精准扶贫中的伦理问题反思*

陈 辉，柳泽凡

（1.西北农林科技大学 陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心，陕西 杨凌，712100；2.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌，712100）

当前学界的精准扶贫研究正在发生视角转换，结合新时期扶贫工作和乡村治理需要，形成一些新关注点，具体包括脱贫攻坚经验总结、脱贫成效巩固提升、脱贫攻坚与乡村振兴衔接机制、后扶贫时代贫困治理机制等议题。笔者尝试对精准扶贫工作中农村家庭代际关系、贫困户与非贫困户关系、干群关系进行伦理反思。

一、老年贫困问题背后的家庭伦理反思

老年贫困问题广受关注。从统计数据来看，老年人口在贫困人口总数中占据一定比例。以山西省为例，2016年底，全省144.2 万贫困人口中，60 岁以上的老年人口有38.66 万，占26.8%；2017年底全省89.99 万贫困人口中，60 岁以上的老年人口有26.9 万，占29.89%，较2016年底增长3.08 个百分点。①李木元.精准扶贫需重视解决农村老年人贫困问题[N].人民政协报，2018-3-26。其实，以上统计数据并不能反映农村老年贫困的实际情况。农村老年贫困人口认定比较复杂，特别是老人子女已经进城工作生活且户口已经迁出，或老人儿子在本村生活但已经和老人分户，这两类老人户在进行贫困识别时以户为单位计算家庭纯收入，如果不能超过扶贫线，就会被认定为贫困户。

老年贫困户识别关键点在于，是否应该把子女（特别是儿子）赡养费计入老人家庭收入。在精准扶贫工作初期，许多地区并没有明确政策，基层干部在实际操作中也存在差异，有的直接把此类老人户认定为贫困户，并开展帮扶工作；有的会综合考虑子女实际赡养情况，老人确实有困难的再认定为贫困户。

老年贫困户识别过程中，如果考虑子女赡养情况，就会面临两个核查难题：第一，在村或进城子女实际上给赡养费，但是子女和老人都进行隐瞒，以此压低老人家庭收入，进而增加评上贫困户可能性。第二，在村或进城子女确实没有给赡养费，导致老人生活拮据。针对这种情况，一些村干部也倾向于在不违反政策前提下将老人评定为贫困户。

以上情况都涉及一个核心问题，那就是有子女但已经分户单过的老人，在子女有能力赡养的前提下是否应该评定为贫困人口。精准扶贫工作初期，有地区在评定贫困户过程中存在下指标现象，贫困人口识别把关不严，一些独居老人户被评为贫困户。有地区还存在一种情况，那就是个别家庭为了享受扶贫政策，儿子故意和老人分户。此类被单独识别的老年贫困户，在群众中产生了一些负面影响。

针对子女不孝引发的老年贫困问题，有村干部不首先调解家庭矛盾，对不孝行为没有批评教育，而是试图通过国家扶贫政策和资源支持方式来帮扶老人。这虽然暂时缓解了老人困难，但却变相纵容了乡村社会中的不孝行为。针对这些问题，有农户抱怨：“子女不孝顺老人，老人当上贫困户，儿女却因不孝而得了实惠，就会有更多人不养老。”

随着精准扶贫工作的推进，老年贫困问题引起了各级扶贫部门的重视，制定相关政策进行规范。例如，有的省份在贫困退出标准解释文件中，专门要求将赡养费计入家庭人均纯收入中的转移性收入，还进一步明确：针对60 岁以上的贫困人口，如果两不愁三保障已经实现，即便家庭人均纯收入略低于贫困线，同样不认定为贫困人口或允许贫困户退出。这种政策调整非常符合农村实际。农村绝大多数低龄老人能种地种菜，即便现金收入少，但吃穿有保障。有老人即便70 岁了，还从事农业生产。从另一个方面看，老年人在儿女成家后，普遍负担不重，在有医疗保障情况下，每人每月能领100 多元养老金，儿女再给些赡养费、零花钱，实际生活水平并不低。不考虑老年群体生产和消费实际，机械套用执行贫困线标准，就不能达到精准识别和精准退出目标。

此外，有基层政府针对子女不孝问题引发的老年贫困问题进行了专项治理。例如，2019年7月，陕西旬阳县专门发布《关于依法打击忤逆不孝违法行为的通告》，援引《宪法》《老年人权利保障法》等多部法律条款，对扶贫工作中存在的因为子女忤逆不孝违法行为进行法律定性，并说明处罚方式。该通告的社会影响远远超出了本县，在网络上广泛传播。这是对当前许多地区存在的因子女不孝引发老年贫困问题的有力回应。

脱贫攻坚以消除农村贫困为目标，但是在加强帮扶的同时，不能因此弱化家庭内部代际伦理责任。解决老年贫困问题，传统家庭孝道伦理的作用不容忽视，要充分考虑子女对老人的赡养义务，不能因为扶贫工作而弱化孝道伦理。除五保贫困户之外，那些有子女赡养、实际生活不贫困的老年户被评为贫困户，不仅会浪费国家扶贫资源，更恶劣影响是间接弱化了代际责任。赡养老人是法定义务，应该优先通过家庭资源再分配来解决养老问题，再通过国家扶贫资源进行补充和保障，绝对不能主次颠倒。

通过家庭养老来解决老年贫困问题，应该是当前中国社会保障的基本思路。针对老年群体的社会保障，应该是渐进、有序、有弹性的，要强调家庭内代际伦理责任，构建子女养老为主，国家保障兜底为辅的养老体系。

二、精准扶贫中的社会公平伦理问题

新时期扶贫工作十分关注扶贫资源分配的精准性问题，力求通过识别精准性来提高扶贫资源使用效率。注重精准性还有一个隐性目标，那就是提高资源分配公平性，避免因为不精准而带来不公平问题。实践中，一些地区的扶贫资源分配并没有很好解决公平性问题，主要表现在以下几个方面：

第一，贫困户与非贫困户之间的公平性问题。在现有扶贫政策体系中，基于脱贫攻坚目标，扶贫资源普遍向贫困户倾斜。在医疗、住房、教育方面，贫困户能享受到较多资金支持和政策性照顾。例如，贫困户以较低成本享受易地扶贫搬迁住房，在住院押金交付和报销比例方面也有诸多政策支持。此外，贫困户子女同样有助学金等方面特殊照顾。笔者在西部某县调研时，一个家长介绍：“有一天，孩子放学后告诉我，说咱家不是贫困户，感到很自卑，因为班上贫困户孩子经常填写表格，老师也格外关照，嘘寒问暖，普通学生却没有这个待遇，造成了孩子的心理不平衡。”

第二，在贫困群体内部，因为建档立卡时间不一样，在帮扶政策方面也存在差异。例如，许多地区的2014、2015年度建档立卡户所享受扶贫政策比2016年及之后建档立卡贫困户要少。之所以如此，普遍原因是2014、2015年度识别工作不太规范，一些地区存在数据失真问题。通过2016年数据清洗和核查，有些2014、2015年度建档立卡户快速退出。实地调研显示，2014、2015年度建档立卡农户，档案管理比较粗糙、混乱，甚至有农户不知道自己已经脱贫。因为未享受到2016年度以后建档立卡户实际政策福利，这部分群体贫困退出后的满意度偏低。有省份在贫困退出第三方评估中，专门控制2014、2015 两个年度建档立卡脱贫户的抽样比例，防止因为该群体满意度低影响整体满意度进而影响贫困退出条件达标。这从另一个侧面展示了政策变动导致的贫困群体内部福利差异而引发的扶贫政策不平衡和贫困户心理失衡问题。对2014、2015年度建档立卡户而言，当时五个一批政策尚未出台，在住房、医疗、教育、公益岗位方面都没有享受政策。当前许多地区实施“脱贫不脱政策”也主要是针对2016年以后建档立卡户，这进一步引发了2014、2015年度建档立卡户的不满，造成两个阶段贫困群体之间政策福利不平衡问题。

第三，贫困村与非贫困村之间的公平问题。因为贫困村贫困发生率高，贫困人口多，扶贫任务重，所以扶贫资源普遍向贫困村倾斜。经过几年政策扶持，贫困村获得了巨大投入，在基础设施、产业发展方面有较大进展。当贫困村获得了后发优势，非贫困村普通村民的心理不平衡也会不同程度增强，甚至认为本村村干部没有本事，没有争取到足够多资源。还有一种极端情况，那就是一些基层政府在确定贫困村时，有时倾向于选择基础条件好的村庄。村庄基础好，更容易通过帮扶退出。以上不平衡问题，同样影响到非贫困村的贫困户帮扶工作，毕竟贫困村帮扶措施更多、力度更大。

扶贫工作之所以会影响群众公平感，主要与两方面因素有关。一方面，精准扶贫之前的农村扶贫工作已持续多年，但主要以救济形式开展，福利内容有限，未像今天这样引起普遍关注。当前的精准扶贫工作，贫困户在住房、医疗、子女教育等方面享受了较多福利，无形中放大了群众的利益关心，导致群众更加关心公平问题。另一方面，精准扶贫工作中确实存在一些不精准现象，引发农户对公平性问题的质疑。实践中精准识别的难点，不在于绝对贫困户，而是相对贫困户。在众多相对贫困户中识别时就会有许多弹性，存在村干部自由裁量空间。此时，那些没有被识别的农户就会感觉不公平。在他们看来，自己和贫困户差异不大。个别没有享受扶贫政策的群众，不仅会产生不公平感，还会对“勤劳致富”产生疑问。传统劳动伦理中，劳动创造财富，勤俭持家、精打细算才能把日子过好。一些地区贫困户识别把关不严，因为赌博或个人投资失败负债的农户被评为贫困户，进而享受住房、产业发展扶持政策。这些案例不多，但起到的负面影响却很大，让那些勤劳节俭自力更生而建设住房的农户感到巨大不公平感。

扶贫工作中的社会公平伦理问题，应该在后续基层贫困治理实践中给予更多关注。我们既要注重贫困户内生动力问题，扶贫扶志，不能让贫困成为一种特权，不能让贫困者产生优越感，更不能让非贫困户产生失落感和挫败感。这些心理平衡议题关乎社会正义。单纯强调资源输入，反而可能影响乡村公平伦理，不利于提升群众对扶贫工作的普遍拥护和支持。

三、扶贫工作中的政治伦理

所谓政治伦理，即政治活动中的伦理关系及关系调节的伦理原则。有学者从基层施政伦理角度来分析精准扶贫中的技术失准问题，认为这主要源于国家扶贫“帮穷”话语与基层“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”等社群伦理之间的分歧与张力①王雨磊.技术何以失准——国家精准扶贫与基层施政伦理[J].政治学研究，2017（05）：104-114+128。。本文主要从干群关系角度分析扶贫工作中的政治伦理问题。

精准扶贫工作以来，基层干部通过识别、帮扶等工作环节，和群众有了更多接触和交流。干群关系确实密切了，但也存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

第一，特殊主义的工作逻辑，干部和贫困户联系普遍增加，和非贫困户联系不同程度减少。扶贫干部经常到贫困户家中，识别、宣传政策、动员帮扶，都要和贫困户面对面。这无形中增进了解，密切联系，培养了感情。贫困户反映：干部比以前更容易接触、更有耐心。经过多次入户、拉家常，大多数干部深入了解农民生活实际情况，这有利于干部顺利开展识别和帮扶工作。问题在于，非贫困户是另外一种体验，感觉干部把更多时间和精力投入到贫困户帮扶中，自己除非有事主动请干部帮忙协调，否则很少有机会接触干部。进而言之，扶贫工作中的干群关系，一定程度上具有特殊主义逻辑，干部对非贫困户疏远和相对冷落问题，需要引起注意。

第二，干部和群众之间的情感联系普遍加强，但个别群众对扶贫干部缺乏理解和尊重。干部对扶贫工作的重视，很大一部分来自于脱贫攻坚的政治责任和压力。个别贫困户了解扶贫工作对干部而言是政治责任，所以在工作中对干部缺少情感回应和尊重。笔者在西部某县调研时，遇到一个案例。县里组织干部帮贫困户修缮厨房，该农户全程不参与，只是在边上看，还说风凉话。访谈时，帮扶干部非常困惑委屈。关于此类现象，我们要深刻反思。干部开展帮扶工作是在履行政治责任，但是这种责任，同样要放在干群关系微观情境中进行理解。扶贫干部在帮扶过程中，要注意群众工作的方式方法，争取群众支持和理解。

第三，一些扶贫干部工作能力不足，导致贫困户依赖心理增强。具体扶贫工作中，扶贫干部不仅是入户核查员，还应该是农户发展的动员者和领路人。这都要以干部工作能力为基础。调研中，一些干部反映，涉及具体帮扶项目或任务，很难做群众工作。有地区为了改善贫困户生活习惯，要求扶贫干部入户帮贫困户打扫卫生，希望由此潜移默化带动贫困户形成新的生活习惯和生活气象。这种“保姆式帮扶”反映了基层政府帮扶工作的细致程度，但也侧面反映了干部的无力感，无法真正说服教育群众。保姆式帮扶，虽然工作十分细致周全到位，但不一定真正密切干群关系，反而可能导致干群关系异化。

精准扶贫工作，一定程度上重塑了国家与农民关系。免除农业税之前，国家与农民关系的一个重要联结机制是农业税费。免除农业税后，基层政权出现了一个短暂的悬浮期。精准扶贫战略实施以来，因为有更多到村到户的资源利益分配，国家和贫困户的联系普遍增强。

中国扶贫工作与西方国家救济逻辑和福利逻辑均有区别。一方面，中国扶贫工作是社会主义消灭贫穷、实现共同富裕的本质要求。另一方面，中国扶贫工作提供的是有限福利，目标是满足人民基本生活需要，实现两不愁三保障。总之，我们必须在社会主义政治框架中理解扶贫资源分配背后的国家与农民关系。

需要强调的一点是，中国扶贫工作不只是一种资源分配，还涉及对贫困户的动员和增能，提升贫困户发展能力。这种帮扶关系，以社会主义政治伦理为支撑。要真正实现帮扶目标，需要扶贫干部进一步发扬群众工作传统，从群众中来到群众中去，带领群众脱贫致富奔小康。这项工作必须以群众积极参与为前提。现实问题是，一部分群众接受了扶贫资源，但没有充分参与到脱贫攻坚中来，主动性不足，等靠要思想严重。这种心理的形成，不利于扶贫资源效用的充分发挥。毕竟，国家扶贫目标的实现要以更好发挥贫困群体自身创造美好生活的能动性为前提。

四、总结与讨论

基于以上分析可以发现：精准扶贫工作很大程度上触动了农村代际关系、贫困户与非贫困户关系、贫困村与非贫困村关系、干群关系等诸多关系，对原有家庭伦理、社会公平伦理、基层政治伦理都造成了一定影响。综合来看，农村扶贫工作必须讲政治，在资源分配精准性的同时关注公平性，在各种关系协调方面明确责任边界。

第一，在家庭关系方面，对于有能力赡养父母的家庭，要明确子女赡养老人的义务和责任，责任缺位必然弱化乡村社会伦理道德，起到不良示范作用。

第二，扶贫资源分配过程中，要注意贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村、不同时间段建档立卡贫困户之间的政策利益关系。既不能形成悬崖效应，也不能形成马太效应，要注意资源分配中的相对公平性，避免因为分配公平性问题而弱化群众对扶贫工作的认同。2019年中央一号文件提出要“研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题”，这有利于避免和降低利益分配不均衡引发的负面效应。

第三，在干群关系方面，扶贫干部不仅要做好服务者，还应该在工作中坚持公平正义，提高扶贫资源分配公平性，同时积极承担帮扶责任，发挥群众工作优势，激发群众内在积极性。帮扶工作中的干群关系需要正确定位，扶贫干部的任务是帮扶，而不是包办。