我国生态警察制度的构建与完善路径

张时贵

党的十九大报告提出必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，实行最严格的生态环境保护制度。环境权是公民的一项基本权利，其产生于环境危机时代, 是以自负义务的履行为实现手段的保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利。[1]参见徐祥民：“环境权论——人权发展历史分期的视角”，载《中国社会科学》2004年第4 期，第138页。《人类环境宣言》宣告：“人类环境……对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可缺少的”；“保护和改善人类环境” 是“各国政府的责任”。[2]参见《人类环境宣言》第1 条，第2 条。毫无疑问，保护环境应当是一项国家的义务。有学者指出：“环境保护”的概念，主要是指减少甚至避免造成环境的负担及危险所采取的措施或行为整体，具体包括三个方面：其一，排除现已存在和出现的对环境的损害；其二，排除或者减轻现在对环境可能或潜在的危险性；其三，经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。[3]陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第31页。

据此，国家的环境保护义务主要有三个方面，第一个是现状保持义务，即不能让环境恶化和倒退；第二个是危险排除义务，即针对具有明显、直接环境危害性的“危险”，国家应采取干预性措施并加以排除；第三个是风险预防义务，即国家有采取相应措施排除潜在的不确定的环境风险，预防环境恶化。[4]参见陈海嵩：“国家环境保护义务的溯源与展开”，载《法学研究》2014年第3 期，第70～71页。由于国家具有上述义务和责任，需要投入力量建立常规的生态环境保护机制，纠察破坏环境的行为，生态警察就应运而生了。

一、国内外生态警察制度的实践探索和启示

当前，生态警察的理论和实践均处于初始阶段，对生态警察的称呼也不完全统一。除“生态警察”这一称呼外，有的学者称之为“环保警察”，有的学者称之为“环境警察”。但无论哪种称谓，该种警察制度的核心要义是相同的，即保护生态环境，严厉打击各类破坏生态环境的违法犯罪行为。

（一）国外生态警察制度的实践与现状

国外生态警察的设立开始于上世纪90年代。1996年10月，俄罗斯组建了世界上第一支“生态警察”队伍，命名为“莫斯科预防环境违法警察管理局”。[5]参见高文骁、邢捷：“论我国建立环境警察制度的必要性与可行性”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2015年第1 期，第151～156页。俄罗斯生态警察的职责由三部分构成：一是预防工作。即预防各种破坏生态的违法犯罪行为。二是保护工作。即保障各项生态工作顺利进行，同时为环保工作人员的人身安全提供保障。三是监管工作。即维护好辖区内的自然、人文等生态环境，及时发现和制止各种破坏生态行为。俄罗斯组建生态警察队伍后，发挥了积极成效。据有关统计，生态警察成立前3年，共查处了60 多万起案件，挽回约1 亿卢布的经济损失。继俄罗斯之后，组建生态警察潮流迅速波及了世界上其他国家，诸如美国、德国、法国、奥地利、澳大利亚等，都设置了生态（绿色、环保）警察，并成为执行环保法律法规、打击环境违法行为的主体。[6]参见李攀诚等：“关于江西省设立生态警察的若干思考——以鄱阳湖生态经济区建设为背景”，载《江西公安专科学校学报》2010年第6 期，第28页。

值得注意的是，国外生态警察制度的模式和特点不尽相同。如德国生态警察的特点是法律规定细致明确。德国生态警察的设立以《基本法》为根本依据，警察机构的设立、分化、合并，在德国联邦及各州《警察法》中都有明确而详细的规定。此外，德国生态警察的职责也有法律的明确规定，包括职权的设立、变更、消灭等，各类警察职权交叉时该如何协调处理。法国生态警察的特点是术业专攻、分工明细。法国环保警察常称为“绿色警察”，其全称为“打击环境违法行为中心局”，编制上隶属内政部。该局由生物学家、医生、宪兵等专业人员构成，约为50 人编制，其性质是部级警察局。此外，非洲国家也通过各种形式建有环保警察队伍。1994年，肯尼亚、南非、赞比亚等6 个国家，签署了《卢萨卡协议》，组建了一支国际野生生物特别武装警察队伍，负责追捕在这些国家内进行非法贸易的偷猎者。这是世界上第一支国际环保警察队伍。[7]部分资料参见“环保警察在国外：成立已久，权限颇大”，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_02/18/33901730_0.shtml，最后访问时间：2019年9月1日。

（二）我国生态警察制度发展状况

与国外相比，我国生态警察制度起步较晚，目前还处于初始探索阶段。2006年，河北省安平县成立了全国首家环境保护派出所，由公安机关派驻警力，与环保部门合署办公，实行联合执法，这种模式和澳大利亚设置方式相类似。2008年，云南省昆明市公安局设立环境保护分局，该局在编制、职权、警务等方面具有独立性，因此，有学者认为该局是我国首个真正意义上的生态警察机构。2013年，河北省公安厅成立了环境安全保卫总队，[8]参见胡东等：“论我国环境警察制度创建的现实困境与模式选择”，载《黑龙江省政法干部管理学院学报》2014年第5 期，第30页。其主要职责有环境犯罪的打击和预防、与环保部门的环境执法联动、环境安全保卫、参与环保集中专项整治行动等内容。2017年，时任环保部部长陈吉宁在十二届全国人大五次会议上作说明：北京、陕西等9 省市已经组建生态警察队伍。

2017年4月25日，福建省永安市在福建省率先成立生态环保警察队伍，系在原有的永安市公安局森林分局的基础上转型而来，整合执法力量，扩大职能范围，依法侦办盗伐林木、非法采矿、污染环境等10 种刑事案件，对生态资源保护实现全覆盖。永安市生态警察不仅是生态保护管理机制的创新，也是永安市不断提升以法治思维服务生态文明的重要成果，为福建全省推行生态警察制度积累宝贵经验。

（三）国内外生态警察制度探索启示

通过全面了解国内外生态警察制度的发展历程和现状，笔者认为，生态警察制度有以下几个特点和规律：一、生态警察制度构建是历史发展的必然趋势。国内外生态警察制度构建之后，对当地生态环境保护力度有了明显提升，打击破坏生态犯罪的成效有了显著提高。二、生态警察制度并非一蹴而就，需要不断规范和完善其法律定位、职权范围、运行模式、后勤保障等，否则会遇到挫折。如2000年 8月，俄罗斯内务部宣布，生态警察试验失败并解散。经过修改法律、吸收高素质警务人员、完善执法成效、注重部门协作等系列改革后，2001年 10月，俄罗斯生态警察得以重建，并极大促进生态环境保护成效。我国生态警察在构建过程中也遇到相似情况，如2014年10月，安徽省首支生态警察队伍，即铜陵县环保警察，因为编制问题被撤销，前后存续不到半年时间。三、各国国情、经济和社会发展水平差异较大，环境污染和生态破坏的状况也各不相同，需要根据实际需要采取不同保护策略。因此，生态警察的设置应该遵循因地制宜原则。

二、我国生态警察制度构建的价值分析

（一）顶层设计

中央对生态文明建设的高度重视和全面部署。生态文明不仅关系到广大民众的切身利益，更关系到中华民族的长远发展。党的十八大将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。十八届三中、四中、五中、六中全会密集推出一系列顶层设计与战略部署。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说明中指出，“山水林田湖是一个生命共同体……由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。 党的十九大立足长远，明确指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，并首次提出建设“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的目标。生态警察制度的构建，既是加强生态文明建设的具体举措，也是树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，实现人与自然和谐发展的必由之路，对推进美丽中国建设具有十分重要的意义。

（二）现实需要

生态执法力度不足，缺乏成效。近年来，我国不断加大生态执法力度，出台新环保法以及污染环境、非法采矿等生态领域犯罪相关的司法解释，生态执法成效有了一定提升。但生态执法“软骨病”的现象未得到根本改变。

第一，地方保护主义盛行，执法阻力大。近年来，从中央到地方，生态保护意识不断加强，但长期以来，GDP 仍是地方政府政绩考核的重要指标，与环境保护相比较，地方政府决策时，经济发展往往被作为“优先”考量因素。特别是在两者相冲突的情况下，地方政府往往会特别考虑企业税收与当地经济发展，对破坏生态的企业为给予特殊的关照和保护，主观上打击犹豫不决、信心不足，客观上查处不力，降格处理。

第二，执法缺乏策略，证据固定意识差。针对破坏生态的违法犯罪行为，行政部门执法手段单一，执法效果差。如针对非法采砂行为，水政执法人员不懂与相关部门配合，采取蹲点守候，锁定运输工具和作业人员等手段，也没有查明砂石去向并获取交易清单，锁定相应证据，也不懂通过查明生产用电数量测算生产量以及通过查税、查处无证经营等手段遏制违规采砂、洗砂行为。而是根据举报或自行发现非法采砂现象，就直接上前制止的简单执法，这种“驱赶式”执法方式，由于缺乏必要的证据和执法威慑力，现场查获非法采砂数量又有限，很难达到刑事犯罪和行政处罚标准，只能采取叫停和批评教育的处理方式，长此以往，行政执法部门执法权威受挫，也未能根治非法采砂行为。

第三，执法力量分散，执法手段有限。我国现行生态执法权限分散于环保、农林、水利、渔政、国土、公安等多个部门，行政部门执法过程中或怕担责而相互推诿，或职能交叉重叠，未能形成整治合力。且除公安部门外，其他行政执法部门大多无强制执行权和武装强制力，部分实力雄厚的违法企业处处设置障碍，拒绝环保执法监管，执法成效不明显。

（三）机制创新

深化公安规范化改革，完善司法衔接需。一方面，生态警察制度有利于提升公安执法专业水平和规范程度。[9]参见邢捷、刘志敏：“论生态法治建设视野下的环境警察制度——以制度建立的客观性与主观性为视角”，载《山东警察学院学报》2017年第3 期，第128～134页。目前，破坏生态犯罪案件的侦查工作由不同公安机构分工负责：森林公安主要负责破坏野生动植物以及农用地的案件，行政公安（治安、刑侦部门或其他部门）负责其他类型的破坏生态案件。然而，在治安、刑侦部门看来，破坏生态犯罪案件不论是数量还是社会影响力，都不及其他治安和刑事案件。因此，公安干警无法给予足够重视，破坏生态案件往往被当作“副业”看待，疏于对此类案件的调查取证、法律理解适用等方面的研判，导致破坏生态案件办案质量不高，证据不够齐全或存在瑕疵。生态警察组建之后，将破坏生态犯罪案件的侦查工作统一归口，有足够的警力、物力、财力加强对此类犯罪的查处，不仅能够提高案件侦破率和案件质量，还能促进公安队伍建设不断科学化、专业化。另一方面，生态警察制度有利于完善生态司法衔接工作，提高打击生态领域犯罪合力。以福建省为例，目前，福建省各级检察机关均设立生态检察处（科），办理生态领域刑事犯罪，实行“捕、诉、监、防”一体化工作模式。相应的，全省各级法院也设立生态审判庭，负责生态领域刑事犯罪案件的审判工作。然而，在公安侦查阶段，警力相对分散，多头管理，打击生态刑事犯罪的理念、步骤、方式与检察院、法院还不一致。因此，建立一支专业的生态警察队伍有利于与检察院、法院形成合力，做到无缝对接，提高打击破坏生态犯罪力度。

三、我国生态警察制度构建思路和模式设置

正如前文所述，各国生态警察制度的具体设计应充分考虑各国实际情况，结合我国生态环境保护现状，笔者认为，我国生态警察组建总体思路分两步：一是将森林公安整建制转型为生态警察；二是将生态警察作为独立警种，融入“大公安”格局。

（一）森林公安整建制转型为生态警察

森林公安是我国保护森林、野生动物等生态资源的专门武装力量，人事和财政受林业部门领导，业务上受公安部门领导。与其他部门相比，森林公安在生态保护意识，生态保护实力、生态保护经验等方面有其自身优势。此外，将森林公安转型为生态警察，不需要给地方党委、政府增加编制和财政负担，是目前简政放权大背景之下的最佳方案。

1.建制优势

我国森林公安建制历史比较悠久，早在1948年，国家在东北、内蒙古的林业局成立了林业公安机构。[10]参见周训芳：“生态环境保护司法体制改革构想”，载《法学杂志》2015年第5 期，第26页。1983年，全国林业公安的框架初步建立。1998年，全国林业公安相继更名为“森林公安”。目前，全国森林公安基本形成层级规范、机构齐全的专业队伍。以福建省为例，截止2017年，省、市两级森林公安实现全覆盖，其中省级森林公安机关1 个，即福建省森林公安局；地市级森林公安机关10 个，即福建省九地市加上平潭综合实验区；县（市、区）级森林公安机关75 个，占全省县（市、区）总数的89%，此外，还设有基层森林派出所273 个。

2.业务优势

国家组建森林公安的初衷是维护林区治安，打击各类破坏森林、野生动植物资源犯罪案件，经过长期司法实践，森林公安逐步形成系统的侦查策略，生态保护意识和案件质量也在不断提升。目前，我国《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪，共15 个罪名，其中盗伐林木等8 个犯罪由森林公安办理，即超过总数的半数以上，其犯罪对象主要是林木、动物、农用地等。[11]8 个罪名：非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪；非法占用农用地罪；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；盗伐林木罪；滥伐林木罪；非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。另外7 个犯罪，其犯罪对象涉及环境、固体废物、矿产等。[12]7 个罪名：污染环境罪；非法处置进口的固体废物罪；擅自进口固体废物罪；走私固体废物罪；非法捕捞水产品罪；非法采矿罪；破坏性采矿罪。事实上，不论哪一种犯罪对象，这15 个犯罪的特征比较相近，即犯罪现场的隐蔽性、犯罪对象不稳定性和犯罪后果的潜伏性等。因此，森林公安长期形成的办案思路和经验对新类型的7 个犯罪也是适用的，加上对这些罪名涉及的法律法规、司法解释进行培训，就构成森林公安办理破坏生态案件的业务优势。

3.警力优势

虽然森林公安在打击生态犯罪方面取得明显成效，每年办案数据也很可观，但与森林公安警力配置相比较，其业务量不算繁重。以福建省为例，目前全省森林公安每年办理的刑事案件和行政案件分别为1600 件和7500 件左右，而省、市、县三级森林公安干警实有数为2245 人，每位森林公安平均年办理刑事案件和行政案件分别为0.7 件和3.3 件，这一数据绝对值比较小，这与刑侦、治安等其他部门横向比较，也存在不小差距。因此，森林公安转型为生态警察，不仅有利于化解行政公安案多人少的矛盾，平衡行政公安和森林公安的工作压力，还能充分调动森林公安的警力优势，更专业地开展各项本职工作。

（二）将生态警察融入“大公安”格局

在森林公安转型为生态警察的基础上，将生态警察纳入行政公安队伍。具体来说，在公安部设置生态警察局，省级公安部门设置生态警察总队，地市级设置生态警察支队，县区级设置生态警察大队。理由有以下两点：

第一，生态警察转型后，办理的案件类型既不是单纯的涉林案件，也不仅限于污染环境等新类型案件，而是涵盖森林、国土、水利、环保等各生态领域。因此，将生态警察归入林业、环保或其他某一行政部门不符合转型后的业务范畴，只有纳入“大公安”格局，成为行政公安内部一个独立警种，才能与其他行政执法部门在案件业务方面衔接顺畅。

第二，这种机构设置模式有利于减少其他部门的行政干预和地方保护主义，保证生态警察行政执法和刑事司法的独立性。如果将生态警察归属环保、林业或其他某一行政部门，在人事和财政方面受其制约，那么，当违法主体与行政部门存在利益关联的情形下，难以保证生态警察执法公正性，其结论也难以经得起推敲。

四、生态警察制度存在的困境和制约因素

（一）法律支撑不够明确

警察权作为国家一项公权力，其成立依据和职权行使都应该有法律的明确规定。虽然我国部分省份和地区已经对生态警察进行探索实践，但从我国目前的法律规定看，生态警察机构合法性地位仍处于空白状态，从这个角度分析，各地的司法实践游离于法律范畴之外，仅属于机制创新。关于生态警察职权行使是否有法律规定，我国学者有不同认识和看法，笔者认为，我国法律对生态管理职权的规定分散，不同警种负责不同事项，[13]依据现行相关法律法规，刑警负责打击破坏环境资源的犯罪活动；治安警察负责放射性污染管理、剧毒物品管理、废品回收业管理、烟花爆竹管理；交通警察负责机动车大气污染管理；海关缉私警察负责废弃物进出口管理等。并没有将职权统一规定为由生态警察行使。另外，对如何具体行使职权的规定也比较模糊、笼统，缺乏可操作性，导致这些规定在实施中形同虚设。[14]参见吕中诚：“我国环境警察制度的立法构想”，载《社会科学家》2012年第10 期，第88页。

（二）制度建设不够规范

目前，我国各地对生态警察的探索和实践刚刚起步，不够规范，主要体现在三个方面：一是称谓不一致。我国对生态警察的称谓还没有进行统一规定，各地根据实践需要和打击重点确定名称。如山东省称为“食品药品与环境犯罪侦查总队”；昆明市称为“水上治安分局”；湖北省大冶市称为“环保警察大队”；河南省滑县称为“环境警察大队”等。二是职权不一致。生态警察对破坏生态犯罪案件进行刑事侦查，这一点目前基本达成共识。但生态警察是否应当介入生态行政执法，各地有不同认识和做法。三是模式不一致。我国生态警察的设置和执法模式大体可划分为三类[15]也有观点将其归为两类。参见王开广：“‘环保警察’的两种执法模式”，载《法制日报》2015年1月2日。：一是独立警种模式。即通过集结行政公安相关侦查力量成立专门办理生态案件的警察部门，或者在行政公安治安、刑侦等部门下设办案组，或者在森林公安基础上进行完善，采用该模式的主要有河北、江西等省地。二是派驻模式。即公安机关部署一定警力派驻环保部门，配合、协助环保部门开展执法活动。与前一种模式相比，该模式的警力配置有限，警务活动也相对单一，采用该模式主要有浙江、山西等省地。三是联合执法模式。即公安机关和环保部门通过联席会议等平台，从宏观和微观两个方面，对联合打击破坏环境违法犯罪达成共识。与第二种模式相比，该模式的公安机关和环保部门配合相对松散，可操作性不强。

（三）体制协调不够顺畅

根据我国法律规定，生态行政执法权限分散在政府不同部门，除公安机关依法行使部分生态行政执法权外，环保、水利、国土、林业、农业等部门也有各自的执法机构，负责对各自管辖领域的生态违法行为进行行政处罚，并将构成犯罪的行为移送公安机关。设置生态警察时如果不考虑这些因素，当其生态执法与其他部门的管辖范围重叠时，在法律依据上就输了一大截，必然会遭遇法律上的尴尬。此外，利益均衡也是设立生态警察应该考虑的因素。建立生态警察制度，必然会涉及环保等多个部门的既得利益，其所面临的阻力可想而知。[16]参见邢捷：“论我国环境警察制度的构建”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2012年第2期，第38页。我国现有的生态刑事侦查由行政公安和森林公安分工负责，主要根据保护对象不同进行区分。生态警察组建后，生态犯罪刑事侦查权统一归属森林公安，职权发生较大调整，对内要协调好不同警种之间的分工、配合等关系，对外要注重和检察机关、法院相互配合，做好案件衔接工作。

（四）队伍建设不够全面

我国森林公安队伍在组建后相当一段时期，受历史、体制、编制等因素制约，很大一部分都是由林场职工或者护林员身份转换而来，这部分人员文化基础相对薄弱，加上在职培训机会比较少，导致业务难以跟上形势发展的需要。尽管近些年，森林公安招录干警的学历等条件有所提高，但入职之后缺乏系统的、专业的传帮带，也一定程度上影响了业务进步。这些是造成森林公安队伍先天不足、后天失衡的主要原因。此外，森林公安转型生态警察后，需要面对大量案情更复杂、疑难，法律因果关系更难认定的的新类型案件，部分案件还需要具备较强的环境科学、化学等方面的知识，甚至需要借助专业技术设备进行侦查和鉴定。目前，在森林公安队伍中，这种综合型、复合型人才相对缺乏，技术设备和转型后的实际需要也存在一定差。因此，生态警察队伍的能力素质困境会在相当长的一段时间内存在。

五、完善我国生态警察制度的路径选择

（一）立法层面：明确生态警察法律定位

国外生态警察称谓和体制虽然各有差异，但有个共同点，即生态警察建立及执法依据有专门法律保障。如德国的生态警察，不论是组织机构的设立、变更，还是职权范围，管辖争议等，都有明确的法律支撑。再比如俄罗斯的生态警察，在恢复重建之后，也明确其法律地位和执法程序。这些法律规定保证生态警察队伍的稳定性，也提高生态警察履职积极性。关于我国生态警察的立法模式，有学者建议在《人民警察法》中增加有关生态警察的规定；有学者建议在《环境保护法》中加入生态警察的相关条文；还有学者建议制定专门的生态警察法；还有学者提出我国生态警察队伍建设完全可以参考我国海关内部设立的缉私警察机构的做法。[17]参见赵星：“我国环境行政执法对刑事司法的消极影响与应对”，载《政法论坛》2013年第2 期，第150页。笔者认为，人民警察法全面规定了我国警察的各项职责和纪律，也是警察依法履职的重要法律依据，其法律层级和效力不言而喻。此外，该法所指的警察范畴涵盖各类警种。基于转型后生态警察的重要地位，笔者建议将生态警察的职权和义务，执法程序和运行机制等在《人民警察法》中固定下来，并且在法律条文的表述上要具体，突出可操作性，以保证生态警察的执法效率。

（二）制度层面：规范生态警察关键环节

我国目前各地关于生态警察的做法并不完全一致，在名称、职权、组建模式等各方面还存在不少争议，这不利于我国生态警察制度的规范化建设。从长远发展看，组建生态警察要做到三个明确：

第一，明确名称。目前，各地生态警察均处于探索阶段，称谓不一致有其合理性，但是从长远发展来看，生态警察的称谓统一有利于提高生态执法的效率和权威。自党的十八大以来，“生态文明”一词被中央在各种重要场合和权威媒体报道采用，形成完善其自身理论体系，而且“生态”的外延比“环境”“环保”更广，因此笔者认为生态警察这一称谓更科学，更专业，也更容易为广大民众所接受。

第二，明确职权。生态警察的职权主要有两个部分：即生态案件的刑事侦查权和生态行政执法权。不论在理论界还是实务界，将破坏生态犯罪案件的刑事侦查权归口生态警察负责，这一点基本达成共识。然而，生态警察是否应当介入和承担生态行政执法？这一点还存在不同意见。笔者认为，根据生态行政执法的现实需要，生态警察可以承担一定的环境行政执法。主要有两种情形：第一种情形是依法行使。我国法律将破坏生态的、尚不构成犯罪的部分违法行为的行政处罚权明确赋予公安机关，比如《环保法》第63 条规定的四种污染环境行为；[18]《中华人民共和国环境保护法》第63 条 ：企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。以及《森林法》第20 条的规定五种破坏森林资源行为。生态警察查处此类违法行为，于法有据。第二种情形是授权行使。授权生态警察行使其他行政执法部门负责事项的依据是我国《行政处罚法》第16 条的规定。[19]《中华人民共和国行政处罚法》第16 条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。该情形主要适用于行政执法难度大，一般行政机关难以完成，确实需要警察权介入的情况。

第三，明确模式。生态警察三种不同设置模式在前文已有论述，笔者认为，生态警察模式主要考虑几个因素：一、有利于生态保护成效提升；二、编制、职权等事项衔接顺畅；三、符合我国国情实际情况；四、充分利用现有资源，节约经济成本。因此，笔者认为，将森林公安整建制转型为生态警察，再将生态警察划入行政公安，作为单独警种，是符合上述几点要求的最佳方案。目前，我国各地生态警察的设置最高到省级，国家级层面还未进行探索实践，这种自下而上的改革路径有其合理性，但不可避免存在效力层级低、创新思路窄、地方特色浓等弊端。因此，笔者建议中央能吸收全国各地好的经验做法，待时机成熟时，由中央自上而下推动这一模式的设置，实现国家、省、市、县四级的规范化建设。

（三）机制层面：构建生态警察协作关系

生态警察对内要处理好与其他警种分工协作关系；对外既要处理好与其他行政执法部门两法衔接关系，也要处理好和生态检察部门、生态审判部门相互制约、相互配合关系。

1.分工协作机制

生态警察作为公安部门内部的一个独立警种，要处理好与其他警种的相互配合、协同办案关系。组建时，要处理好与治安部门（或办理污染环境、非法采矿等案件的其他公安部门）业务衔接关系，组建后，要处理好和其他警种分工协作关系，尤其是涉及多个罪名，公安多个警种均有管辖权的情况下，建议由负责主罪的警种受案侦查，其他警种予以配合，共同做好侦查工作。

2.两法衔接机制

长期以来，公安机关与环境保护行政部门缺乏高效畅通的沟通, 公安机关的环境执法因缺乏技术上的支持, 往往流于形式, 而环境保护行政部门的执法则往往由于缺乏应有的强制手段, 最终宣告流产。[20]参见邢捷：“论公安执法对公民环境权的保护”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第1 期，第110页。生态警察组建之后，行政执法部门查处行政违法案件，发现构成刑事犯罪的，应移交给生态警察。生态警察和行政执法部门就生态违法犯罪案件进行交流、沟通和协调，做好“两法衔接”工作。此外，生态警察和其他行政部门要明确各自所管辖的行政执法案件，双方对无人管辖或重复管辖的情形进行协商，明确分工负责机制；对相互配合、共同开展的专项行动，不仅要信息共享，还要共同探讨、解决执法难题，相互通报案件的处理结果，提高应对突发事件的能力。

3.联席会议机制

对外，生态警察还要处理好与检察机关生态检察部门，法院生态审判部门衔接关系。一要加强协作。对影响重大的犯罪案件，检察机关要提前介入，引导生态警察侦查方向和收集、固定相应证据。二要沟通交流。针对生态领域犯罪的立案标准、证据采信、法律适用等普遍存在的疑难问题达成一致意见。三要资源共享。借助业务教育培训平台，相互交流业务心得；规范鉴定人资格资质要求，形成书面意见；联合开展预防生态犯罪宣传活动，提高民众生态保护意识等。

（四）队伍层面：提升生态警察素质能力

生态警察办理生态领域刑事犯罪案件，不仅涉及生态领域法律法规，还涉及生物、化学、环保、生态学、经济学等多种学科知识，加上生态犯罪案件具有复杂性、多因性、潜伏性等与普通刑事犯罪不同的诸多特征。因此，对生态警察能力建设应从以下几个方面着手：第一，加大对生态警察的培训力度，不仅要培训法律知识，更要系统学习污染控制、环境监察、危险废物等环保知识，以适应转型后业务工作。此外还要学会在犯罪现场进行化学分析,利用一些特殊的高科技手段来阻止和侦破生态犯罪。[21]参见“生态警察需要高科技手段”，载《检察风云》2008年第23 期，第30页。第二，根据办案需要，可向社会公开遴选具有从事环保、化学鉴定工作经验的专业人员充实到生态警察队伍，从长远规划看，条件成熟的专业政法院校应考虑有计划地培养生态警察。第三，注重队伍素质结构的搭配与改进，通过建立健全和严格执行交流、培训、晋升、淘汰等制度，将生态警察塑造成公安队伍中的优秀群体。第四，加大投入，配置先进技术装备。生态犯罪案件专业性强，案件现场调查、证据采集及鉴定对专业技术力量的依赖程度很高，通过噪声监测仪器、便携式手持移动执法终端、卫星遥感、无人机等技术手段来预防和侦办破坏生态的犯罪，既是生态警察队伍能力建设的重要组成部分，也是促进生态执法手段科学化、现代化的必由之路。