省级统管能否去司法地方化？——以省级统管的效果检视为切入点

候华北 丁晓雨

一、问题的提出：“地方化依赖”倾向

一般认为，司法的地方化源于法院的属地化，〔1〕参见刘作翔：“中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路”，载《法学研究》2003年第1 期，第89页。既包括管辖范围与行政区划重合，也包括财政预算由地方政府控制。[2]参见杨建顺：“行政诉讼集中管辖的悖论及其克服”，载《行政法学研究》2014年第4 期；董嗥 、郭建勇：“独立而公正：行政案件跨区域审理改革的价值追求与制度设计”，载《法律适用》2015年第2 期。为破除地方化管控，当下的改革主要以破除法院“属地化”为逻辑起点，尝试两条改革路径同时进行。路径一：打破旧有的体系来改变司法地方化产生的结构格局，以斩断地方政府与法院的地域联系，建立跨行政区划法院。路径二：隔断地方政府对法院人财物的控制和供给，以此来让地方法院腰杆硬起来，增强法院自身的抵抗力。〔3〕参见黄永颖：“行政诉讼管辖制度改革论析”，载《甘肃理论学刊》2018年第1 期，第127页。对于第一种路径，自《中共中央关于全面推进依法治国的决定》提出探索跨行政区划法院以来，学界和实务界对通过建立跨行政区划法院来涤除地方性影响寄予厚望。但跨行政区划法院的设置面临着合法性的质疑，也即人民法院与人民代表大会是否是一一对应的关系。〔4〕参见翟国强：“跨行政区划人民法院如何设立？——一个宪法解释学的视角”，载《法商研究》2016年第5 期，第6页。现有的司法管辖制度是按照行政区划的安排所配置的，提出构建跨行政区划法院的构建难以找到法律支撑。在司法基本格局还未得到根本改变的情形下，〔5〕参见龙宗旨：“‘以审判为中心’的改革及其限度”，载《中外法学》2015年第4 期，第849页。跨行政区划法院恐怕还不能独立担当去地方化的重任。有学者认为，使行政区划与审判辖区区分的改革“只是斩断了地方政府直接干预行政审判的路径，而没有堵上借助地方政府进行干预的管道”〔6〕杨建顺：“行政诉讼集中管辖的悖论及其克服”，载《行政法学研究》2014年第4 期，第13页。。

为此，改革路径二成了当前去司法地方化的重头戏。这种路径认为，域外法院的经验已证实司法辖区与行政区划的高度重叠并不必然导致司法地方化，二者并无必然的逻辑联系，〔7〕参见张千帆：“司法地方保护主义的防范机制”，载《华东政法大学学报》2012年第6 期，第3～5页。真正的根源在于在地方政府对法院人财物供给的控制——“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”〔8〕[美]汉密尔顿：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2015年版，第459页。。为此，司法改革采取了省以下法院人财物统管的模式，即由省级财政来保障地方法院的经费，由省级高院重点参与人事的调配，意在撑起地方法院在地方政府面前的腰杆子。

然而，人财物统管后，司法地方化现象却无明显改善。如在脱离地方财政后，地方法院依旧主动寻求地方财政的额外支持，“跑项目”“跑经费”“跑职数”的现象并未减少；针对特定敏感案件，邀请地方政府介入案件的商讨乃至审委会的讨论之中等屡见不鲜。虽然人财物已由省级统管，但地方法院依然不“敢于”，甚至不“甘于”对去地方化说不。这种矛盾的混合体背后，一定有某种稳定、重复的激励配置诱发法院对地方政府的依赖冲动。而从外部宏观角度进行的省级统管改革，忽视了改革中的主角——地方法院。探究司法地方化背后的深层原因，要回到法院与地方政府互动的场景中，从微观层面考察地方法院的行为逻辑，还原地方化的干预渠道。

通过研究发现，法院对地方政府的主动依附源于两方面因素的共同刺激和激励。第一，熟人社会下非正式干预的存在、司法变现对地方政府行政保障的需求、风险规避需要政府参与、等级官僚体系下沟通的高成本等因素的叠加激化，使得地方法院去地方化动力不足。第二，责任制下事权与财权的匹配冲突以及现有的司法权力格局，也对法院行为的权限、合法性提出了挑战。

二、司法变现所需资源的多样化与行政依赖

组织社会学发现，“组织需要通过环境中的资源交换维持生存，没有组织是自给的，都有赖于资源交换”。资源的相互依赖程度不对等导致了权力的不对等，“组织对资源的依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响组织内部的权力安排”〔9〕金淑霞、王利平：“组织中次级单位权力配置格局：一个整合模型”，载《南京社会科学》2012年第1 期，第35页。。但资源的分布并非是均衡的，尤其是地方政府“在资源分配、政策管制和行政干涉诸方面具有垄断权力”〔10〕周雪光：“从大历史角度看中国改革四十年”，http://www.aisixiang.com/data/114402.html ，最后访问时间：2019年4月16日。，这种垄断地位使得地方政府在一定的场域内具有强大的资源和组织动员能力。有学者提出：“中国政治体系内在结构的特点是：政党居于中心位置，由内而外依次是行政系统、人大系统、司法系统，构成一个同心圆。这样的机构意味着，靠近权力中心越近，越容易取得信任并获得更多资源。”〔11〕吴英姿：《法官角色与司法行为》，中国大百科全书出版社2008年版，第265页。司法权力的实现也依赖于国家资源的保障，而处于边缘位置的司法权，为了获取资源也需要主动靠近权力中心，赢得信任。

（一）法院运转与行政依赖

为了获取资源必须攀附行政权，这表现在地方法院从身份上进行“去司法化”，从组织目标设置上“强化行政化”。首先，在身份上去“去司法化”。我国法院设置目的的单一性决定了其规则建立功能被虚化，维稳功能被凸显。法院设置的目的一般具有解决纠纷和规则指导两种，然而，我国法院的目的仅仅是纠纷的解决，“无论何种审级，即使在最高法院，其也没有发展法律或者统一法治之任务，所有的法院都是个案解决型的，皆追求具体纠纷的解决及个案正义的实现。”〔12〕宋远升：“刑事三审制为何建立及如何建立：原理与技术”，载《东岳论丛》2016年第8 期，第151页。纠纷解决的设置与行政权维护社会秩序的目的一致，在整体主义的影响下，法院被赋予了更多的非司法功能〔13〕参见龙宗智、袁坚：“深化改革背景下对司法行政化的遏制”，载《法学研究》2014年第1 期，第146页。，承担了多重角色。其次，在组织目标设置上“强化行政化”。受到地方政府主导的单中心治理格局的影响，行政资源围绕着地方政府的目标而配置，地方法院的地位和功能也围绕着地方目标的实现而运作，多重角色使得法院主动为地方政府服务。在我国经济发展过程中，晋升竞标赛的结果影响深远，这种机制的重要参考目标之一便是所在区划内的经济、社会、文化等发展指标的优劣。在这种竞标赛制下，法治作为维护地方经济发展的功能被大写出来，司法活动的目标也随着这种目标的改变而改变，“维护地方经济发展”成为了各地各级法院的工作报告中重要内容。

“一去”“一强”的目的是为了资源的交换。但人财物仅是维持司法机关生存的必需品，其远不足以支持司法权的实现。尤其是在我国现有的体制下，司法权在面对纷繁复杂、盘根错杂的社会矛盾和精细化、专业化的治理要求的双重压力下，单打独斗的效果十分有限，因此选择联动机制成为常见的治理手段。而联动机制的潜台词是资源的交换，在现有的权力格局中，司法权处于弱势地位，为了实现司法的基本功能，必然依赖于享有丰富资源和强大组织动员能力的行政权。

其一，“组织”资源。即为了实现司法权力所需要人财物之外的支撑和支持资源，如组织动员保障、社会互动保障等。这种保障贯穿于从立案到执行全过程，可以说如果没有这种保障，“失去组织渠道的基层法院甚至无法完成基本的司法功能”〔14〕徐斌：“‘法治专业化’的陷阱——《马背上的法庭》与法治群众路线”，载《文化纵横》2018年第5期，第128页。。而且，在法院的业务活动中，涉及“有较大政治、社会外部性时，法院会无能为力”〔15〕刘忠：“条条与块块关系下的法院院长产生”，载《环球法律评论》2012年第1 期，第110页。。联动机制是利用组织资源的重要方式，如为了防范和有效应对破产案件中出现社会稳定、就业问题，建立“府院联动”机制被认为必然程序。为了基本解决执行难，需要建立多方联动机制，包括涵摄进公安、国土房管、公积金、检察院、纪委、党委等多部门。

其二，“安全”资源。即在司法权变现过程所面临的诸多难以应对的风险而需要的资源，如重大敏感案件中的舆论风险、审判中的不正当干扰风险，乃至“政治风险”和“行政风险”〔16〕曹云吉：“审判风险与法院调解”，载《国家检察官学院学报》2015年第5 期，第123～124页。等等，不一而足。为了规避风险，尤其是在法院审判自身风险和社会层面的风险叠加激化时，〔17〕参见亓晓萌：“民事审判风险管理体系的建构——一个嵌入风险社会语境的逻辑证成”，载《政法论丛》2011年第5 期，第45页。依靠行政部门的资源获取安全被认为是有效手段。对安全资源的需求最主要是基于当下的社会被界定为风险社会。在风险社会下，司法活动被视为压力宣泄的最小成本渠道。尤其是在立案登记制之后，诉讼案件的爆炸式增加带来了风险的几何式增长，各种并非法院本身能力所及的案件也纷至沓来，如“闹访”“重复上访”等案件。并且，由于角度不同、行业差别以及可能的利益冲突，并不是所有的依法审判都能得到地方政府的认可。除此之外，社会转型时期，法院的角色也变得更加多重，它不仅是纠纷的裁决者，还是社会风险管控的参与者。角色的完成需要的更多的协调能力，但法院可得到的资源与权力并未随着任务的多重而增加。

然而，在地方场域中权力孱弱的地方法院显然难以顶住压力和应对风险。地方法院为了转移风险，邀请地方政府介入成了常见的方式。这种逆向选择的做法是因为“地方司法机关在地方政治场域中属于相对弱势的部门，来自地方党政系统的干预实际上减轻了其维护社会稳定的压力”〔18〕陈柏峰：“领导干部干预司法的制度预防及其挑战”，载《法学》2015年第7 期，第41页。。此外，法院也愿意承认地方党委掌握情况更加全面和深入，站位更高。如笔者所在法院的一位庭长提到：“行政审判必须争取地方党委的支持，否则行政机关对审判结果不认可，后续工作很难做。”虽然通常认为，地方干预司法的形式是通过自上而下灌输压力来实现的，但在特定的案件中，地方政府的干预以被动的姿态呈现，也即司法机关主动邀请地方政府的干预，以便形成抵抗外来压力的最强有力组织。〔19〕马斌：“政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究”，浙江大学2008年博士学位论文，第81页。地方政府既有可能会利用法院解决纠纷来转移维稳的风险，又可能被法院作为后盾或挡箭牌来使用。在一定程度上，地方干预被认为是一种风险转移的手段。尤其在当事人闹访、重大敏感、群体性等容易引起社会舆论的案件中，地方法院的能力并不足以保障审判活动的正常进行，而主动申请由地方政府介入和把关，是减轻和转移风险的最佳手段。

（二）法官履职与熟人社会依赖

组织社会学认为，组织间的互动需要依靠正式制度，如公司规章制度、管理条例、管理办法等。而在正式制度供应不足而造成互动紧张或不兼容的情形下，非正式制度可以起到润滑剂的作用。上述理论也同样适用于政府组织之间的互动。由于制度规则的漏洞，在科层组织的非人格化不利于甚至妨碍特定组织目标的完成时，〔20〕参见周雪光：“基层政府间的‘共谋现象’——一个政府行为的制度逻辑”，载《社会学研究》2008年第6 期，第244页。非正式行为的作用将会显现。如在中央管理项目的批复中，“下级项目申请部门则会千方百计地利用审批过程做文章，各种社会关系在这个过程中扮演了重要角色”〔21〕渠敬东、周飞舟、应星：“从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析”，载应星等编：《中国社会学文选》（上册），中国人民大学出版社2011年版，第177页。，“跑经费”“跑项目”这种非正式性互动行为应运而生。在非正式制度中，通过社会关系网络获取社会资源是常见的一种方式，〔22〕周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第118页。不论是“跑项目”，还是以关系保障正式制度的运作，都有社会关系网络的影子。在社会学看来，“经济、政治等行动都是嵌入社会关系之中的”〔23〕孙立平：《现代化与社会转型》，北京大学出版社2005年版，第182页。，社会关系不仅具备有效传递信息、解决信息不对称的优势，〔24〕参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第127页。且能软化刚性的正式制度运作，同时它也深刻影响着资源的配置。

虽然正式制度具有刚性、稳定性、可预期性等特点，能够降低人们的交易费用，但在一些特定情境下，这些特点反而会增加交易费用。如在查询特定信息时，形式要件的不完整会大大增加行政相对人的机会成本。同样，在法院人员的调查取证等公务活动中，为了降低因形式要件带来的额外成本，“通过非正式的关系网络”〔25〕参见张云昊：“基层政府运行中的‘过度关系化现象’——一个政府行为的组织制度与关系网络的竞争逻辑”，载《华南农业大学学报（社会科学版）》2010年第3 期，第91页。完成正常的公务活动并不罕见。在特定的场域中，由于资源的分散性，单独的个人无法掌握分配资源的权力和享有所有的资源。而作为活生生的法官，在社会生活中避免不了通过熟人来进行资源的交换。如法院院长可能通过个人关系来协调法院经费保障问题；法官可能为了完成外地当事人的送达，去公安局查询户籍信息之前，先提前联系公安局熟人以保证查询顺利，上述将“公务”转化为“私务”来处理的做法一度被一些法院当作提高工作效率的模板进行推广。但通过非正式行为得到的资源并非免费，公私转化与资源的利用也并非单向，在公私转化的一瞬间司法干预的种子便已埋下。

三、等级官僚体系下跨级沟通成本的增加

我国官僚体系有垂直和平行两种形状：基于权力自上而下授予形式的金字塔型等级管理体系，以及平级部门的官僚体制。在垂直官僚体系中，虽然官僚制度的等级化有利于治理的高效率，但由于资源的分配权集中在上级之手，它削弱了下级讨价还价的能力，抑制了非正式因素的发挥，使得官员在沟通上成本增加〔26〕参见于明：“司法审级中的信息、组织与治理——从中国传统司法的‘上控’与‘审转’切入”，载《法学家》2011年第2 期，第13页。。

为去地方化而尝试的省级人财物统管，改变了沟通方向，本应可以在平级部门官僚体制内的沟通，变成了垂直体系内的汇报、请示。不同的职务等级之间的官员之间在沟通与交流上存在着制度障碍，底层信息的传达需要特殊的机制，垂直形状的官僚体系从下往上的沟通成本高昂。而从与地方政府负责人、财政局长的沟通，转向与省级政府负责人、省级财政局长的沟通，改变的不仅是沟通方式难度增加，还有谈判筹码的减少。

（一）横向的亚文化联系与沟通成本

省级统管造成的结果之一是“亚文化联系被切断”，造成沟通难度增加。有学者观察到，由于指导、汇报等互动形式频繁，上下级组织之间互称“兄弟”，显示出密切的亚文化联系。〔27〕参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第230页。法院在管理上套用行政级别，虽然地方法院院长行政级别低于地方政府主要负责人，但在现有的国家权力结构中，法院由地方政府负责人之一直接分管，地方法院与地方政府的互动更为密集。由于领导分管制度，它们之间可以称得上的“有着密切的亚文化联系”，在此背景下沟通的成本较小。但在与更上级的沟通中，正式制度运用更为频繁，呈现公事化氛围。在公事化氛围中，下级向上级的发出的沟通信号可以被视为“请示——附庸”模式，与下级对上级的命令具有高度敏感性相比，上级对下级的请示、申请等信号具有策略性的迟钝、选择性执法，时间成本增加。但亚文化联系可以加快信息传递过程，而在与更上级的沟通时，非正式制度运用的空间被压缩，在无法与上级财政部门见面甚至沟通的基础上，法院自然会更加向当地政府靠拢，寄望通过地方政府补贴提升待遇。同在基层，法院院长很容易与当地的财政局局长协商解决问题，法院的人财物甚至更容易得到保障。这就导致了法院对地方政府的财政依赖。

（二）权力位序扩大与谈判筹码的减少

法院在管理上套用行政级别，地方各级法院在级别上比相应的地方政府低半级，而且，在同级党的组织内，法院的负责人比地方政府的负责人要低很多层次。但为了发展地方经济，地方政府在一定程度上也依赖于地方法院的司法保障，这就为地方法院提供了一定的谈判筹码。在平级部门之间更是如此，随着行政案件的增多，法院博弈的筹码也在增加。但随着权力位序的扩大，丧失了直接对话机会的地方法院也就失去了稀少的谈判优势。这主要是因为省级政府对基层地方法院的“依赖”明显小于地方政府。如在省级层面提出某一目标建设，省级政府可以直接向高级法院提出要求，由高级法院指令各基层法院相配合，无须省级政府与其直接对话。

以预算为例，财政预算与司法改革紧锣密鼓的步伐不协调。由于实行了省级统管，省级财政部门增加了许多一级预算单位，很难照顾到地方的切实实际，造成了“漏管、脱管”现象，以至于在改革后，法院经费缺口增加的现象。〔28〕参见欧阳韶勇、旷联合、于杨宁：“系统论视野下法院财物省统一管理的隐忧与出路”，载《中国应用法学》2018年第1 期，第77页。除此之外，省级统管人财物在面临上级部门下达临时指令或改变政策时，地方上因资源不足难以是从的困境。〔29〕参见王亚新：“不完全财政与中国司法的地方化”，载《文化纵横》2015年第6 期，第82页。出现预算缺口的现象不可避免，吊诡的是，改革前还能“努力做好与本级政府部门的沟通协调工作，充分利用国家政策争取资金”〔30〕唐虎梅、郭丰：“2009年度全国法院经费分析报告”，载《人民司法》2010年第17 期，第74页。，而改革后沟通协调的层级与难度增加，法院经费难以保障付之阙如的现状仍在。但问题的关键在于，相较于传统的地方供给，由于权力地位的差别造成讨价还价筹码的缺乏以及信息沟通的不通畅，省级供给缺乏灵活性，难度也更大。

四、负责制下“责”与“财”的不对称

破除司法地方化的理论支撑点之一是司法权为中央事权，为防止司法权沦为地方事权，省级统管人财物得以实施。但在组织架构变动的同时，权、利、责的安排也应同步进行。权、利、责不对称问题一直被广受诟病，尤其越是基层，总是权力小、责任大。〔31〕参见贺雪峰：“行政体制中的责权利层级不对称问题”，载《云南行政学院学报》2015年第4 期，第5页。但在现有的体制下，人财物的省级统管仅仅是将“权、利”上移了，“责”却并未随着匹配转移。责任既可以制约代理人出现道德风险，也是解决监督信息不对称的良性工具，而且责任在我国治理中一直占有重要地位，从经济发展到推动环境保护、结构性改革等，责任制几乎发挥着“中轴”的作用，而“全面从严治党的提出以及反腐败斗争走向深入，问责制度的地位也达到了前所未有的高度，问责也成为国家治理现代化中责任政府建设的制度保障”〔32〕张力伟：“通向责任政治之路：我国责任建设的发展与演变——基于国务院政府工作报告（1979～2018）的语料分析”，载《求实》2019年第2 期，第43页。。但司法在完成从地方事权向中央事权的回归过程中，过重的责任使得地方法院并没有足够的底气对地方政府的干预进行拒绝。

（一）多重负责与责任负荷

省级统管之后，责任并未随着转移，具体表现在两个方面：对地方人大的责任，以及对地方党委的责任。其一，对地方人大的负责制。我国宪法规定，地方各级法院对产生它的国家权力机关负责。虽然这里并未指明是地方人大还是全国人大，但一般理解为地方人大，尤其是在新修订的《人民法院组织法》中，更加明确了地方法院要对地方人大负责并受其监督。其二，地方法院要向地方党委负责。虽然地方法院院长人选的最后决定权主要是上级党委享有，〔33〕刘忠：“条条块块关系下的法院院长产生”，载《环球法律评论》2012年第1 期，第119页。但人事管理的制度则是“双重管理、地方党委为主”，〔34〕周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第230页。在行政科层制下，由于权力自上而下的授权形式，官员对短期目标的关注和直接上级对其地位和实际权力的直接、决定性影响，造就了官僚体制中的“向直接上级负责制”〔35〕参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第77页。，这决定了法院院长实际上向地方党委负责。同时根据《中国共产党问责条例》以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到“党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率”，不宁唯是，司法机关仍要受地方政法委的领导，更遑论司法机关要向地方人大报告工作了。虽然向地方人大以及地方党委负责并不意味着向地方政府负责，但“各级地方人大是地方的民意机关，各级地方人大代表在讨论问题的时候往往都是从地方利益角度出发”〔36〕张泽涛：“法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线”，载《法律科学》2015年第1 期，第65页。，具有浓厚的地方化色彩。另一方面，在地方人大、地方党委负责人与地方政府负责人高度重叠的情形下，向地方政府负责的可能性是必然的。一般来说地方政府负责人的角色也是多重性的，既是地方人大的组成人员也是地方党委的人员，角色的多重性使得干预地方法院办案的渠道多样性，地方化的痼疾难以根治。〔37〕参见张泽涛：“法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线”，载《法律科学》2015年第1 期，第65页。

在这种多重负责的情形下，人财物统管反倒加剧了地方法院的“责任负荷”，地方法院在地方场域的责任并未减少，甚至有加重化的趋势。人财物统管的逻辑是隔离权力与资源和地方政府发生联系，但在现有组织结构未发生变化的情形下，“条条”架构上责任更重，也即统管资源的集中供给发生“权力上移、责任下移”〔38〕陈柏峰：“党政体制如何塑造基层执法”，载《法学研究》2017年第4 期，第203页。。地方法院对省级政府所承担的责任变重，但与此同时，“块块”上的责任却并未减少。司法的地方化不仅包括司法经费的地方化，也包括组织架构的地方化，〔39〕参见左卫民：“中国基层法院财政制度实证研究”，载《中国法学》2015年第1 期，第268页。省级统管仅仅解决了司法经费的地方化和司法人员的部分地方化问题，并没有解决组织架构的地方化。因此，对司法的定位在口号与实践上相分离，司法机关尤其是法院，不仅受到上下的“条条”的制约，还受到横向的“块块”的影响。即“在党政体制中，基层执法在制度框架上既面临条条上的专业指导问题，又面临块块上的地方领导问题。”〔40〕陈柏峰：“党政体制如何塑造基层执法”，载《法学研究》2017年第4 期，第196页。虽然人财物由地方转移至省级统管，但嵌入在党政体制中的人财物统管，揭示了条条责任的下移与块块上责任未减的耦合，地方法院的权力、责任不对称情况进一步加剧。

（二）事权与财权匹配冲突

地方法院在地方权力场域中被“边缘化”。“事权”的地方痕迹依旧明显，地方法院承担的地方责任并未减少，而与此同时，财政的地方供给明显减少。尤其是在行政权主导的体制下，行政责任和党纪责任不断层层下放的境况下，地方法院在事权被地方政府不断加码，财权却不断上移。如在经济风险增加的大背景下，地方法院要承担改善营商环境的司法责任；在风险社会加剧，需要承担维护地方稳定的责任；为地方政府创建卫生城市、文明城市、扶贫等目标的实现，而承担的行政责任。司法机关依旧要围绕地方经济、社会稳定而运行，但却已无法享受到地方经费的保障，甚至会加剧地方法院的财政紧张，事权与财政严重不对称。学界在论证省级统管的合理性时常以我国法院经费呈现明显的不均衡，也即发达地区法院经费保障充足而欠发达地区经费难以保障，认为省级人财物统管足以解决问题。事实上，其保障的仅仅是欠发达地区的经费，发达地区本不用省级财政来保障，由于我国法官工资待遇的组成多元，有的发达地区法官的待遇不升反降。在很大程度上，各地方法院经费差距是由地方补贴造成的，而在人财物省级统管之后，地方相应的补贴减少或取消，回归地方管理的情绪开始弥漫。“省级统管使基层法院失去地方政治资源支持，在地方政治生态中被边缘化。”〔41〕参见欧阳韶勇等：“系统论视野下法院财物省统一管理的隐忧与出路”，载《中国应用法学》2018年第1期，第76页。基层法院的归属感无处安放，以至于“从前有地方政府来管理，现在是双方都不管”，法院的工资待遇保障的省级财政管理造成了改革目标不达反而待遇降低的现象时有发生。在现实与承诺相背离的情况下，法院对去地方化感到困顿、疲乏，回归地方的愿望持续增强。

综上，要改变法院的地方化依赖症状，根本在于赋予其权力格局中更强的地位。由于对地方政府的非正式依赖、资源交换下的行政依赖、跨行政层级沟通的成本增加以及责和财的不对等，省级人财物统管并不能赋予地方法院对抗地方化的力量。实际上，组织结构中的权力优势地位，需要法律上的支撑和制度上的安排。

五、一种可能的途径

司法体制的“设计与建立在很大程度上取决于国家的政治结构”〔42〕蒋惠岭：《司法改革的知与行》，法律出版社2018年版，第9页。，司法改革也应嵌入到现有政治体制中。对于地方化痼疾难除，有观点认为，这是我国政治体制中央地关系的最大特征——“在属地化管理基础上的行政目标责任制”〔43〕渠敬东、周飞舟、应星：“从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析”，载应星等编：《中国社会学文选》(上册)，中国人民大学出版社2011年版，第176页。——所决定。也有观点认为，这是我国政治体制中“晋升锦标赛让地方官员对本地经济发展负责”所决定〔44〕周黎安：“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”，载应星等编：《中国社会学文选》（下册），中国人民大学出版社2011年版，第533页。。事实上，在现有体制得不到根本改变的情况下，改变地方法院与地方政府的力量对比是关键。不论是建立跨行政区划法院还是实行法院人财物由省级统管，“正确地评估法院和政府的关系乃是前提和基础”〔45〕参见黄学贤：“论行政诉讼管辖困境之形成及其突破”，载《法学评论》2013年第6 期，第40页。，如果无视法院与政府的“力量”对比，仅靠外部的技术性修正是否能够达到其目的值得商榷。因为“政府与法院力量对比的结果”中，法院的力量本身羸弱，即使物理强行分割，“行政权力对司法的侵蚀，也仍然会扩散性地普遍存在”。〔46〕参见季卫东：《中国的司法改革——制度变迁的路径依赖与顶层设计》，法律出版社2016年版，第201页。

因此，要防止主动干预和过度依赖相互融合的现象，就需要从根本上扩大地方法院在政治场域上的对比力量，同时尽量以物理距离减轻人情因素的影响。而在不改变司法基本格局的前提下，最小的成本是通过审级建立去地方化的制度，形成与行政权的“错位对决”制度，〔47〕参见付洪林、窦家应：“行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5 期，第15页。以高位的司法权对抗低位行政权的干预。也即，用高级法院消弭中级法院所在的地方政府压力，中级法院抵抗基层法院所在的政府压力。审级制度具有维护司法统一性、保障司法的正确性、协调司法的正当性和终局性等显著的作用，〔48〕傅郁林：“审级制度的建构原理——从民事视角的比较分析”，载《中国社会科学》2002年第4 期，第84页。但对去司法地方化的隐形功能却被忽略。

关于审级制度的备选方案有提级管辖和三审终审制度。相对于三审制度来说，以提级管辖为模式带来的改革成本更小。目前，提级管辖制度被适用于行政诉讼改革中，已有部分地区尝试了这种做法，但这种类似“微创手术”的做法并不能从本质上去除司法地方化的弊端。首先，提级管辖范围的设定最终会成为地方博弈的结果，而非上级法院指定的结果。这主要是提级管辖的案件范围充满着主观性，如果提级管辖的案件范围以正式制度制定，上述做法就改变了提级管辖的本质，成为管辖范围的重新界定。但在不界定提级管辖案件范围的情形下，会重新使得是否提级管辖成为各方势力角逐的竞技场。虽然三审终审制度的实施成本较高，但它以高位的司法权对抗低位的行政权做法有效，而且它真正把握住了司法地方化产生的脉络，通过改变法院与地方政府的在组织结构中的权力对比关系而实现去地方化。同时，它改变的是“法院”而非地方法院，这就决定了它的成效更高。三审终审制度的建立，具有避免地方保护主义和人情关系的功能。

（一）以审级制度增加干预成本

有研究显示：“中国的法院级别设置与行政区划相匹配，导致行政对司法过程的干预也具有了级别属性，即不同级别的行政单位对法院判决的影响具有异质性，一般而言，行政级别更高的行政单位对案件判决结果的影响更大。”〔49〕常延龙、刘一鸣：“政府行政级别、司法干预能力和法院判决——来自行政案件判决书的证据”，载《广东财政大学学报》2018年第2 期，第105页。因此，当审级制度越高，地方干预的程度越低。也即，相比于基层法院来说，中级法院受到干预的程度较低；相较于中级法院来说，高级法院受到干预的程度更低。这也是行政诉讼改革中进行提级管辖的逻辑起点，目的是利用高级别法院业务能力比较突出、抗压能力较强的特点，形成司法权和行政权的错位对决态势〔50〕参见付洪林、窦家应：“行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5 期，第15页。。

前文提到，司法地方化产生的因素并非仅仅是地方政府对司法机关的主动干预，还包括熟人之间的“人情”干预以及为转移风险而主动邀请介入，为此，要概括干预的形式大致可以分为自上而下的强势干预、平行主体之间的人情干预。首先是自上而下式的干预，这主要是基于在权力结构中，法院的弱势地位决定了对地方政府的依附，因此，干预的表现形式多为通过命令式的干预。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的通知》，对领导干部干预司法的情形进行了概括，而通过梳理分析，其手段无非是“发函”“建议”“指示”“批示”等。但这些形式的效力，根源在于干部职级和“权力支配型司法”〔51〕毛兴勤、胡本海：“权力支配型司法的面向与改革——从领导干预司法说起”，载《长春市委党校》2015年第4 期，第5页。。一方面，干部的职级决定了这些“指示”“建议”具有行政化、指标化的性质，“官大一级压死人”的逻辑决定了在进行司法活动时必须要考虑上级所考虑的关系。另一方面，司法机关承担了多重角色，在维护地方经济及社会发展大局方面，地方政府是以“治理性干预”的名目介入。〔52〕陈柏峰：“领导干部干预司法的制度预防及其挑战”，载《法学》2015年第7 期，第38页。同时，地方政府对司法机关每年一度的绩效考评、地方人大对法院工作的审议等可能迫使司法机关接受干预。这些干预具有上下级的强制效力，权力背后的逻辑是“强迫”。其次，是平行主体的干预，此种干预主要为熟人社会下对“人情债”的利益往来，当然这种方式主要是基于打招呼的方式来进行。

面对上述两种干预形式，审级制度能够通过提高权力对抗性、增加干预壁垒来提升干预成本。在自上而下的干预形式中，处于弱势的法院并无足够的谈判条件来抵御不当干预。同理，基层法院对应的政府也无力对抗中级法院，如县政府在面对中级法院时，亦不能以对待基层法院的方式与其进行沟通，而这也正是行政诉讼改革中提级管辖的逻辑起点。对于平行干预中的人情式干预，将会在下一节中详细论述。

（二）以审级制度削弱熟人社会的干预

事实上，地方行政干预审判的形式并不总是以正式的制度表现出来，非正式的制度的作用可能起着更为关键的作用。要减少非正式制度的发挥空间，就需要增加这种制度的实现成本。完善审级制度能够增加非正式制度的运作成本。我国社会中的社会关系形状如同为以己为中心的同心圆波纹形状，社会关系存在差序格局。〔53〕参见费孝通：《乡土中国 生育制度 乡土重建》，商务印书馆2011年版，第25～89页。造成差序格局的本质在于血缘和地缘，但随着波纹与中心的距离越大，血缘与中心的距离也越大。在距离中心越近的地方，人们的交往对法律的重视要远小于人情规则的运用，相反，距离越远，对法律和规则的重视越重，而沟通的成本也在增加。而且在“县官不如现管”的人治权力逻辑下，越是靠近法官的权力，对法官的影响越大。〔54〕周勇坤：“司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化理路”，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6 期，第60页。

而以审级制度来减轻地方化人情依赖的原理，亦在于通过扩大与案件发生地法院的距离，来减少人情干预。社会网络研究认为，乡土社会即是一种典型的“小世界”，在这一网络中，“它具有较短的平均距离，又有较高的团聚性”〔55〕汪丁丁：《行为经济学讲义——演化论的视角》，上海人民出版社2011年版，第66页。，当扩大了距离，“世界”会变大，团聚性会松散，认识他人的纽带的困难也在变大。同样，在案件发生地法院，区域狭小，当事人与司法机关、政府机关的认识可能性较大，而一旦远离案件发生地，这种熟识的可能性就会降低。信息传递链条在延长，信息传递的失真度也在增加，为有效传递信息的成本变得高昂，进行人情式干预的困难变大。

（三）以审级制度改变对抗场域的权力结构对比

正如前文所提及的，司法地方化产生的根本原因在于法院在地方权力场域中的孱弱地位，而建立跨行政区划法院以及人财物的省级统管并未改变法院现有境况。行政主导的体制以及权责不对称性的增加，扩大了司法机关对行政机关的依附性。事实上，地方政府对地方法院的干预不仅仅通过人财物，还通过责任的干预或者事权的干扰，即通过党纪责任、行政责任等强化法院对地方政府的依赖。与人财物的控制相比，责任的承包更具有迫使法院地方化的可能性。在这种责任依赖的体制下，行政权明显处于高压态势，而司法权处于低位状态。同级的司法权难以抗衡地方行政权的干预，在这种背景下，司法权只能让位于行政权。

而审级制度的逻辑在于通过改变司法权与行政权的对抗场域，以提高司法权的抗干扰能力。具体来说，是通过将易受到干扰的案件转移到较高位阶的司法机关，通过高位阶的司法权对抗低位阶的行政权形成“错位对决”，提高司法的抗干扰能力，也即能够通过高位的司法权对抗低位的行政权，来攻克司法地方化的顽疾。高审级的法院对地方政府的干预具有一定程度的免疫力，这种免疫力主要来自于空间沟通成本的增加和权力结构配置上沟通成本的增加。一般来说，高审级的法院距离案件发生地较一审法院远，随着距离的增加，熟人社会转变成了半熟人社会、陌生人社会。在半熟人社会、陌生人社会中，由于正式规则具有降低风险、缩减成本的功能，它会激励法院适用该规则。也即，在这样的社会情境下，司法干预的渠道更加狭窄。另一方面，这种免疫力主要来自于权力机构的设置和资源的安排。依据《宪法》，地方法院要对地方人大负责，然而，这种负责的方向是平行的，并无向下的途径。除此之外，行政权的行使方向也是平行和向下的，权力的性质决定了它的方向无法向上。如基层地方政府很难对中级法院施加压力。这时，在具体的案件中，地方政府强硬的“指示”就不得不转化为“意见”“建议”等形式。

除此之外，还需要完善法官的职业保障制度。现在的员额制度改革，虽然赋予了法官独立的审判权，但与此同时终身责任的限定以及豁免制度的缺乏，都可能会使得法官屈服于行政压力。同时，法官具有的公务员和法官双重身份，意味着他既受公务员责任的追究，也受到法官责任、党纪责任的束缚。监督的多渠道，的确能够增加透明度，防止司法腐败，但另一方面，也增加了干预的渠道。因此，要去司法地方化，还需要完善法官责任豁免制度，让法官真正对案件负责，以免除不当干扰。

结 语

司法活动并非处于真空环境之中，否则也就不会出现司法地方化。为此，不论是去行政化还是去地方化，需要以多元的视角充分考虑司法改革所涉及的各种要素。在司法改革的探索中，亦不能将司法活动抽象出来，只是分析它在权力结构中的关系位置，而忽视了它的生存基础——社会结构，自我生命力——组织结构。这就决定了，对司法改革的理论分析工具不能仅仅是纯法学理论层面的呓语，更要汲取组织学、社会学、政治学等相关学科中的养分。事实上，本文正是在对司法地方化从组织学、社会学、政治学上尝试解读人财物省级统管的实际运行效果。本文也正是基于此得出结论，去司法地方化绝不是司法体制方面的修修补补所能做到的，它所涉及的面向已经超过司法制度本身，这就要求对司法体制改革的考虑必须放在当下整体改革的背景中去推动。司法去地方化更需要纳入我国央地关系调整的背景中去探索，甚至可以说是央地关系调整在司法方面的缩影。因此，在这一层面上，人财物省级统管还不能担当去地方化的重任。在当下的司法生态下，要隔离地方化的影响，审级制度的改革所形成的权力高位对决是可行的理论起点。