没有将农村户口迁入本地，在户籍管理中依然属于流动人口。但随着本地学位供给越来越困难，绝大多数购房者都迁入户口，成为本地人。因此，抛却这部分户口已转变的“新本地人”，真正纳入流动人口管理的外来人口集中于流动性相对频繁的人群，其居住类型、空间以及从事的职业分布均比较分散。

（二）“拍门式”管理模式的形成因素

1.治理资源与治理任务的深刻悖论。从当地流动人口管理的实践来看，面临的主要问题是治理资源不足与治理任务繁杂之间的深刻悖论。按目前的制度设置，流动人口管理一线工作人员的配置按照当地户籍人口规模确定，R 街道是按照十年前的户籍人口进行工作人员数额配置，因而仅有两百多一线协管员由财政供养。但近十年的流动人口规模大幅度增长，在属地管理的考核机制下，本街道的协管员要面对三十多万的庞大流动人口群体。此外，这些一线流管工作者不仅承担流动人口管理部门的条线任务，还要协助公安系统及计划生育部门采集流动人口的其他相关信息，甚至也要随时关注流动人口所居住环境存在的安全隐患等本属于消防部门的任务，因而是一个综合性的角色，增加了工作量。

其次，这些一线流管人员缺乏执法权，遇到流动人口不配合时毫无办法，没有强制“破门而入”的执法权，也没有针对存在的问题及时惩罚的权力，因而只能“好言相劝”，依靠私人关系和个人的沟通技巧开展工作。当然，碰到管理对象胡搅蛮缠或极度对抗的情况时，也可以向所在村的警长寻求支援，但每个村仅配置一名警长，警力处于极度匮乏的境地，一般情况下不会寻求警长的帮助。由此，造成治理资源投入有限与治理任务繁杂之间的深刻悖论，只能提升流管工作者单位时间内的工作强度，每次排查和统计信息都须登门入户。如何减少工作量的同时提升工作效率是当地流管工作和基层治理急需解决的问题，也是一线工作者的现实需求。

2.低度组织化的实践形态。（1）职业分布广。从职业分布来看，既有在企业上班的白领和技术人员，也有小型个体户，还有普通的民工；既包括“朝九晚五”的固定时间工作者，也有不分昼夜“多班倒”的非固定行业工作者，导致流动人口的活动时间与流管人员工作时间错位，经常出现出租屋大门紧闭的现象，给当地流动人口管理带来困境。从经济层次来看，既有很早来到本地办厂经商的中上层，也有普通的体力劳动者，中间包含各个水平层次的流动人口。因此，本地多产业的经济体系造成就业类型的层次化与多样化，流动人口的职业分布“广而散”。（2）居住空间分散。从居住空间类型来看，外来流动人口既有租住在商品房小区内，又有居住在农民自建的民房内，还有未迁户口的自建房；既有以核心家庭为单位居住的情况，还有不同流动人口家庭之间共居在一栋较大出租屋内的情况，甚至还有与原著民同住一栋楼内，导致居住结构非常复杂。在这种复杂的居住格局与职业分布背景下，消防安全、日常交往以及信息收集都存在较大困难，例如，如何在没有执法权的情况下要求商品房内人员开门配合检查和信息统计呢？甚至对于城市小区商品房住户而言，协管员连里面住的是业主还是租客都难以辨别，最终只能一家一家“拍门”询问；此外，对民房内存在的消防安全隐患，协管员只能发放整改通知书，房东是否配合以及整改的效果如何也难以保证，因为一线工作者不具备执法权，不具有强制性。而整个行政村仅有一名警长具有执法权，远远难以满足流动人口治理需求。（3）地域范围散落，未形成老乡聚居形态。在当地流动管理部门看来，凡户籍在佛山市外的人员均为流动人口。从实地调研情况来看，本地流动人口来自全国各地，既包括佛山市以外的本省人，更包括省外的绝大部分农民工，分布在各行业生产领域，并居住在各种类型的出租屋内，并没有形成显著的老乡聚集样态，最终形塑出异质性的社会关系结构，缺乏组织基础和组织成本的分担机制，因而是以相对原子化的方式存在于流入地城市社会。

3.信息技术手段的缺乏。现代社会的职业特点和居住空间呈现高度“碎片化”样态，增加了外来人口的流动程度，致使流动人口信息难以及时更新，其背后反映出传统流动人口登记制度所不可避免面临的信息失真和孤岛性问题。若要有效解决这一问题，需要以移动互联网技术优势作为突破口，构建流动人口管理部门、一线工作者和流动人口之间的网络连接，从而实现对流动人口信息的及时、低成本和动态管理。吊诡之处在于，信息技术的全面普及需要上级主管部门前期大量资源投入，并需要培训基层协管员合理使用这套技术手段，因而存在周期长和技术本身的难题。因此，从目前全国各主要地区流动人口管理的经验来看，能够真正实现信息技术手段全面普及的较少，不得不采取整合一线人力资源的方式进行管理。

上述三类特点体现了流动人口本身的属性，正因为居住类型、地域特点及职业分布的“分散性”（陌生化的社会关系），导致流动人口内部动员能力不足，缺乏组织行动的动员基础。此外，流动人口整体上的资源禀赋较弱，他们进入城市社会的最主要目的是货币积累，以回到农村家乡完成家庭再生产，因而他们的生活面向是农村，而非城市，导致“半城市化”现象长期存在①王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究，2006（5）：107-122。，由此引致他们在城市社会自我组织动力不足，而仅仅把城市当作“中转站”或暂留地。除了流动人口本身缺乏组织行动力，在当地流管治理当中也缺乏可行的组织载体，并没有中间层级的组织作为国家与分散流动个体之间的缓冲者，在缺乏有效信息技术的条件下，导致代表国家力量的一线工作者直接面对分散的大量流动人口个体，进而增加了信息收集与提取的难度和任务量，在此背景下导致本地流动人口管理形成了一种以出租屋为主导的“拍门式”管理，只能以出租屋为抓手去挨家挨户敲门，以期最大化提取有效的流动人口信息，但其在实践运作中也出现了一些困境。

三、策略式扭曲：“拍门式”管理的现实困境

拍门式管理模式在实践中也面临一些困境，下面以佛山警务APP 信息收集工作为例展开说明。这款APP 由佛山公安系统负责研发，主要是为了实现流动人口详细信息收集，并要求基层协管员配合完成，任务完成情况纳入考核之中，与绩效工资挂钩。按照上级规定，R 街道Z 社区须在四个月内完成两万流动人口的信息录入，包括录入流动人口本人身份证、协管员走访现场的照片、出租屋照片以及房屋周围环境等四张照片，还包括一些说明和介绍性的文字录入。由于工作量太大，且Z 社区仅有13 位一线协管员，即使加班加点，最后仅完成了13496 人口的信息收集与录入。

以上述“警务APP”工作开展为例，可知拍门式管理存在的最大现实困境在于催生了大量的策略行为，甚至为了完成自上而下的考核任务，存在虚报信息、造假现场图片的策略性行为扭曲，这也是目前流动人口管理实践中出现的“异化”现象。这些现象并不是个案，其背后反映的是流动人口管理中出现的困境，其主要表现及背后的深层次原因如下。

（一）信息重复采集与有效性不足

根据对协管员和部分流动人口的访谈得知，首先，在流动人口信息收集过程中存在信息重复的问题。来自湖南的务工者刘某说，“自从去年年底住到Z 社区以来，不到半年就被查了三四次身份证，感觉自己犯法了一样”，刘某的意思是上面各部门入户收集信息太过于频繁。据协管员所言，包括公安系统、流管办、计生部门以及当地社区居委会都会为了各自的工作需要进行信息提取，各条线部门并没有相互共享所收集到的相关信息，而且也没有与社区基层组织有效沟通，导致多次入户、重复收集信息，引起流动人口较大的反感；其次，以出租屋为主要对象的管理方式并没有与流动人口本身建立起针对性的对应关系，一旦发生了职业或地域流动，则出租屋内的租客信息就失去了时效性，从这个意义上而言，这种管理方式存在信息更新滞后的弊端，但频繁的入户进行信息更新显然不太现实，缺乏有效的现代技术支撑。因此，如何实现既有信息的共享与信息的及时更新变得尤为关键。

（二）分割型管理体制与执法权缺失

在流动人口管理中，管理部门分头管理、条块分割，缺乏系统的整合。基层流动人口管理事项涉及流管办、公安系统、计生办与街道办事处、居委会（或村委会）等诸多条块部门，但各行政职能部门都有各自相应的任务与职权，导致作为“块”的基层社区管理权限不足，从而导致一方面各条线人员各行其是、对共同任务相互推卸责任，另一方面也造成“条块之间”的“割裂化”，即目前的管理体制呈现出“条条分割、条块分割、多头管理、权限分散”等问题①周学馨.从流动人口管理走向流动人口治理—我国政府流动人口管理中行政范式转型的制度设计[J].探索，2009（4）：121-125。，导致流动人口管理中出现“多头管理、管理不力和服务不到位等问题”②孔冬.体制重构与权利回归—沿海发达地区创新流动人口管理模式探析[J].经济社会体制比较，2009（3）：116-120。。另一方面，一线工作者普遍缺乏执法权，对于每个条线部门而言，在基层信息收集任务的完成都依赖体制内的动员能力，而实际上每个条线部门都难以对基层信息收集工作的成效做到实质监管，因为除了本身的动员能力缺乏外，一线的工作者没有执法权，在一个以商品房为主要出租形式的陌生人社会结构下，缺乏执法权意味着工作难度的增加，因而难以避免出现一些“策略性”或“变通性”的任务执行现象。

案例：访谈M 社区协管员组长王某。她认为目前工作的最大困境是流动人口的分散居住与缺乏执法权之间的矛盾。一方面，流动人口分布的区域范围过大，且以商品房为主，仅M 社区就有78 栋商品楼盘，但商品房内租客的信息是隐蔽的，且流动性较大，要获得租客的详细信息必须挨家挨户进入商品房内，小区物业公司也难以提供准确的房屋实际居住者的具体信息；另一方面，因为一线工作者缺乏执法权，每次入户只能苦口婆心劝对方配合，否则可能“门都进不去”。

上述案例表明如何有效动员各条线部门基层工作者的积极性及合作协调能力非常重要，否则“单打独斗”的信息收集方式既造成效率低，而且还面临因执法权缺失造成的对抗性行为，引起其他意外性后果。

（三）缺乏分类管理思维

面对体量巨大、出租屋分散且缺乏执法权的现实困境，如果不依据租客的流动程度对出租屋进行分类应对，而选择将所有的出租屋内租客的流动程度同等看待，则难以完成信息收集与安全隐患的排查，这源于现有的治理资源和治理手段很难实现对所有出租屋的逐户排查。因此，在流动人口管理实践中，应摒弃“眉毛胡子一把抓”的思路，依据本地流动人口本身的流动特点和规律，深入流动人口家庭生活实践和所从事的产业类型，在前期摸底和走访的基础上进行分类。例如，对那些已在固定出租屋内居住年限较长或举家都已迁入本地的流动人口而言，即使他们依然住在出租屋内，但显然其流动的可能性更小，因而可以作为较为安全的对象，减少入户排查的频次，将更多的治理资源投入其他流动性更大的出租屋。分类管理的思维是利用有限治理资源的有效手段，有助于进一步提升管理的绩效。

四、“中间组织”再造：化解困境的应对策略

上述分析表明当地形成了一种以出租屋为主要对象的流动人口管理模式，但在整体资源不足而管理对象体量较大的情境下，这种“拍门式”管理不可避免面临困境，因此，如何找到合适的应对办法并优化管理模式成为关键。目前在既有的管理方式上形塑出“三色管理”的重点监管与整合治理资源的“三员统筹”模式，接下来还应从注重提升流动人口群体本身的组织程度和构建“中间层级”组织载体以优化流动人口管理的效率，实现低成本、高效率的简约治理目标③黄宗智. 集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主导的半正式基层行政[J].开放时代，2008（2）：10-29。。

（一）“三员统筹”—缓解治理资源和内部动员的不足

“三员”是指综合管理员（或称协管员）、治安员和计生员（计划生育管理员），成立三员统筹办，由公安系统的领导兼任统筹办主任，副主任也是由公安系统的警长担任。这样才更加便于整合这三条线的资源，不至于“各自为战”，降低沟通协调成本。协管员在体制上属于流动人口管理办公室，是流动人口信息统计、安全隐患排查等工作的主体。如果村居有足够的经济实力，可以自行再聘协管员，以便更好地完成相关工作。治安员的事权与调动权均属于公安系统，主要负责所在辖区的治安防范工作，定期开展巡逻。计生员属于民政系统，由计划生育工作人员负责，这些人下沉至村居主要是负责窗口材料性工作，例如，帮助流动人口办理居住证、开具相关证明等。虽然各条线的工作都是相对具体的，分工也相对明确，但是在村居一级是协调配合的，包括每次入户排查和信息统计，都可以相对灵活地整合人员，这也是缓解治理资源不足和部门分割带来动员不足、效率低下的有效措施。除此之外，三员统筹还可以避免出现信息重复采集，从而降低流动人口的反感情绪。具体而言，各部门针对流动人口方面的宣传、信息采集均由协管员统一入户完成，除非公安系统有自己特殊的信息搜集需求，否则只需协管员去做即可。在考核方面除了各个条线的考核外，还有综合考核，这就要求三个部门的协调配合，否则将会追究所有工作人员的责任。在这种“捆绑式”团体考核压力下，条线之间的配合实则必然。

（二）“三色管理”—分类治理与重点监管

根据租客的流动频率对出租屋进行多层次标定，流动率最大的出租屋标为红色，归为排查的重点户；次流动频率的标为黄色，属于一般户；而流动性最小的标为绿色，属于流动人口中的放心户，这种模式被称为“三色管理”。通过前期排查所确定的不同流动类型，为日后的重点防范和排查打下基础，因而，就可以集中有限的人力资源管理那些重点户，考核上要求对这些重点户每月至少走访排查两次；对于那些一般户和放心户则可以适当减少排查的频次，一般户每月至少走访排查一次，而放心户每个季度走访两次以上即可。调查发现，R 街道共有大中型重点户2600 多户，主要分布在街道东部的高立、花口①按照学术惯例，本文所涉及的地名和人名均为化名。等工业园区。由于工业园区内工业体系发达，各类层次的员工都有，且以年轻人为主，因此流动性较大；一般户主要分布在街道西区，包括马岗、税山以及振华社区等，以小型加工企业为主，包括一些小作坊主和个体户，他们大多以家庭为居住单位，举家租房住在一起的也不少；对于放心户而言，主要集中于“镇面”（镇街周边），包括老城区内，这些地方的流动人口更加稳定，他们很早就来到本地闯荡，很多从事一些小商业投资，卖干货、开小企业等，还有一些是企业的中层管理者，家里人都过来帮忙带孩子，至少有两代共同居住在本地，相当于扎根在本地，租房时间普遍在五六年以上。

通过上述分析可知，以出租屋而非个人为流动人口管理的抓手成为一种有效的手段，尤其是采纳了三色管理的模式后，管理的针对性更强，更加有侧重点，有制于提升管理绩效。调研发现，三色管理的推行具有家庭组织基础和产业类型的特点。流动人口在流入地的家庭结构越完整，则流动性越小，进而管理成本越低，管理绩效更优。因为家庭本身就是一个微观的组织体系，能够起到规约和整合的作用，比缺乏家庭结构约束的单身男女或年轻情侣群体的流动性更低，因而那些放心户都是家庭结构完整，甚至有几代人共同生活的情况。另一方面，不同的产业类型对应着不同类型的出租屋，通常那些重点户都是位于工业体系比较发达、员工跳槽比较普遍的工业区，没有其他的牵绊，因而流动性较大。

（三）未来可行的对策：实现组织与技术的结合

由于城市社区居民之间关系的稀松化和原子化，以及租赁商品房居住者流动性大、入户难而造成的管理“黑洞”，造成公共空间难以有效组织，国家的信息收集缺乏有效的中间组织桥梁，因而不得不直面高度分散化的流动人口个体，其工作难度和效率较低，只能“挨家挨户”拍门，正如协管员所言，“手都拍痛了也没有效果”。因此，有效的应对策略应该从中间组织体系的建构入手，以实现国家与分散个体的对接。该组织体系包含横向与纵向两个层面。

第一，横向组织体系的建构。这包括动员物业公司对小区内租客的详细信息收集、企业组织对流动工人信息的整理以及房东组织对出租屋内租客信息的统计与更新。通过这些组织体系的建构，最大化发挥它们收集流动人口信息的功效，不仅付出的成本低，而且能够及时、有效更新流动人口的信息，弥补国家在基层信息收集成本高且存在漏洞的困境。横向组织体系建构的另一层内涵在于，各条线部门信息统计工作的统筹与整合，尤其是公安系统与流动人口管理办公室存在对同一区域流动人口重复信息统计的现象，不仅浪费国家宝贵的治理资源，还会引起流动人口的反感与不配合，因此，在国家政权能力建设的过程中，需要实现条线部门之间横向信息的整合。

第二，纵向组织体系的构建。纵向组织体系并不仅仅意味着科层体系，而是要在此基础上吸纳非正式组织体系，纳入至整个纵向组织链条之中。例如，社区居委会在对小区的管理中继续深化纵向组织体系建设，建立包括片区负责人、协管员、积极党员、小区各楼栋长、业主代表在内的纵向体系，尽可能整合既有的可用资源，以缓解治理资源不足、工作效率不高的问题。

第三，不断更新技术手段。未来流动人口管理模式必然逐渐引入技术手段，包括网络终端APP 技术的广泛运用，从而增加一线协管员录入信息的及时性，并高效完成跨地区流动人口信息的整合。换言之，只要技术手段能够更新并让一线工作人员掌握，那么流动人口的信息就通过网络平台实现跨地区的对接，不会因为流动人口本身的流动而导致信息缺失。这也是降低当地基层流动人口管理部门管理成本的有效手段。只有将完善组织体系和技术手段相结合，才能切实提升流动人口管理效率，实现管理模式由静态向动态的转变。

五、结论与讨论

我国流动人口管理完成了由“堵”到“疏”再到合理引导和服务供给的过程，从国家战略层面实现了重要转型。然而，应该注意到目前的流动人口内部因职业、地域和经济阶层的分化，表现出显著的差异化，其内部的组织基础和组织能力得到较大提升，该群体不再是分散在城市陌生社会的孤独边缘者和“陌生人”，而是在长期的城市生活实践中形成了一定的社会关系网络及城市生活的期待。此外，“家庭式迁移”成为流动人口迁移的新形态，表现出家庭化、长期化和稳定化的特征①盛亦男.中国流动人口家庭化迁居[J].人口研究，2013（4）：66-79。，这些新变化均应成为流入地城市基层治理可利用的“资源”和“抓手”，是加强对流动人口管理效率、信息监控以及提升国家基础能力的重要举措。

如何加强国家在城市基层社会的信息提取能力，关乎对流动人口信息高效率、及时性与防范性的目标实现。由于流动人口信息涉及公安、工商、劳动、计生等多个部门，导致出现各职能部门相互推责、协调成本过大的体制性问题。究其原因，流动人口作为流入地社会治理的重要对象，一方面在于治理资源有限与治理任务繁杂之间的深刻悖论，导致出现“人少事多”的困境；另一方面在于流动人口本身的属性，呈现出职业分布、居住空间均较分散等特征，国家仅仅依靠出租屋这种僵化的物质媒介或建立统一协调性的科层组织依然难以实现流动人口信息提取的真实性、有效性和及时性，国家基础能力在城市基层社会的提升依然需要进一步加强。

流动人口信息整合环节存在的明显断裂问题，直接影响后续针对流动人口的服务供给水平与质量，更是关乎城市基层治理秩序和国家政权建设的重大问题②刘炳辉.人口大流动背景下中国党政科层制变革—以东南地区人口流入城市为例[D].华东理工大学，2017。。有学者指出由于流动人口信息数据的获取始终存在周期长、主观性强、变动性大等问题，需要借助移动网络平台获取海量、客观、实用的信息数据③石智雷，蔡雯莹，刘然.移动互联网络与流动人口管理模式的创新[J].学习与实践，2015（8）：93-100。。但这里存在移动网络平台无法涉及各个层级流动人口群体及后续信息处理的技术难题，甚至出现技术手段对实质目的的替代。实际上，不论是技术手段的改进还是科层组织内部的整合，本质上都是遵循“规则导向”的行政管理模式，难以满足“问题导向”的弹性治理需求④刘超，虞崇胜.农民工党建:流动人口治理模式创新研究[J].学习与实践，2018（12）:51-59。。因此，应该改进的是组织体系构建，包括对横向与纵向组织载体的吸纳，以实现国家与分散流动人口个体之间的组织桥梁构建，营造弹性治理的组织空间，最终提升国家在城市社会的基础能力。