新时代边疆治理中国家认同建构的公共政策逻辑研究*

袁明旭，杜俊霖

（1，2.云南大学 政府管理学院，云南 昆明，650091）

边疆治理是通过国家力量的主导作用联合多元主体共同解决边疆地区的各种问题。边疆治理要落脚于改善边疆地区民众生存与发展的境遇，在实现这一目的之后，民众就会对国家产生认同感。基于此，国家认同体现着民众与国家的互动关系。这种互动关系表明国家认同产生有一个重要前提条件，即“国家最大限度地满足人的生存与发展基本需求”①林尚立.现代国家认同建构的政治逻辑[J].中国社会科学，2013（08）：22-46。。现代国家往往是基于法律基础上的以公共政策方式对国家进行治理，因此，作为治理工具的公共政策与国家认同建构之间存在着内在的逻辑关系。当前，新时代要求强化边疆地区民众的国家认同。

一、强化国家认同是新时代边疆治理的重要使命

（一）国家认同问题的重要性

国家认同是国民对自己归属于哪个国家的政治身份的认知和情感，是国民与国家心理情感的纽带。国家认同是困扰多民族国家的一个重要问题，多民族国家一国多族的民族结构是国家认同问题产生的根源。国家认同在多民族国家形成以后就已经存在，但并未被重视，后经加布里埃尔·A.阿尔蒙德、鲁恂·W.派伊以及塞缪尔·亨廷顿等学者的关注，这一问题才开始受到重视，而苏联解体直接将这一问题以鲜活的实例呈现出来。苏联的形成不是内生型的，其组成单位是国家，国家内部还有128 个民族，民族构成更具复杂性，再加之不平等的民族政策使其自始至终存在着国家认同问题所产生的离心趋向。在美国“9·11”事件之后，塞缪尔·亨廷顿对美国国民特性进行了研究，认为“全球化，多元文化主义，世界主义，移民，贬低和反对国民特性的情绪，都冲击了美国人的意识”②[美]塞缪尔·亨廷顿.谁是美国人？ ——美国国民特性面临的挑战[M].程克雄译，北京：新华出版社，2010：4。，由此导致美国也面临着严峻的国家认同问题。此外，还有苏格兰的独立公投、加拿大魁北克省的独立运动等都警示着多民族国家的国家认同问题不容忽视。苏格兰独立公投和魁北克省的独立运动也有深层的政策因素，在苏格兰独立公投中，部分原因是由于撒切尔时代英国政府的去工业化政策以及保守党近年来推行的紧缩政策①傅聪.英国退欧背景下苏格兰的独立运动[J].国际论坛，2018（01）：34-38。。而加拿大政府的语言政策成为魁北克独立运动的重要原因②孙卫华，刘彦龙.加拿大魁北克问题论析[J].世界民族，2004（01）：9-21。。从苏联解体以及世界各地此起彼伏的独立运动来审视国家认同问题，可以发现在多数情况下，引发国家认同危机并非仅仅是某一层面的问题，而是多个层面的问题相互交织，任何一个层面的政策问题都可能诱发国家认同危机。通常某一层面的问题可能被掩盖，但是一旦爆发，就会产生多米诺骨牌效应，导致国家认同危机。

（二）边疆地区国家认同问题的显现

我国有9 个陆地边疆省区，边疆地区情况复杂，多种因素交织，国家认同问题在边疆地区已经开始显现。目前，影响边疆地区国家认同的因素主要体现在两个方面，一方面，在改革开放和全球化推动下，边疆地区开放程度更加深入，已经逐渐成为我国开放的前沿。在这种情况下，国内外各种因素活跃于边疆地区，其中夹杂着不少的不利因素，较为典型的有极端宗教势力、境外敌对势力、民族分裂势力等。极端宗教势力在边疆地区不断渗透，“在云南地区，据不完全统计，涉嫌利用基督教进行渗透的组织就多达80 多个”③朱碧波.论我国边疆地区的宗教渗透与治理[J].理论月刊，2015（03）：158-162。，有的组织活动频繁，以“极端宗教认同为武器来淡化和否定对国家的认同”④夏文贵.边疆治理视野中的国家认同问题析论[J].黑龙江民族丛刊，2017（02）：19-25。，影响恶劣。境外敌对势力将我国作为敌对国家，妄图通过宗教渗透手段“诱导边疆民众淡化国家观念和国家认同”⑤朱碧波.论我国边疆地区的宗教渗透与治理[J].理论月刊，2015（03）：158-162。，甚至插手边疆地区事务进行分裂活动。民族分裂势力利用多民族的特点，妄图分裂国家。边疆地区是少数民族的主要聚居地，受本民族的文化、风俗、习惯等的影响，少数民族民众具有较高程度的民族认同，尽管民族认同与国家认同不存在必然的冲突，但是，当民族分裂势力蓄意强化少数民族的民族意识和民族认同来进行分裂活动时，国家认同就将受到削弱。这些情况表明，在边疆地区，国家认同是一个迫切需要关注的问题。

另一方面，相较于内地，边疆地区发展的不充分、不平衡表现得更加明显。一是边疆地区发展不充分，与非边疆地区的发展差距大。2018年，云南省GDP 为17881.12 亿元，人均GDP 为37136 元，GDP 总量和人均GDP 分别排在全国31 省（直辖市、自治区）的20 位和倒数第2 位⑥根据《中国统计年鉴2019》中的数据整理。。云南省的经济发展是相对滞后的，远落后于非边疆省市区。二是边疆地区内部发展差距较大。2017年，昆明市的GDP 总量为4857.64 亿元，人均GDP 为71906 元，而怒江州的GDP 总量为141.50 亿元，人均GDP 为25940 元，昆明市的GDP总量和人均GDP 分别为怒江州的34.3 倍和2.8 倍⑦根据《云南统计年鉴2018》中的数据整理。。此外，“云南省城乡居民收入差距长期稳定在4.2：1以上，是全国31 个省区市中城乡收入差距大并严重的省份之一”⑧晏雄、韩全芳主编.云南社会治理年度报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版社，2017：7。。边疆地区发展的不充分、不平衡容易使民众将自己的处境与其他地区进行比较，进而产生心理落差、不满以及相对剥夺感，当这种心理不断扩散，国家认同就容易受到影响。从以上两方面可以看出，国家认同问题已经在边疆地区显现，因此，这也成为边疆治理亟待解决的问题。

（三）新时代边疆治理要重视强化国家认同

国家认同是影响多民族国家存续的严重问题，国家认同建构是多民族国家在国家建设中的重要任务。边疆是我国疆域的重要组成部分，其稳定与发展关乎国家的存亡兴衰。新时代边疆治理应该强化国家认同。一方面，强化国家认同是新时代边疆稳定的必然要求。在我国历史上，边疆地区常常是外族入侵中原地区的策源地。⑨拉铁摩尔认为，在中国历史上，边疆地区形成了“部落南侵的贮存地”。参见[美]欧文·拉铁摩尔.中国的亚洲内陆边疆[M].唐晓峰译，南京：江苏人民出版社，2005：169-172。这源于王朝国家对边疆地区只是形式上的治理，虽然边疆地区在国家疆域范围之内，但实质上边疆处于游离于国家统治边缘的自在状态，边疆地区民众对国家统治的认同度较低。同时，由于在空间上是距他国最近的地理单元，边疆地区成为他国对我国进行政治、经济、文化、意识形态等领域渗透的目标地区。为维护边疆安全与稳定，国家不仅要在实质上治理边疆地区，还要通过治理绩效促使边疆地区民众认同国家，自觉维护国家，从而构筑起稳固、安全的边防。另一方面，强化国家认同是新时代边疆发展的内在要求。在新时代背景之下，边疆地区的发展面临前所未有的机遇，必须把边疆治理置于重要的地位。当前，边疆地区的发展潜力受到复杂因素的限制，发展能力较低，但是，随着国家的进一步发展，特别是“一带一路”倡议、“兴边富民”等政策继续实施所带来的巨大机遇，边疆地区的发展能量将会得到进一步释放。这将会极大的推动我国经济的发展，甚至可以成为带动经济加快发展的新动力和新的经济增长极。从目前来看，边疆地区成为我国经济发展新动力的趋势已初步呈现。例如，2019年，云南省GDP 增速8.1%，高于全国GDP 增速的2 个百分点①新华网.数读云南2019年经济成绩单：GDP 增速8.1%[EB/OL]. http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2020-02/04/c_138754378.htm。。然而，边疆地区发展的良好态势依赖于国家的支持，而国家的发展也离不开边疆。只有边疆与国家形成良性的互动关系，才能够实现共同发展。

二、边疆治理中国家认同建构与公共政策的内在逻辑关系

现代国家始终将国家认同建构作为一项重要任务。国家认同不是自动自发、无条件实现的，它的存续离不开公共政策的推动与促进。

（一）公共政策夯实国家认同的利益基础

国家认同是公民在与国家互动基础上，产生心理上的对国家的认可、信任、认同和归属等情感，正是形成了对国家的这种情感，公民才会在行为上支持国家和维护国家。国家认同既是一种心理情感，也是一种行为实践，其产生和存续需要一定的利益基础，“利益实现是政治认同的原动力”②方旭光.政治认同的逻辑[M].北京：中国社会科学出版社，2018：100。。“国家的凝聚力和国民对它的忠诚，便取决于国家保证个人福祉的能力”③[英]埃里·凯杜里.民族主义[M].张明明译，北京：中央编译出版社，2002：4。。马克思主义也认为，人们选择什么样的行动与该行动的利益直接相关。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”④马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1 卷）[M].北京：人民出版社，1956：82。人们是否认同国家取决于国家能否维护、保障以及发展他们的利益。

公共政策是作为国家管理者的政府意志的体现，是政府分配、调节、维护边疆地区利益的重要方式。首先，公共政策分配着边疆地区的公共利益。“一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”⑤[美]戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].马清槐译，北京：商务印书馆，1993：123。，不仅如此，这种政策的分配活动代表国家的意志，具有高度的权威性。中华人民共和国建立后，边疆地区由王朝时代的“蛮夷、蛮荒之地”变成了与其他地区地位平等的国家疆域，由此获得了能够享受国家政策所带来的红利和参与国家发展成果分配的平等资格。其次，公共政策调节着边疆地区的利益关系。边疆地区作为少数民族聚居区，针对边疆民族地区发展滞后，国家实施了一系列政策来调节利益关系，使边疆民族地区享受更多的政策优惠。再次，公共政策维护着边疆地区民众的利益。公共政策是改善人们生存与发展状况的重要形式，也是维护人们利益的重要方式。党和政府一直都重视边疆地区的发展，始终将保障好、维护好、发展好边疆地区民众的利益作为重要工作，党的十九大报告强调支持边疆地区加快发展，这意味着边疆地区在政策上将得到国家更大力度的支持。通过国家政策的实施，边疆地区民众国家认同的利益基础将会越来越牢固。

（二）公共政策筑牢国家认同的政治基础

现代国家超越了传统的族群、地缘、血缘共同体而体现为统一的政治共同体，在这个政治共同体内部，还有各种政治制度、体系以及规则。现代国家意味着国家在形态上已经转型，即由传统王朝转变为民族国家，而国家认同就是对民族国家及其一整套政治制度的认同。“现代国家认同是个体在接受、参与并分享国家制度体系过程中所形成的对国家制度体系及其决定的自我身份（公民身份）的认同。”⑥林尚立.现代国家认同建构的政治逻辑[J].中国社会科学，2013（08）：22-46。在国家认同建构过程中，统一的民族国家形态是国家认同最根本的政治基础，是国家认同最重要的客体与对象。在此基础上，还必须对国家宪法法律、基本政治制度、国家结构形式、公民身份等产生认同。此外，国家认同作为国民与国家互动的产物，互动关系的实现和维系需要一定的载体作为中介，公共政策则构成了国民与国家互动的中介。公共政策的价值和目标导向国家认同，人们对政策本身的认同也构成国家认同基本的政治基础。

“人们对一种政治统治的认同与否，与它能否保障和实现人们的各项基本权利密切相关。”①吴玉军.论国家认同的基本内涵[J].中国特色社会主义研究，2015（01）：48-53。我国是由全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，在国家建立之后，就始终重视巩固国家认同的政治基础。首先，确定了边疆地区民众平等的公民身份，废除了旧中国不平等的剥削制度，实行民族平等、团结以及繁荣发展的政策，从根本上建立起了平等的公民身份。其次，为边疆地区民众提供了平等的政治参与机会。新中国成立初期，为了避免国家权力直接介入边疆地区所带来的不适应性，在边疆政权建设中，主要采取的是把少数民族的精英吸纳进政权中的政策②袁明旭.从精英吸纳到公民政治参与——云南边疆治理中政治吸纳模式的转型[J].思想战线，2014（03）：31-34。。随着政权渐趋稳定和国家政治制度的进一步完善，边疆广大民众有了平等参与国家政治生活的机会。例如，边疆地区基层群众自治制度的实施，民众通过自我服务、管理、教育、监督，真正实现了当家作主的权利；公职人员的选拔政策使边疆民众也有成为国家公职人员的平等机会。最后，平等的享受教育权、医疗救助权、社会保障权。为了支持边疆发展，国家制定了多项优惠政策，保障边疆地区民众能够享有实质性的政治权利。

（三）公共政策巩固国家认同的文化基础

国家认同不仅是对政治意义上的国家的认同，也是对文化意义上的国家的认同。“民族国家既是‘政治—法律’共同体，也是‘历史—文化’共同体”③吴玉军.论国家认同的基本内涵[J].中国特色社会主义研究，2015（01）：48-53。。国家认同需要在财产、制度、经济以及法律等方面得以体现，而且，也在历史资源所虚构之事中被塑造④[美]M.莱恩·布鲁纳.记忆的战略：国家认同建构中的修辞维度[M].蓝胤淇译，北京：商务印书馆，2016：9。。这里所说的历史资源，其实也就是国家认同的文化基础。当前，国家认同面临两方面文化因素的挑战，一方面，在多民族国家中，除了国家主流文化以外，很多民族都有自己特殊的历史文化，这构成民族认同的基础，而当民族成员对本民族文化的认同度高于对国家主流文化的认同时，国家认同的文化基础将被削弱。另一方面，在全球化时代，信息传播技术的变革和发展，使域外文化超越主权边界在国内广泛而迅速传播，其中不少糟粕、腐朽的文化侵蚀着国家认同的主流文化。为了应对国家认同在文化上的挑战，提高人们对国家的认同感和忠诚度，形成、发展、传播国家主流文化成为多民族国家建构国家认同文化基础的重要方式。

通过教育政策传播国家主流文化成为建构国民对国家主流文化认同的重要路径。早在19 世纪80年代，为了使印第安人更好地接受美国的主流文化和更好地融入美国社会，美国政府采取了印第安学生接受英语教育、强制上城市寄宿学校等政策措施⑤吴洪英.试论美国政府对印第安人政策的轨迹[J].世界历史，1995（06）：26-33。。英国政府在应对国民身份认同危机时采取了价值观教育的措施，以此增强公民的国家身份认同⑥陶翀，饶从满.英国人国家认同建构中的公民教育：作用考察与背景分析[J].外国教育研究，2018（11）：3-13。。在我国，党和政府始终重视通过发展教育事业来建构国家认同的文化基础。一方面，大力支持边疆民族地区教育事业的发展。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定：“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化教育的建设事业”，之后，中央政府加大教育经费向边疆地区的投入和倾斜力度，开办民族学校，培养和选派少数民族教师，高等教育放宽对少数民族学生的录取条件，在边疆民族地区全面普及义务教育，以此发展边疆民族地区的教育事业。另一方面，使用国家统一组织编写的教材，并在教材中安排国家的历史、地理以及中华民族优秀的传统文化等内容，增强少数民族对国家和民族的了解和认知。此外，国家教育发展规划着重突出主流文化教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出把社会主义核心价值体系、马克思主义中国化最新成果、理想信念教育和道德教育、中国共产党的领导、社会主义制度的信念和信心、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观教育、公民意识以及中华民族优秀文化传统和革命传统教育融入国民教育。通过教育传播国家的主流文化，以此巩固国家认同的文化基础。

（四）公共政策维系国家认同的民族团结基础

多民族国家是国内各民族基于共同的利益和目标组成的政治共同体，它的存在和延续是以国内各民族对国家的认同为前提条件的。各民族是否团结既是检视民族间关系的重要标尺，也是维系国家认同的纽带。民族团结是各民族基于“共同的利益和目标在自愿和平等的基础上的联合”①金炳镐.民族理论通论[M].北京：中央民族大学出版社，2007：464。。一方面，民族团结是建构一个完整的政治共同体（国家）的前提，这是国家认同的基础。毛泽东曾说：“帝国主义过去敢于欺负中国的原因之一，是中国各民族不团结。”②中共中央文献研究室，国家民委.毛泽东民族工作文选[M].北京：中央文献出版社，2014：124。由于旧中国各民族之间不团结，既导致中国在近代的悲惨和屈辱，也造成民族国家建构的艰辛。在帝国主义侵略的强大攻势而面临亡国灭族的情况下，民族意识的觉醒使各族人民之间的团结关系才逐渐形成，正是在这种民族团结的巨大力量之下，建立起了民族国家形态的中华人民共和国。另一方面，民族团结能够持续、稳定维系国家认同。苏联解体表明，国家的建立并不意味着它能一直存续，因为国家在建立之后就一直深受复杂的内外部因素影响，这些复杂因素影响着民族间的关系，甚至可能威胁、削弱国家认同。只有国内各民族在对国家高度认同的基础上形成一股合力，才能有效应对各种风险和危机。

党和政府始终将民族团结作为处理民族关系的重要原则，以此筑牢国家认同的基础。新中国成立后，为促进和加强各民族间的真正团结出台了许多政策措施，将民族团结以法律的形式确定下来，并对影响民族团结的大汉族主义和狭隘民族主义的行为以及民族歧视、压迫和分裂行为进行整治。在干部队伍建设上合理配置汉族与少数民族，加深民族间的了解和互信，“如果汉族干部认为离开少数民族干部也可以，少数民族干部认为没有汉族干部也可以，都是错误的，危险的。”③国家民族事务委员会、中共中央文献研究室.新时期民族工作文献选编[M].北京：中央文献出版社，1990：149。开展民族团结教育和宣传的活动，建立民族团结进步表彰机制④张少春.团结之路70年：新中国民族团结理论与实践的历史脉络[J].西北民族研究，2019（03）：15-23。。开展民族团结进步创建的活动，推进民族团结事业。⑤中华人民共和国中央人民政府网站.三部委发布进一步开展民族团结进步创建活动意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/09/content_1649933.htm。习近平总书记曾说：“要全面贯彻党的民族政策，……像珍视自己的生命一样珍视民族团结，像石榴籽那样紧紧抱在一起。”⑥习近平李克强张德江刘云山王岐山张高丽分别参加全国人大会议一些代表团审议[N].光明日报，2017-03-11。在党和政府对民族团结事业的推进下，边疆地区国家认同的民族团结基础更加牢固。

三、新时代边疆治理中制约国家认同建构的政策因素分析

公共政策是针对特定问题的解决而制定的，每项政策都有特定的目标群体和政策环境。但由于多种复杂因素制约，公共政策总是“在政策意图和政策结果之间始终存在着巨大的差距”⑦[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987：331。。因此，并非所有的政策都能够解决公共问题和实现公共利益，有些公共政策发生了偏误，制约着国家认同的建构。

（一）边疆治理政策模式中稳定与发展的关系失衡

稳定与发展是边疆治理的两个核心议题。在王朝时代，边疆常常是国家繁荣与稳定的重要变量，诚如费孝通所说：“观边疆治乱兴衰，可知国家统一还是分裂”⑧费孝通.费孝通致“兴边富民行动”领导小组的一封信[J].民族团结，2000（03）：8-9。。王朝时代的边疆治理意在巩固边防，以维护国家的稳定和统一。“管好一片地（边疆地区）、守住一条线（边界线），是历朝边疆政策的基本目的。”⑨马大正.中国边疆研究论稿[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2002：422。这种边疆治理观也影响了新中国建立之后的边疆治理，形成了“重稳定、轻发展”⑩朱碧波.中国边疆社会管理模式的转型与重构研究[J].西南边疆民族研究，2013（01）：15-21。的边疆治理模式。当时，我国与周边国家关系尚不明确，为了巩固国家政权，在边疆地区，国家基于安全考量，将稳定作为边疆地区工作的重心。同时，在其后的边疆治理实践中也形成了“治国必治边、治边先稳藏”“新疆压倒一切的是稳定”等治边思想及政策模式。不可否认，稳定导向的治理观在维护边疆稳定与安全发挥着重要作用。改革开放以后，国家对边疆地区的发展日益重视，“西部大开发”“东北振兴”战略开启了边疆大发展的进程，尤其是制定了针对边疆地区发展的“兴边富民”行动规划等政策。然而，与非边疆地区，特别是与东部沿海地区相比，国家支持力度仍然有限，边疆地区发展动力不足。边疆地区普遍落后，贫困以及次生性的犯罪、毒品等问题突出，这些问题在不同程度上削弱了边疆地区的国家认同，进而又影响边疆地区的稳定。随着与周边国家关系明朗且前景良好的情况下，边疆发展具备了良好的外部条件，边疆发展迎来了前所未有的机遇。

（二）边疆治理“族际主义”取向的政策影响国家认同

公共政策都有特定的价值取向。在边疆治理中，政策取向形成之后，会对边疆治理的对象、目标、方式以及结果产生重要影响。新中国成立后，受古代王朝对边疆治理方式的影响，党和政府采取族际主义的政策取向，即在边疆地区主要是对民族关系进行治理，边疆治理往往是以民族政策体现出来。这种取向的民族政策在新中国建立初期发挥了重要作用。因为受历史、自然状况、社会发育程度等因素影响，边疆民族地区普遍落后贫困，西藏和周边地区还停留在奴隶制社会，如果缺乏国家扶持帮助，依靠这些民族自身的力量，很难发展起来，也就无法实现现代化。鉴于这种情况，国家通过输入资源或政策优惠方式，来推动边疆民族地区发展。然而，这种帮扶政策在帮助少数民族发展的同时，也带来了负面效应。即固化了民族成员的身份意识，一些专门针对少数民族的政策，在潜移默化中也强化着少数民族成员的族群属性。在一些特殊主义民族政策的促进下，某些民族的自我意识逐渐增强，强化了民族认同，影响了国家认同。

（三）边疆治理中政策执行力有待加强

政策执行是将政策方案拟定的目标予以实现的过程，在政策过程中，即使制定出最优的政策方案，如果不能有效贯彻执行，政策就是一纸空文，无法达到预期目标。就边疆治理而言，政策执行关系到国家的良策是否能够真正落地，惠及边疆地区民众。从实际情况来看，边疆治理中政策执行存在一些问题，削弱了公共政策的实施效果，影响了边疆地区民众的国家认同。一是边疆地区政策执行者缺乏执行能力。在政策实施过程中，要求政策执行主体具备理解政策方案、统筹政策实施、组织协调等能力，这些能力对政策实施至关重要。一些政策执行者，特别是基层政策执行者，由于自身能力不足，导致政策执行与政策意图相去甚远，甚至南辕北辙。二是政策执行者对政策的选择性、象征性、替代性执行，追求自身不合理利益，上有政策、下有对策，对上级政策采取偷梁换柱、敷衍、曲解等做法，导致好政策在边疆地区实施变异、变味、变质。三是政策执行中的腐败问题导致政策失灵。公共政策是社会利益资源的一种配置方式，由于身份、职务以及获取信息的便利，政策执行者更容易获取政策所带来的利益，比较典型的做法是政策利益的截留和侵占、与他人合谋、贪污受贿等。政策执行力的不足，会导致民众的利益受损，影响着他们的国家认同。

（四）边疆治理中的政策冲突降低政府绩效

政策是政策主体、目标群体以及社会公众等利益相关者博弈的结果，由于利益诉求的不同与差异，政策可能会存在冲突。政策是为了解决社会公共问题，而政策冲突则会阻碍解决社会公共问题的进程。政策冲突在边疆治理中也不同程度的存在。例如，边疆治理中的经济发展政策与环境保护政策的冲突。一方面，边疆地区社会发育程度较低，经济发展滞后，资源匮乏，生态脆弱，教育文化落后，交通欠发达等一系列问题，解决这些问题，从根本上来讲只能依靠发展经济，而边疆地区经济的发展往往采用传统落后的生产方式，对环境具有一定的破坏性。另一方面，当前党和国家正在大力推进生态文明建设，边疆地区政府必须保护环境，加强生态文明建设。这就使边疆地区政府面临挑战，考验着领导的智慧，有的领导不能处理好发展与保护的关系，导致地方政策与中央政策相悖，引起冲突。此外，边疆地区政府部门之间的政策也可能产生冲突。在政策冲突影响下，各执行主体相互扯皮、博弈、抵触，甚至产生矛盾，掣肘政策实施进程，造成政策达不到预定目标。政策冲突会导致政策实施的低效甚至无效，影响边疆地区的治理绩效，进而削弱边疆地区民众的国家认同。

（五）边疆治理中政策创新能力不足

随着社会发展的日新月异，各种公共问题层出不穷，检验着政府政策的创新能力。“公共政策创新，即政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。”①严荣.公共政策创新与政策生态[J].上海行政学院学报，2005（04）：38-48。在一定程度上，政策创新能力反映着政府能否对公共问题作出及时、有效的回应。在边疆治理中，不同程度地存在着政策创新能力不足的问题，影响了解决边疆问题的进程。一方面，边疆治理缺乏政策创新理念。有的边疆地区政府因循守旧，依据惯常的行为方式来解决快速变化的边疆问题，在制定政策时仍然是闭门造车，自以为是。这种决策模式使决策者陷入权力傲慢的怪圈，可能因忽视大众诉求而对公共问题的靶向把握不准，最终难以有效地解决问题，甚至可能损害群众的利益。另一方面，边疆治理的政策方案、措施缺乏创新性。有的政策方案缺乏针对性、科学性和前瞻性，政策实施方式简单、粗暴，并且政策缺乏评估、监督，这样既可能损害群众的利益，又可能降低政府公信力，影响国家认同。

四、新时代边疆治理中国家认同建构的公共政策优化路径

（一）边疆治理应坚持稳定与发展并重的政策模式

新时代要求增强人民群众的“幸福感”和“获得感”，边疆地区人民的“幸福感”与“获得感”与边疆地区发展水平直接相关。边疆治理要坚持稳定与发展并重的政策模式，即在继续重视边疆稳定的前提下，加快推进边疆地区的发展。一方面，稳定是边疆地区发展的前提条件。当前，边疆地区聚集着一些不稳定因素，稳定仍然是边疆治理的重要任务，政策要将维护稳定作为重要目标。另一方面，发展是解决边疆问题的关键。边疆治理关涉的方面错综复杂、千头万绪，需要国家制定一个总领边疆地区发展各方面事宜的战略。“以国家战略来推动边疆的治理和发展”②周平.边疆发展须要国家战略的推动[J].中国边疆史地研究，2019（02）：88-98。对边疆治理政策的制定提供可行性的方向。在边疆政策上升为国家战略之后，可以更大程度推动边疆地区的发展。国家战略表明针对边疆治理制定的政策权威性更高，意味着更多资源将投入边疆治理，这将极大地解决边疆治理资源不足的现状。而且，国家战略可以将涉及边疆治理的政策进行统合，进而形成政策合力，提高边疆治理成效。同时，需要注意的是，9 个陆地边疆省区面临的问题不同，治理重点也应各异，在制定政策时，要根据实际情况因地制宜，灵活处理政策中稳定与发展的关系。

（二）边疆治理应坚持区域主义与整体主义相统一的政策取向

在边疆治理生态发生变化的情况下，“对于中国的陆地边疆治理来说，能够适应国家疆域和边疆形势发展的变化，并能够取代‘族际主义’治理取向的，只能是‘区域主义’的治理取向。”③周平.陆疆治理：从“族际主义”转向“区域主义”[J].国家行政学院学报，2015（06）：22-28。在边疆治理中，作为重要的治理工具，公共政策要从族际主义的政策取向转变为区域主义的政策取向。区域主义政策取向的核心是不再把边疆地区仅视为民族地区，也不再把边疆问题等同于民族问题，而是将边疆地区视为国家的重要区域，作为国家统一整体不可分割的一部分。基于区域主义的政策也不仅仅是对民族问题、民族关系的处理，而是涉及多方面、多层次、多维度的系统、全局谋划。同时，边疆治理的政策要将区域主义与整体主义结合起来，从全局出发，统筹发展。即在坚持区域主义政策取向的基础上，还应该坚持整体主义的政策取向，不再把边疆问题孤立起来解决，而是纳入到国家稳定与发展的全局中来进行治理。

（三）边疆治理应提升政策执行的有效性

在边疆治理中，提升政策执行的有效性必须解决政策执行中存在的问题。一是加强政策执行主体能力建设。从源头来看，公共政策执行主体的选拔是关键。严格选拔标准和程序，选拔出政治素质硬、业务能力强的政策执行主体。从长远来看，随着社会急速变化，各种问题层出不穷，考验着政策执行主体的应对能力，及时的学习与培训对加强政策执行主体的能力建设至关重要。二是合理约束政策执行主体的利益诉求。每个人都有自身的利益，追求自身的合理利益应该被认可与尊重，这是激发个体创造力的动力源泉，也是促进社会发展的重要推动力。但是这种利益的追求应该有一个适度范围，即个体利益的实现不能损害公共利益。特别是公共政策执行主体，更应该将自己的利益置于合理的范围内。在政策执行主体内在自觉的规避自己不合理利益的同时，还需要外在制度约束其行为。三是加强对政策执行者的监督。完善内部监督与外部监督机制，加大监督力度。四是完善政策执行中腐败治理的立法，健全腐败治理的制度。

（四）边疆治理要减少政策冲突

在边疆治理中，政策冲突是由多方面因素造成的，解决政策冲突既需要着眼于政策主体，又需要从其他多方面进行考虑。一是提高边疆地区政策主体制定政策的能力。政策主体能力建设，需从源头抓起，选拔水平高、能力强、素质硬，且愿意为边疆民众服务、奉献的公职人员。同时，通过理论学习和实践锻炼，优化并提高政策主体的能力素养结构。二是加强各政策主体之间的沟通。政策之间的冲突在很大程度上是由于政策主体之间缺乏及时的沟通、交流，造成信息无法共享。政策过程并非是闭门造车的活动，而是相互协商、沟通、博弈的过程，通过沟通、协商、利益博弈，实现合作共赢。三是重视决策民主。在制定政策时，应该广泛征求意见，特别是及时听取群众、专家等的意见，对可能的政策结果进行全面评估。四是加强政策监控。应该对政策运行予以全方位监控，充分把握政策实施的效果，及时修正、完善或撤销相关政策，避免政策的继续实施造成更大危害。

（五）边疆治理应增强政策创新能力

政策创新是政策制定理念、方案以及实施方式的创新，在新时代，提高边疆治理中的政策创新力就是要增强边疆地区政府的政策创新能力。一是边疆地区政府要树立政策创新理念。面对边疆治理中的新问题、新形势、新要求，应大胆创新，树立创新理念，在吸纳政府官员、专家等精英的意见和建议的基础上，将民众的利益诉求纳入政策过程，提高民众的政策参与水平。二是政策方案创新。充分利用好座谈会、听证会以及信访等民意表达方式，及时听取群众的意见和建议，发挥好人大代表联系群众制度，通过人大代表走访群众，展开座谈，听取意见，将群众的意见反馈到政策过程中，提高政策措施的针对性、科学性和有效性。三是加强政策评估方式创新。在实施政策过程中，利用好政策评估方式，将公共政策评估应用到整个政策过程中，制定完善的公共政策评估体系，采用科学的公共政策评估方法，利用专业化政策评估团队，重视政策评估结果，并根据评估结果，及时对政策进行调整。四是加快边疆治理的智库建设，为政府提供政策咨询、政策参考、政策方案，为政策创新注入外部活力。