行政助力自治：对村干部“流官化”现象的一种解释*

王惠林

（1.中国地质大学 马克思主义学院，湖北，武汉，430074；2.武汉大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉，430072）

一、引言

村干部“流官化”作为一项基层治理实践，在江苏、安徽、河南等地兴起并逐渐呈普遍化趋势。“流官化”是指村干部不再局限于由本村村民担任，而是由同一镇域内的镇村两级干部实行跨村、跨层级任职。其主要表现为两种形式：一是垂直流动，包括乡镇干部下派到村里任职和村干部上调至乡镇任职；二是水平流动，是指村干部在不同村庄之间的平行调动。学界对此现象的研究尚处于初始阶段，关注的焦点集中于村干部流动性任职的本质及其生成机制。当前研究大都从行政控制的视角探讨此问题，提出“流官化”是村级组织行政化的一种表现形式，它的本质是国家权力通过强化对地方代理人的控制，实现对乡村社会的全方位渗透①杜姣.找回“自治”：村庄治理现代化的实现路径研究[D].华中科技大学，2018。。如，贺雪峰指出，村干部“由土变流”使得村级治理由自治转向行政化逻辑，体现出乡镇对村级人事任免和调配权的掌控②贺雪峰.治村[M].北京：北京大学出版社，2017：33-36。。张雪霖、王金豹认为职业流动系统的开放是乡镇对村级组织实行的行政激励措施③④张雪霖.村干部公职化建设的困境及其超越[J].西南大学学报（社会科学版），2016（2）：44-50。④王金豹.关于“村干部职业化”的思考——以广东省东莞市为例[J].南方农村，2010（6）：85-89。。他们进而提出，随着“流官化”的推行，行政化治理逻辑将消解村社自治，主要表现为瓦解村庄内生的动员体系、导致村民的普遍失语和村庄治理者脱离村民，形成“悬浮性”治理等。

上述观点暗含着一个前提假设，即现阶段的乡村社会仍具有较强的自治性，这种自治性主要体现为自主性能力，即村民能够依靠自我的力量和乡村社会内部资源获得秩序和发展，其中，在经由村民自主选举产生的村级治理主体带领下实现有效治理，也是村庄自主性能力的一种展现。因此，在讨论村干部“流官化”现象之前应首先明确一个问题，即当前中国的乡村社会是否具备完全自主的生产内生性治理主体的能力。如若是，那么正如上述学者所言，以“流官化”为载体的行政力量介入极有可能会扰乱乡村社会内在的精英生产秩序；如若否，那么除却行政控制逻辑，对村干部“流官化”现象还应存在更具说服力的解释。因此，理解村干部“流官化”实质的关键就在于对当前乡村社会自主性能力的总体判断上。乡村社会的自治性状况和自我维持秩序的能力与两个因素紧密相关：一是乡村自身的社会基础，它是影响乡村秩序生产能力的内在变量；二是由国家权力系统所构成的外部行政环境，主要体现为党和政府在基层的治理任务和治理目标。本文拟从内外双重视角出发，在把握乡村社会自主性能力总体状况的基础上，探寻村干部“流官化”治理实践的生成机制、功能，并结合乡村社会基础变迁和基层治理转型的时代背景，反思村干部“流官化”对重塑基层的自治性与推进乡村振兴的重要意义。

二、乡村社会基础变迁、基层治理转型与“流官化”的生成

村干部“流官化”是在乡村社会基础发生变迁和基层治理快速转型背景下，乡村社会难以自主有效产出村级治理主体、适应新时代乡村振兴要求情况下的实践探索。

（一）乡村社会基础变迁背景下村干部自生秩序的断裂

乡村社会基础变迁背景下村干部自生秩序的断裂是“流官化”生成的内在因素。传统村干部遵循由社会性精英转变为政治性精英的成长路径，即先具备一定的社会威望和社会承认，进而被推选为村干部，实现体制精英与非体制精英的合一。普通村民可通过两种途径积累社会威望以成为村干部的后备人选。一是先赋性的血缘关系，一般而言，辈分越高者越具有社会威望；二是主持兴办村庄公共事务和公益事业。如杜赞奇指出，有“面子”的乡村领袖将其权威建立在发挥某些社会职能、担当某种社会责任的基础之上，如像乡村郎中那样治病救人、向村中宗族活动捐款、调解争端等①杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京：江苏人民出版社，2003：128-130。。这部分具有较高社会威望的村干部在处理村务时，由于具备深厚的群众基础，而能使村民充分信服，因此能以低成本高效率的方式维持良好的村庄治理秩序。村干部治村的动力主要来源于社会性激励，辅之以经济性激励。通过上述可知，村干部自生秩序的存续需要具备两个条件：一是村庄社会性权威能否实现再生产；二是在社会性激励不足的情况下，村干部所获得的职位收入能否维持其家庭再生产。然而，调查发现，当前大部分乡村地区在上述两方面皆面临着较大困难。

1.村社共同体解体与社会性权威的失势。社会性权威的失势与国家政权建设及市场经济快速推进背景下村社共同体的解体等两个因素紧密相关。新生政权对农地制度、乡村社会架构及乡村文化的全方位改造，动摇了社会性权威存续的根基②陆益龙.乡土中国的转型与后乡土性特征的形成[J].人文杂志，2010（5）：161-168。，而20 世纪80年代以来迅猛发展的工业化和城镇化则从根本上瓦解了村民积累社会威望，进而成长为社会性权威的路径。在市场化浪潮兴起之前，中国的农村社会可称之为乡土社会，在费孝通先生看来，这种乡土性至少包含两方面特征：一是土地与农业是其基础要素，农民的生产附着于土地；二是村落社会、熟人社会是农民生活的基本单元，农民的生活面向村庄，即“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态的生活是终老是乡”③费孝通.乡土中国[M].南京：江苏文艺出版社，2007：9-19。。而在市场经济所推动的巨变时代，费孝通先生所阐述的乡土性的两个重要特征皆发生了本质变化。其一是从收入结构上看，绝大多数农民的生产不再与土地高度粘连，农民家庭收入呈现出多元化与兼业化，且城市务工成为主要的收入途径。其二是从居住结构上看，社会生活高度流动，年轻一代的生活重心已转向城市。它从两个方面造成了村干部自生秩序的断裂。首先，村庄精英大量流失，年轻人常年不在村，中老年人成为“留守”村庄的主体。据笔者在安徽省P 镇某村的调查统计，30 岁以下的几乎无人在村，他们要么通过考学而留在外地城市工作，要么在芜湖、合肥等本地城市就业和安家，生产与生活空间均已不在村庄。40 岁以上、上有老下有小的中年群众中的绝大多数也不在本地就业，而在村的群体多为60 岁以上的老年人。该村人口流动状况在全国农村特别是中西部地区农村具有一定的普遍性。在此情况下，村级组织要么成为名副其实的“维持会”，要么陷入了无人继替的困境。其次，村社共同体逐渐解体，社会文化网络趋向碎片化，社会性权威因失去培育的土壤而逐步失势。社会性权威的失势主要体现在红白仪式、矛盾纠纷调解等村庄公共活动与公共事件之中。以河南省S 镇①依据学术规范，本文对文中的地名、人名进行了技术处理。本文所用实证材料，如无特别说明，均来自调研。为例，在以前，红白仪式曾是该地农村生产代际尊卑和伦理秩序的重要机制，也是村民积累社会威望的主要途径，村民回忆称，“那时礼宾先生（红白喜事的主持）的地位很高，主家会专门腾出一个房间给礼宾先生休息。全镇一半以上的村干部职务由礼宾先生担任”，而现在，市场化的婚庆司仪取代礼宾先生，酒席、宴会也不再需要亲朋、邻里帮忙，而是全权交给流动酒家。在矛盾纠纷调解方面，以前家族势力大，辈分高的年长者是调解农村各类纠纷事件的主体，他们运用地方性知识和声望资源摆平了大量矛盾纠纷，使绝大部分矛盾纠纷在乡村社会内部得到有效化解，避免了事件的升级与上移。而如今，他们纷纷退出了调解，主要原因是经济理性观念对农村社会的席卷导致人情、面子、关系等社会资本在乡村治理中的作用收效甚微，传统社会性权威的调解能力也逐渐趋于有限。如一位村支书所言，“以前有一定威信的村民敢于仗义执言，遇到蛮不讲理的农户甚至可以大打出手，而现在没有人敢再说公道话，村民唯利是图，说出来的话也没有力量感”。董磊明、陈柏峰、聂良波在河南宋村的调查研究，90年代中期之前，内生权威能够维持村庄基本秩序；90年代后期以来，“老掌盘子”（内生性权威）几乎完全退出了纠纷解决②董磊明，陈柏峰，聂良波.结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读[J].中国社会科学，2008（5）：87-100。。

2.新兴治理主体的崛起及其离场。新兴治理主体的崛起与工业化、城镇化背景下农村社会结构的分化密不可分。在工业化、城镇化背景下，大量农民进城实现非农就业的同时，也腾出适当的农地资源和经济机会空间，使一部分无法外出的村民成为坚守在农村的“中坚力量”，以此填补人、财、物外流所留下的秩序真空。这部分留村群体即为“中坚农民”。“中坚农民”是指通过自发土地流转实现适度规模经营为主体的，主要收入和社会关系在村庄，且收入水平不低于外出务工的村民③贺雪峰.论中坚农民[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（4）：1-6。。由于利益关系和社会关系均深嵌于村庄，“中坚农民”一方面具有强烈的维护农村生产生活秩序的动力，成为村庄公共物品供给中最积极的参与者；另一方面在治理过程中可充分调动各种非正式资源，具有较强的治理能力。这使其具备成为村级治理主体的基本品质。以贺雪峰为代表的华中村治学者在安徽、河南、湖北等地调研发现，打工经济兴起之后，上述农村地区的村干部均实现较大程度的“中农化”，即一部分农民既担任村干部，又通过适度规模经营、开农资店、经营服装店、副食店等形式捕获农村经济剩余。村干部职务与从事经营性活动形成相互促进的关系，因为与其他村民相比，担任村干部的村民在信息以及其他资源的获取上更具优势，而这些优势可直接或间接地转化为经济利益。然而，调查发现，随着村干部的准职业化变革和资本化经营主体的大量下乡，以“中坚农民”为代表的新兴治理主体逐渐退出村级治理的行列。

其一，村干部的准职业化变革与经济性激励机制的失衡。村干部准职业化近年来已呈普遍化趋势，与之相伴的是一系列行政管理制度的实施，如常态化的办公会议制度、坐班制、考勤制等④印子.职业村干部群体与基层治理程式化——来自上海远郊农村的田野经验[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017（2）：42-49。，如上海、安徽、江苏等地，明确要求对村干部实行专职化和脱产化管理。这意味着村民如若要当村干部，不得不放弃其他获取经济收入的机会。对一部分地方财政实力雄厚、村庄利益密集的发达性地区农村而言，其能够支撑起职业化村干部的有序运转；但是对大部分普通农业型村庄，地方财政能力的限制及村集体经济的空壳化使其难以承担起高昂的治理成本，突出的体现在村干部无法获得与其付出相匹配的工资收入。在此条件下，村民主动退出村庄治理抑或在村庄“说不上话，办不成事”。以安徽省P 镇为例，该地从2008年开始要求村干部与副业脱钩。村干部收入由村集体承担的“误工补贴”转变为政府财政发放的固定工资，且收入水平呈上涨趋势。其中，村主职干部收入由最初的954 元/月上涨至2900 元/月，副职干部收入由700 元/月上涨至2554 元/月。即便如此，村干部工资却未能达到该地农民外出务工平均年收入5-6 万元的水平。村民普遍认为，村干部并不是一份十分体面的工作，“只有那些没有本事，在外面找不到饭吃，被市场淘汰下来的人才会回村当干部”。“流官化”实行以前，村级组织由“一个老干部+若干待业青年”组成。

其二，资本化经营主体下乡挤占“中农”村干部的经济机会空间。通过农村自发的农地流转秩序，实现适度规模经营，是“中农化”村干部生成的最主要路径。然而，近些年，以龙头企业、种养专业大户为代表的资本化经营主体在下乡过程中，通过垄断农地、农资市场和农产品流通销售环节等方式，挤占了大量的农村经济机会空间，动摇了“中坚农民”的生存根基，“中农化”村干部也由此逐步消失。以安徽省P 镇为例，2014年之前，该地外出务工农户将农地以非正规方式流转给亲戚、朋友或同村农户耕种，流入农地的一般是因文化程度较低、家庭成员需要照料而无法外出的农户，他们只需支付少量租金，如200 斤/亩/年水稻，就能种植40-50 亩，据统计，平均每村有5-6 个。80%左右的村干部、村民小组长由“中农”担任。2014年以后，情况发生变化，原因是P 镇开始引入农业企业，以600 斤/亩/年水稻的价格流转农地，租期为5-10年。截至2018年底，P 镇共引进14 家农业企业，平均规模为500 亩。其中，规模最大的是一家“稻虾连作”企业，面积超过3000 亩，并且还在持续扩大。企业负责人称，“将会继续上调租金以淘汰小规模经营者”。原因有二：一是农药化肥污染水质，影响其生态农业发展；二是部分农户插花耕种，妨碍其连片经营。面对高额地租，原来的“中农”群体难以再通过自发的方式流转到农地，他们不得不外出务工或在农业企业打工。

（二）基层治理转型加速村干部的类型更替

基层治理转型作为外在影响因素加速了村干部的类型更替，即原来以群众基础扎实、地方性知识优异的村干部已不能适应于新时代基层治理任务的目标要求。当前及未来的较长一段时期，推进乡村全面振兴和基层治理现代化是两项最为重要的基层治理任务和目标。它对村级治理主体所应具备的知识结构的要求发生了一定的转变。

在农业税费时期，村级组织的任务重心是“刮宫引产、收粮派款”，同时，还为农民提供必要的水利、机耕道等农业基础设施。村干部的日常工作是与千家万户的农民打交道，主要内容是做群众工作。因此，在村干部的选拔和任用上，更注重对其群众基础和群众工作能力的考察。这一时期，村干部主要由两类群体组成：一是群众基础深厚的“好人村干部”；二是以黑灰势力为背景的“强人村干部”。如陈柏峰研究发现，1990年代，两湖平原地区涌现大量的“有才无德”村干部，主要原因是税费收缴中，乡村干部通常难以用行之有效的方法治理“钉子户”，其需要凭借“有才无德”村干部的暴力达成收缴目标①陈柏峰.“有才无德”村干部：悖谬及原因[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2011（4）：409-413。。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，强调“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”②习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表 大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017：32 页。，“加快推进农业农村现代化”③习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表 大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017：32 页。。这带来的必然影响是村级组织工作内容的改变。一是村级治理事务质量结构的转变。乡村振兴战略的实施意味着下沉到乡村两级的治理任务不断增多，且大部分属于新生或归属模糊的事务，需要乡村各部门及村干部之间的协调、配合。同时，这种以建设农村、改造农村为目标的乡村治理任务具有很强的发展性特点，是以对社会的重新塑造、建立新的治理环境为目标④仇叶.乡镇片区责任制与官僚制的二元共治机制[J].华中科技大学学报（社会科学版），2017（1）：121-129。。实现这一目标不仅需要整合和调动大量的人力、物力，而且需要村干部具备较强的协调统筹和经济发展能力。二是村干部工作重心的转变，即由与群众打交道的室外工作为主转向以台账等室内工作为主。基层治理现代化对村干部完成各项任务的规范化和标准化程度提出了要求。据河南省S 镇的村干部介绍，现在村级治理事务处理的难度普遍增大，主要在于“走程序”，在处理事务的过程中需要编制大量的表格和文档，过去用一天时间就能处理好的事情，现在最长的需要一个月。以信访工作为例，在基层治理现代化提出以前，村干部只需做好信访户的思想工作，确保其不再上访即可。而现在不仅要求完成任务，而且还需详细记录完成工作的具体程序，如是否有相应的照片、视频、上访户的签字佐证，各种表格的填写是否规范、完整等。该镇某部门负责人表示，“没有材料就不知道你干没干活，上级来检查，没有照片、没有文字，怎么证明你干活了呢？ ”电脑化操作、痕迹化管理方式倒逼了传统“泥腿子”干部的退出，重塑了村干部的更替规则。如在精准扶贫工作中，大部分老干部的知识结构与识别、帮扶的精准性要求之间存在错配，表现出明显的不适应性。

由此可见，村干部“流官化”是内外双重机制共同作用下的产物。乡村社会基础的变迁造成社会性权威的失势及新兴治理主体的离场，引发村干部选任难的问题，由自生秩序所产生的村干部不能完全满足基层治理转型的要求。

三、治理秩序的再造与“流官化”的功能

在村干部自生秩序发生断裂的情况下，“流官化”实践以行政供给村级治理主体的方式，再造了乡村治理秩序，适应了乡村振兴与基层治理现代化的目标任务。

（一）填补农村治理真空

维护村庄秩序稳定是村干部“流官化”的基础性功能。村干部“流官化”加强了基层干部之间的跨村和跨层级交流，拓宽了村干部的来源渠道。同时，村干部成为一种调剂性人力资源，结合村庄自主性程度、发展目标进行灵活配置，有效弥补了部分村庄自生秩序的不足。社会性权威的失势及以“中坚农民”为代表的新兴治理主体的离场，引发的直接后果是村级治理主体的缺位和治理真空状态的凸显，主要表现为：农业基础设施因缺乏有效管护而日益废弛①杨华，王会.重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011（2）：41-49。、惠农项目遭遇“最后一公里”困境②桂华.项目制与农村公共品供给体制分析—以农地整治为例[J].政治学研究，2014（4）：50-62。、资源下乡形成“分利秩序”③李祖佩.分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007-2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2016：279-287。及农民群体性上访层出不穷等。村干部“流官化”以外部治理主体的输入，维护了乡村治理秩序。

以安徽省P 镇X 村的实践经验为例，X 村的村支书WCN 现年57 岁，其担任了20年村干部。WCN个人能力突出，又属村中大姓，在该地颇具社会威望。X 村在WCN 的带领下不仅维持了良好的治理秩序，而且成为全镇的明星村，大量项目资源落到该村实施。然而，WCN 即将退休，由于中青年普遍外流，村里难以再选出一位有如其一般工作能力强、群众基础深厚的村支书。为了化解这一难题，镇政府将该村年轻的WXY 确定为村支书的后备人选，WXY 是该村的会计，虽然具备一定的群众基础，但工作能力有待提升。镇政府先将其调至Y 村担任村支书，随后又调其至H 村，这一方面是为了锻炼WXY，使其尽早具备接替WCN 的综合能力，另一方面，H 村也面临与X 村类似的困境，据村民介绍，“前任村支书干了30年，威望高，底下人的能力没能得到锻炼，以至于老书记退了之后，找不到合适的人”。WXY 的调入也是为了稳定该村的治理秩序。

（二）重塑正式激励机制

“流官化”实践，尤其是自下而上的流动及伴随职位升迁的平行流动，一定程度疏通了村干部的职位上升渠道，以正式化的激励机制，重塑了村干部的激励系统。村干部的治村动力来源于社会性激励和经济性激励两种途径。有学者研究指出，长期以来，村干部之所以能在较低的“误工补贴”下保持工作的积极性，主要原因是人情、面子、社会声望等社会性激励在发挥作用，基层治理也主要围绕非正式激励机制而展开④申端锋.治理转型下村干部不胜任难题——兼论乡绅模式的终结[J].探索与争鸣，2014（7）：90-93。。然而，当前村社共同体的解体和村庄价值生产能力的弱化导致原有的社会性激励系统难以再有效发挥作用。

“流官化”实践主要从两个方面重塑了村干部的激励机制：一是职位升迁渠道的开放及权责利的相应配置。在“流官化”实施以前，乡镇干部与村干部分属行政科层体系和群众自治体系，村干部虽然承担了繁重的村级治理工作，但其主体身份依然是农民。而“流官化”实践则打通了行政科层体系与群众自治体系之间的界限和壁垒，为村干部由农民向公务员身份的转变提供了可能性，从而显著增强村干部职位的吸引力。如在安徽省L 镇调查发现，“流官化”实行以后，吸引了大批年轻人。据该镇组织办主任介绍，“现在村干部成为热门和抢手职业，有人想托关系进来。大专学历和普通本科学历的年轻人在外面难找工作，村干部工资不低，离家近、花费低，又方便照顾家庭，干得好还可能当公务员”。二是以考核与报酬相结合的压力传导机制激活了村干部的治村动力。上级政府的考核压力形成了村干部的治理责任，使其不得不尽最大的可能性配置资源以实现有效治理。

（三）培养专业知识，适应基层治理现代化要求

“流官化”实践还是一种培养村干部的重要方式，它适应了政府任务转型对村级治理主体提出的专业化、技术化要求。在长期的基层治理实践中，村干部主要依托地方性知识治理乡村事务。地方性知识是关于生活环境和个人特性的具体知识，如苏力指出，村干部是地方性知识的载体①苏力.送法下乡[M].北京：中国政治大学出版社，2002：33-34。。在熟人社会中，村干部长期生活在这个社区或村组，也许没有人们称赞的“高大上”的知识体系，但独特生活环境在一定程度上让其拥有众多可能令外来权力行使者必须予以重视的具体知识。地方性知识不需要经过专门的培养和训练，而主要通过“熟习”获取。费孝通指出，“习”是指反复地做，随着时间的历练，使一个人惯于一种新的行为②费孝通.乡土中国[M].南京：江苏文艺出版社，2007：9-19。。由此可见，“熟习”依托于行为者反复地模仿和操练，形成的是一种自觉和惯习。地方性知识适用于乡土本色的农村社会。

而随着乡村社会基础的变迁及无纸化办公、信息化操作、网格化管理等现代治理技术在农村的逐步普及，其对村干部的知识结构也提出了新的要求，专业性知识在村级治理中的重要性日渐突出。专业性知识不能仅仅通过“熟习”而自然获取，它必须经历一个不断锻造和培养的过程。村干部的跨村交流和跨层级流动是提升村级治理主体综合素质和处理复杂事务能力的有效途径。如在江苏、湖北、安徽等地调查发现，“流官”一般遵循以下成长路径：首先由乡镇政府在镇域范围统一招聘，要求年龄35 周岁以下，大专及以上学历，通过笔试和面试者，接受为期两个月的思想教育和上岗培训。然后，乡镇政府再依据各村情况对“流官”实行统筹安排，极少部分留在乡镇部门，大部分被分派至各个行政村成为后备干部。经过1-2年的群众基础积累，进入村两委班子，成为副职干部。接下来3-5年，将是一个交叉任职、换岗锻炼的密集期。经过密集的培训，一部分表现特别突出的“流官”通过考试或被提拔至乡镇职能部门任职，而大部分由副职成为正职干部，直至成长为村支书。

既有研究主要基于国家与社会二元对立的视角，将村干部“流官化”解释为国家行政权力向农村社会的下沉，体现了国家进一步强化了对村级组织及其代理人的控制。他们由此认为下沉的行政权力将瓦解村庄内生的组织动员体系，进而压缩基层自治空间。已有研究之所以得出如此结论，是因为其未能将村干部“流官化”现象纳入乡村社会基础和基层治理转型等影响乡村治理实践的相关变量中进行考察。本文基于河南、安徽、江苏等农村的实地调查，从内外双重视角出发，在把握现阶段乡村社会自主性能力总体状况的基础上，讨论了村干部“流官化”的生成机制及其功能等问题。研究发现，在新的时代条件下，无论是乡村社会基础抑或是基层治理本身，其内在的构成要素均已发生了显著变化。一是村民自治所赖以维系的乡村社会基础的转变。在村民自治制度确立之初，中国的农村社会还是一个相较均质化和低度分化的乡土社会，农民对土地、村社组织具有较强的依赖性，从事农业生产是其获得家庭收入的主要甚至是唯一途径，农民生活在熟人社会单元之中。主体的完全在村及社会文化网络的完整保存使得村庄具有相对独立的秩序生产能力，其中也包括在经由村民自主推选产生的社会性权威的带领下实现秩序与发展的能力。而工业化、城镇化的快速推进改变了传统乡村的社会性质，乡土中国也由此转入了“城乡中国”。在百年未有之大变局的时代，传统稳定、封闭的村社共同体转换成了流动的留守型村庄，熟人社会逐渐半熟人化直至陌生化。在乡村社会基础发生根本性变迁的条件下，依托于传统资源所确立的村民自治不再具有自主的秩序生产能力，村干部继替链条的断裂就是这种自主性能力不足的表现之一。二是乡村振兴及基层治理现代化的战略目标改变了村级组织的工作重心和治理方式。其工作重心由汲取资源转向通过资源的有效分配，建设宜居乡村，助力农业生产，让农民有获得感，在此过程中完成向服务型村级组织的转型。在治理方式上，由只注重事务的完成结果转向过程与结果的并重。上述转变对传统型村干部的知识结构、能力素养提出了全方位的挑战。

因此，村民自治要适应新的时代要求，就必须根据变迁的乡村社会基础和基层治理转型作出相应的调适。在村庄自主性能力不足的情况下，来自国家的外部行政助力成了再造村庄自治秩序的必要方式。村干部“流官化”即是一种由行政供给村级治理主体的有效方式。它填补了农村治理真空，重塑了正式激励机制，激发了村干部的治村动力，并通过专业化、技术化的村干部培养，满足了基层治理现代化的要求，使村民自治重新焕发出了活力。

作为外部的行政助力，其在下沉过程中必然会与既有的村庄秩序产生摩擦，如遭遇既有村庄社会结构的抵制、“流官”村干部的“去权威性”及伴随“流官”下沉的规范化治理方式与乡村事务的错配等。因此，应注意以下几点：

一是要通过吸纳非体制性精英及实践群众路线等方式，积累和集聚散落在乡村社会之中的传统性资源，使作为“流官”的村干部更好地融入乡村社会，在行政与自治的合力之下推动村庄善治。

二是合理调整助力方式。中国幅员辽阔，不同农村地区呈现出非均衡性的特征。如贺雪峰根据农民认同与行动单位将中国的农村社会划分为团结、分裂和分散等三种类型①贺雪峰等.南北中国——中国农村区域差异研究[M].北京：社会科学文献出版社，2017：15-16。。这三种类型的村庄在秩序生产能力上存在显著差异。如团结型村庄的血缘、地缘关系保存完整，仍具有较强的自组织性和集体行动能力；分裂型村庄的传统社会结构及血缘、地缘关系受到较大程度的冲击，但仍保持有相当程度的自组织能力；分散型村庄逐渐涣散和原子化，任何超出家庭范围的组织都不具备组织动员能力。这虽是一种理想型的分类方式，但中国绝大多数的村庄却未能跳脱出这三种类型，只是呈现的强弱上有所区分。针对不同类型的村庄，应调整权力下沉的方式。如对第一类村庄，应注重其内生性资源的深度挖掘；对第二类村庄，应通过资源输入、治理主体供给等方式，帮助村庄重新凝聚和整合散落于村民之中的社会性资源，重塑自主性能力；对已趋于解体的第三类村庄，需要输入新的公共规则，以新的利益基础重塑村庄的组织性。

三是通过优化资源配置，提升村庄自主性能力。治理资源的来源及其配置方式深刻影响着村庄的自主性程度。在当前工业反哺农业、城市反哺农村及大量惠农资金下乡的背景下，外部资源对村庄的支援力度不断加大，一部分村庄因为密集的资源输入而成为“转移性利益密集型”村庄，由此形成“依附型自治”形态，还有部分村庄主要依靠既有存量的激活，形塑出“自主型自治”。在治理资源的配置方式上，可分为以村集体为主体的分配和以农户为主体的分配，实践证明，以村集体为主体的资源配置方式更有助于村庄自主性的塑造。因此，在当前阶段，应以适度的农地调整激活集体土地所有权关系，为村庄自主性能力的提升提供物质基础；应通过加强集体资源的转移配置力度，以新的利益联结重塑村庄主体性。