发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验及对我国的启示

买媛媛，李艳红

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

自2019年12月30日武汉市卫生健康委员会发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》称武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因肺炎病人以来，截至2020年2月12日24时，据全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告，现有新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）确诊病例59 804例，现有疑似病例13 435例，累计死亡病例1 367例[1]。为全力做好新冠肺炎疫情防控工作，有效切断病毒传播途径，武汉市于2020年1月23日采取了封城措施，随后各省市也启动了一级应急响应，采取了居家隔离、延长春节假期等应对措施，取得了一定的成效。虽然除湖北外，从2020年2月4日开始，其他各省市每日新增确诊病例已连续多日下降，但随着节后返产返工陆续展开，疫情防控形势依然严峻。

2020年1月31日，世界卫生组织（World Health Organization,WHO）将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”[2]，这是继2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情和2018年开始的刚果（金）埃博拉疫情之后，WHO宣布的第6例国际公共卫生紧急事件。鉴于此，本文总结分析了发达国家在应对突发公共卫生事件的过程中，在交通方面采取的有效措施、积累的经验和形成的模式，以期对我国交通运输领域应对突发公共卫生事件提供一定的参考。

1 发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验分析

1.1 美国交通应对突发公共卫生事件经验分析

1.1.1 建立“规划引领+分级响应”的交通应急物流系统

自2009年美国暴发流感病毒以来，每年在美国发生的流感病例在900万～4500万之间，死亡人数在1万～10万之间，最大规模的疫情发生在2017—2018年的流感季，共有近9.5万人死亡。美国于2018年发布了《应急管理战略规划2018—2022》[3]，其3大目标之一就是做好重特大灾害应急准备，强调政府和社会紧密配合，打通应急救灾物资运输“最后一公里”。同时，为了提高救灾物资发放的时效性，美国联邦应急管理署从整合国家、地方、商业组织和志愿者等已有的复杂物流网络开始，厘清关系和规则，加强灾后重建物资供应链研究，有效利用新兴物流和供应链的优势，确保救灾物资在灾后能快速被运送到灾区。

值得注意的是，美国所有防灾救灾物资的统筹调拨，均由联邦紧急事务处理部常设的应急物资调拨管理部门专门负责，其平时不仅负责救灾物资的管理储备，还预测各类救灾物资的数量和结构需求，一旦灾害发生，便根据灾害需求统一归口接收、调拨和发送各种救灾物资。

在应急物流的运作中，美国对灾害的快速反应能力及对有效信息的处理也处于领先地位[4]。基于对信息的分析和对数据的处理，其能准确地预测出所需各类物资的紧急程度，将物资进行分类处理；能准确地制定所需配送中心的位置和数量，保障救助配送网络的畅通；能通过先进的信息技术和设备，最大程度地降低运输成本，缩短灾害的响应时间。

美国公共卫生应急系统由“国家-州-地方”3级构成[5]，医药和用品等应急物资的储备也分国家、地区/州、地方3个层次，不同层次应急物资的储备节点数、储备规模不同。因此，与应急物资储备层级及规模相对应，应急物资的交通物流运输和分拨也是通过国家（公路、航空）、州（公路、航空）、地方（公路、城市道路）3级系统来响应和实现的。

1.1.2 美国交通应对新冠肺炎疫情的做法

自2020年1月21日美国确诊首例新冠肺炎病例以来，美国政府于1月23日发布了《预防2019年新型冠状病毒传播给家庭和社区人员的暂行指南》，要求确诊者不要使用公共交通工具或出租车。1月29日美国宣布成立应对新冠肺炎工作组，该工作组将负责政府监测并控制和减轻新型冠状病毒的传播，同时确保美国民众获得最准确和最新的健康和旅行信息。1月31日美国宣布新冠肺炎疫情对美国构成全国公共卫生紧急事件，要求自美东时间2月2日下午5点起，在此前14天内访问过湖北的美国公民入境美国时接受最多14天的强制隔离，访问过中国其他地区的美国公民需接受健康检查并在接受监督状态下自我隔离最多14天，在此前14天内访问过中国的外国公民暂时不得入境美国，美国公民或美国绿卡持有者的直系亲属除外。此外，自美东时间2月2日下午5点起，中国飞往美国的航班须集中在以下7个机场降落：纽约肯尼迪国际机场、洛杉矶国际机场、旧金山国际机场、亚特兰大国际机场、芝加哥国际机场、西雅图国际机场、檀香山国际机场。

事实上，美国在2009年暴发了甲型H1N1流感病毒疫情，被WHO认定为“国际关注的突发公共卫生事件”后，美国政府已发布了多项防控重大流感疫情行动指南，例如2018年12月，美国疾病预防和控制中心（Centers for Disease Control and Prevention,CDC）官网发布了《货运人员预防大流行性感冒指南》[6]。这一指南主要是为政府部门、私人货运公司和出租车运输公司等三大主体部门制定的，旨在告知货运管理人员相关预防措施，尽量减少接触和传播。美国CDC针对货运业提出了如下防控建议：一是与他人保持社交距离；二是做好个人防护工作，在流感盛行的情况下洗手是非常重要的做法；三是重视清洁驾驶室和拖车；四是提高员工对重大流感的认识。这些政策和建议措施同样适用于本次新冠肺炎的防控。

1.2 日本交通应对突发公共卫生事件经验分析

1.2.1 建立“预防为主+多式联运”的交通应急配送体系

日本在应急物资配送体系建设中积累了丰富经验。早在20世纪80年代，日本就建立了应急物资配送多式联运机制。这种机制根据自然灾害的地理位置或泥石流、滑坡等地质灾害所造成的道路阻断、交通基础设施损毁等程度及因传染性疾病而进行地区隔离封锁等状况，科学确定救灾物资的装卸、运输、配送等事项。对社会捐赠灾区的必需物资，会及时汇集至距离最近的交叉转运站或应急救援物资库，经对物资细致分类和品类优化后，由专业物流公司统一配送至灾区。在应急物资的配送过程中，注重发挥铁路、公路、水运、航空等多式联运的优势，由政府部门统一负责、指挥和协调不同类型的运输方式开展通力合作，合理规划陆、海、空运输替代线路并要求自卫队协助进行交通管制和治安维护，以保障应急物资运输工具的优先安排、优先调度和优先放行，确保运输线路畅通和运输工具高效，使应急物资能以最短的时间送达灾区。

日本历来重视预防工作，建立了以“预防为主”的疫情事件暴发下国内交通应急响应体系。日本相关研究认为，全球性的新型流感病毒疫情每10～40年会发生一次。为全力做好流感疫情防控工作，2013年，日本国土交通省联合外务省和厚生劳动省共同发布了《水际对策指导方针》[7]，针对国外突发流行性病毒疫情，提出了如何处理海外国民或游客赴日的相关交通和防疫工作措施；2015年，日本国土交通省发布了一项“假设全国新型流感病毒大暴发的情况下如何维持交通业”的应对预案书[8]，提出了其国内交通运输应对疫情的措施。这两份文件在充分考虑传染疫情最严重的情况下，对如何加强组织领导、支持配合防疫工作并尽可能地维持交通运输良好运转、减少社会经济损失等方面提出了指导性要求。

1.2.2 日本交通应对新冠肺炎疫情的做法

自2020年1月15日确诊首例新冠肺炎病例以来，日本国土交通省海事局、港湾局、民航局、观光厅、汽车局等相关部门均对防控新型冠状病毒提出了一系列要求。国土交通大臣（交通部长）向相关厅局发出指示，要求各单位必须迅速且准确地提供相关信息、彻底贯彻“水际对策”。海事局、港湾局、民航局、观光厅向业界团体提出了关于彻底开展防止疫情的“水际对策”合作要求。海事局、港湾局、民航局更新了对入境口岸的管理措施，在机场、港口等重要关口加强检查、监控、信息通报等；民航局、海事局提出实行舱内防疫广播和发放“健康卡”的要求；汽车局要求巴士和出租车等业界团体向乘客宣传戴口罩的方法及勤洗手等清洁知识，同时要求在车内、门店和公共汽车站等张贴宣传海报、分发宣传单；道路局要求各地分局及高速公路公司在沿路车站、公交终点站、高速公路服务区等人员密集场所实施传染病防控对策，并向访日外国游客告知呼叫中心联系方式等重要信息。

1.3 英国交通应对突发公共卫生事件经验分析

1.3.1 建立“垂直管理+多层次协作”的交通应急管理体制

近几年英国面临公共卫生事件频发的尴尬境地，从疯牛病的全球蔓延到口蹄疫的不断扩散，从猪瘟的疯狂传播再到流感的广泛传染，从SARS的波及到对畜牧业的严重损害等，英国政府不断吸取经验教训，调整应对模式和管理机构，进一步巩固和完善从中央到地方的垂直管理应对体系，构筑权威化、专业化、科学化的突发卫生事件应对体系的综合框架。

英国设置了两个应对公共卫生事件的管理层级[9]，一是中央层面（战略层），二是地方层面（执行层）。战略层主要负责政策的制定与终结、疫情的研究和判断、信息系统的构建和传达、应急协调和协作；执行层主要负责具体事件的应对、提供基本公共服务。英国建立了以社区为中心、自下而上的应对突发公共卫生事件快速响应体系，一旦某种新型病毒产生了，政府能在第一时间发现，迅速采取措施。总体上看，英国应急管理体系从中央到地方构成了一个立体网状的体制结构，形成了多层分工、上下联动、跨部门协作的运行机制[10]。

在交通运输安全应急体制方面，英国成立了非常设机构的内阁紧急应变小组，并在内阁办公室设立国民紧急事务秘书处作为办事机构。在此基础上，把全国划分为9个直属中央政府领导、对内阁办公室负责的区域性管理局[11]。

在交通运输安全应急法制和机制方面，英国政府形成了以地方政府为主、由属地管理的应急管理模式，形成了“金、银、铜”三级应急机制，通过法规、文件、标准等方法规范了应急工作要求。

1.3.2 英国交通应对新冠肺炎疫情的做法

自WHO认定新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”后，英国首席医务官将英国的疫情公共危险等级从低级升为中级[12]，使政府能为各种可能的情况提前预案。交通方面，英国政府要求过去14天内从湖北来到英国的旅客（即使无不适症状）及过去14天内从中国其他地区来到英国并已经出现咳嗽、发烧、呼吸急促等症状（即使症状轻微）的旅客在抵达英国后的14天内不得乘坐公共交通或出租车、避免去往公共场所，如确需出门办事（如接送子女上下学、购物等），尽量请亲友代办或使用快递服务。英国政府在机场采取了针对中国旅客的监控机制，已派遣一队公共健康专家进驻英国希思罗机场补充机场常规医疗队伍，其中7名医师轮流值岗，负责测试中国旅客健康状况、处理疑似病例。政府已经建议英国所有机场采取同样措施。

2 发达国家交通应对突发公共卫生事件经验对我国的启示

2.1 规划先行，优化外集内配网络体系实现应急物资的高效运输和基本生活物资的有效供给

为加强顶层设计、实现应急管理全面制度化，美国于2018年制定的《应急管理战略规划2018—2022》，强调要做好重特大灾害的应急准备，尤其需要政府和社会紧密配合，打通应急救灾物资运输“最后一公里”。同时，美国在应急物资的需求预测、应急交通网络的分级快速响应方面也做得较好。在类似甲型H1N1流感这类的公共卫生事件发生时，其交通系统的响应也是分级的，国家层面应急物资的调配是通过骨干航空及州际高速公路等完成的，州/地区层面应急物资的运输是通过地区航空及州内高速公路等完成的，地方层面应急物资的运输是通过支线航空及郡内公路等完成的，各层级无缝衔接、分级响应、共同配合，高效完成应急物资的调配和分拨任务。

此次新冠肺炎疫情重灾区为我国中部的交通枢纽湖北武汉，疫情发生后，一方面应急物资、医疗人员须从全国各地快速集聚武汉，这主要通过航空、高速铁路、高速公路等综合运输通道实现，另一方面武汉封城后当地居民基本生活用品的分拨，涉及周边省份蔬菜、生活用品等通过高速公路运送至武汉周边指定的分拨中心，然后再通过城市内部专用物流通道配送至末端社区，往往这一层级更重要且更容易被忽视。湖北省及武汉市交通基础设施建设经过多年的大力发展，外部综合运输通道及城市交通基础设施建设均取得了巨大进展，但是本次疫情也暴露了湖北省尤其是武汉市在内外交通衔接、交通网络韧性、应急物流通道等方面的一些问题，尤其是内部交通应急管理和组织方面仍需深度加强。因此，在我国新一轮国家综合立体交通网规划以及即将开展的交通运输“十四五”规划中，需充分考虑与国家应急管理部门的对接，在交通需求预测的基础上，叠加应急物资需求，建立与应急物资储备中心相配套的“骨干+集散+分拨”的应急物资调配和分拨的综合立体交通网络体系：国家级综合运输通道发挥骨干功能，城市群或区域级的综合运输通道发挥集散功能，城市内部的交通网络承担分拨功能，加强各层次网络干支结合、外集内配，重点关注综合交通网络韧性，规划专门的应急物流通道，补充交通应急组织和管理的短板，从顶层设计的角度保障应急物资及时高效运输的实现。

2.2 加强预防，提前科学筹谋交通应急预案并结合具体实际不断深入、细化

发达国家把“预防为主”放到首要位置。日本通过制定详实有效的交通预案和应急规划，采集相关信息进行数据模拟和分析，一旦疫情发生，可按照预设防控措施和方案进行隔离，至上而下形成良好的应急响应体系，及时遏制危机事态的蔓延和发展，把危害和影响控制在最小范围内。突发事件复杂性和频发性越加明显，需要交通监测预警和应急响应体系的不断升级，更需要使“预防为主”的观念深入人心。

此次疫情发生后，就交通而言非常重要的一项内容就是人流和车流的预警、管控与服务及对全国、各省交通迁徙趋势、迁徙流向的把控，以此来制定相关资源的投入方向、交通管控措施及医疗资源分配的重点区域。在交通应急预案的编制过程中，应充分利用现有的研究成果，对病毒致病机理、病毒扩散模型、人员流动模型等进行综合分析，考虑最坏情景推演所需的交通响应手段和资源，将其纳入应急预案，才能做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握疫情防控的主动权。同时，交通预案内容可进一步深化和完善，对响应过程中可能出现的问题加强预判，如对应急响应期间来自全国各地的大量应急医疗物资如何有效利用交通网络接收和分配进行提前考虑和演练等。

2.3 统筹协作，不断完善交通应急管理体制与配套保障措施

突发公共卫生事件具有突发性、不确定性、危险性大和危害范围大等特点，涉及面广，仅依靠单一政府部门或某一级政府不能有效控制与处理。英国通过不断地总结与改革，在设立应急管理机构时特别注重建立多部门、多领域和多层次协作的工作机制并灵活调整防控策略，形成了具有自身特色的应急安全管理体制机制。

我国的交通应急响应体系是在2003年“非典”疫情后正式开始系统化建立的。2004年，交通部发布实施《突发公共卫生事件交通应急规定》[13]。我国还陆续颁布了《交通卫生防疫工作条例》《交通运输公共场所卫生管理办法》《交通食品卫生监督管理办法》等应对突发公共卫生事件类的部委规章[14]。针对此次新冠肺炎疫情，交通运输部门基本是按《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件交通应急规定》等相关规章进行应急响应工作，快速建立了疫情应对小组，形成了交通应急组织体系，统筹各级政府、各部门机构采取应急反应措施，对防控疫情起到了关键作用。同时也反映出一些不足，预案内容更新和调整频率有待提高。现行《突发公共卫生事件交通应急规定》编制于2004年，随着应急管理部门的改革调整，新技术和新形势的不断变化，预案内容需及时进行更新和调整，协调统筹的应急部门可进一步扩大，相应的配套保障措施需全面考虑。

3 结语

美国、日本、英国等发达国家交通应对突发公共卫生事件应急能力处于领先地位。本文系统分析了这些发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验，总结归纳出各国交通应对突发公共事件的典型模式并梳理了各国交通针对此次新冠肺炎疫情采取的有效措施。发达国家的先进经验和应对模式，对完善重大疫情下交通防控体制机制、健全我国交通运输应急管理体系具有一定的借鉴意义。