美国大流行性流感防控机制对我国交通运输部门防控新冠肺炎疫情的启示

周紫君，刘 思，张 丽

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

当前，我国正面临严重的新型冠状病毒肺炎疫情，据国家卫健委官方网站消息，截至2020年2月15日24时，收到31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例已达68 500例[1]，全国疫情防控形势十分严峻。与此同时，美国也正在遭遇近10年来最严重的流感病毒侵袭，美国疾病控制和预防中心数据显示，自2019年9月至今，该国至少已有2 600万人感染流感病毒，与流感相关的死亡人数可能高达1.4万[2]，这场流感疫情已蔓延至美国47个州。有专家预测，流感可能使美国2020年GDP预计增长削减近0.5个百分点[3]。

无论在国内还是国外，交通运输都是疫情防控的重要环节，在遏制疫情通过交通工具传播和扩散、交通场站卫生检疫站设置与检测、特殊时期重点人员及重点物资的运输服务保障方面发挥了重要作用。国内外关于交通运输领域疫情防控的相关研究主要有：张文斗等[4]采用灰色系统理论预测模型定量评估了SARS对交通运输业造成的影响；刘振国[5]探讨了交通运输新型冠状病毒肺炎疫情防控后影响；张殿业等[6]明确了交通运输通道在SARS疫情扩散过程中的作用，建立了疫情扩散系统动力学模型；肖洪等[7]以长沙市为例，分析了甲型H1N1流感沿公路交通传播的规律及风险因子，构建了结合扩散速度和人群流动的疫情扩散模型；Xu等[8]研究了流行病通过带有枢纽的公共交通系统在空间传播的规律；Nakata等[9]开展了传染性疾病通过交通运输网络传播的全球性分析；Chong等[10]模拟了新型流感病毒暴发后，限制空中、海上和陆地出行等措施的影响；樊丽萍[11]、谈在祥等[12]介绍了美国突发公共卫生事件的应急管理体系。可见，现有研究成果主要集中于疫情防控对交通运输的影响以及疫情通过交通运输扩散的理论及模型，未见从交通运输的角度对美国的大流行性流感病毒防控机制开展的研究。

美国以总统和国家安全委员会应急办公室为核心组建国土安全部，负责突发公共卫生事件预警与应急管理，形成了比较完善的大规模流感防控体系。2005年11月，美国政府发布《大流行性流感国家战略》（National Strategy for Pandemic Influenza），应对大规模流感疫情，在准备、监测、响应等环节提供顶层指导。2006年5月，又发布了《大流行性流感国家战略实施计划》（National Strategy for Pandemic Influenza Implementation Plan），提出300多项具体行动措施（其中包括交通运输领域的措施），以促进《大流行性流感国家战略》的有效实施[13]。2006年9月，美国国土安全部发布了《大流行性流感准备、响应和恢复指南——重点基础设施和关键资源》（Pandemic Influenza Preparedness,Response,and Recovery Guide for Critical Infrastructure and Key Resources），协助包括交通运输在内的重点部门制订各自的大规模流感应对计划，其中有6个附件是关于铁路运输、公路与汽车运输、航空运输、公共交通运输、邮政运输、海事等领域的大规模流感应对计划指南。本文对上述文件中涉及交通运输的核心内容进行分析解读，以期为当前我国交通运输业防控新型冠状病毒肺炎疫情提供参考。

1 美国大流行性流感国家战略

1.1 战略目的

美国政府认为应对大流行性流感，仅靠健康和医疗方面的战略是远远不够的，还要维持关键基础设施、私营部门活动，维持全国和全球货物及服务的流动以及国家经济发展和安全，需要动员国家所有力量，并由政府和社会各阶层共同协作采取行动，对抗疫情。因此，在与美国《国家安全战略》（National Security Strategy）和《国家国土安全战略》（National Strategy for Homeland Security）保持一致的前提下，制定了“美国大流行性流感国家战略”（简称“大流行性流感战略”），为美国政府准备和应对大流行性流感提供指导。

“大流行性流感战略”的三大目标是：（1）减缓或以其他方式限制大流行性疾病向美国的传播；（2）限制大流行性疾病在美国国内的传播，减轻疾病、痛苦和减少死亡；（3）维持基础设施运转，减轻大流行性疾病对美国经济和社会运行的影响[14]。这三大战略目标都与交通运输密切相关。

1.2 实施途径

美国的“大流行性流感战略”从3个方面实施：准备与沟通，监视与检测，响应与遏制[14]。

（1）准备与沟通

“准备与沟通”是指在大流行性流感暴发前做好准备，与各级政府、社会各阶层和个人沟通，使其明确各自的角色和责任，具体包括：制订支撑“大流行性流感战略”的联邦实施计划，涵盖人类和动物健康、运输、经济、安全、贸易、基础设施等方面，与世界卫生组织等国际机构和组织保持联系，与州和地方政府合作，采取措施使医疗能力匹配医疗需求等；向外界传达期望和责任，包括向私营部门和关键基础设施机构（涉及交通运输部门的组织机构）提供指导，使其明确各自在大流行性流感防控中的作用，考虑如何在工人缺勤的情况下维持基本服务和运营；生产和储存疫苗、抗病毒药物和医疗材料；制订疫苗和抗病毒药物的分配计划；加大科技防控力度。

（2）监视与检测

“监视与检测”是指通过早期预警，迅速利用资源遏制病毒传播，尽早应对以保护公众健康与安全。具体包括：快速报告疫情；通过监视限制疫情传播，例如，建立筛选和监测机制，在必要时适当控制潜在感染者往返受疫情影响地区的旅行和运输，并保护未感染人群等。

（3）响应与遏制

“响应与遏制”是指限制疫情蔓延并减轻大流行性流感对健康、社会和经济的影响，具体包括：尽可能阻止疫情传入美国境内或当国内暴发疫情后阻止其蔓延，例如适当限制人员、货物和服务进出疫情暴发区域，进行人员的社会隔离等；调动国家医疗和公共卫生资源；确保有效的风险沟通，向公众清晰地传达信息、减轻恐慌；维持必需的人员、货物运输和服务及关键基础设施，保证经济平稳运转。

1.3 “大流行性流感战略”实施主体的角色与职责

“大流行性流感战略”的实施主体包括联邦政府、各州和地方政府、私营部门和关键基础设施管理机构、个人和家庭、国际合作伙伴。联邦政府在疫情防控中负总体责任，推进各项准备、沟通、监视、检测、响应和遏制措施，确保疫苗、个人防护设备等的生产能力满足需求，确保联邦各部门及机构制订并执行疫情防控计划，向州和地方拨款并提供指导，为私营部门和公众提供指导。各州和社区处于抗疫一线，应采取一切合理措施维持社会持续运转、防止疫情扩散。私营部门和关键基础设施管理机构是美国社会运转的重要基础，应制订应对计划，采用允许职工居家上班等措施维持提供必要的商品和服务。个人和家庭将在疫情防控中发挥关键作用，应做好个人防护，遵守公共卫生指南，防止传染他人等。通过伙伴关系及其他双边和多边倡议，更好地预警、防范、应对疫情，加强疫情防控效果[14]。

2 美国“大流行性流感战略实施计划”中有关交通运输的措施

美国“大流行性流感战略实施计划”（简称“实施计划”）明确了所有联邦政府部门和机构的具体职责，体现了联邦政府为应对疫情而做出的全面部署，规定了美国未来数月或数年内应对流感疫情所必须采取的关键措施。

“实施计划”的第5章是“交通运输与边境”。该章首先探讨了在防控大流行性流感中“交通运输及边境”涉及的关键问题，包括以下方面[15]。

（1）完全关闭边境只能延迟但不会阻止流感疫情向美国蔓延，同时会对美国社会、经济、外交造成重大负面影响，因此可以采取“限制旅行者”“开展出发前、途中及到达后的筛查和隔离”等其他措施。

（2）鉴于疫情防控非常时期运输决策的复杂性，必须全国一盘棋，联邦政府与各州、地方政府充分合作，系统决策。

（3）在疫情期间维持重点运输服务，确保社区运转及紧急物资和资源流动，如转移急救人员、设备和资源等。

（4）在国家启动应急响应计划（National Response Plan,NRP）时，保障运输响应，提供应急运输服务。

（5）“交通运输及边境”针对大流行性流感防控从4个方面着手：①保持态势感知，各级实施主体间开展信息共享、分析和协调，掌握运输系统最新状态，注意会对交通产生影响的公共卫生措施；②在疫情早期快速遏制其蔓延；③维持重点运输服务，如对货物和旅客进行筛查，评估疫情对运输系统的影响，制订解决基本服务缺乏等问题的应急计划等；④恢复运输系统，包括运输资产维护、一些供应商品的恢复运输等。

此外，“实施计划”还强调了联邦政府、州和地方政府及私营部门在与交通相关的决策中发挥的重要作用，并基于“大流行性流感战略”提出的三大实施途径，阐述了上述各主体应采取的具体措施。下文将重点介绍交通运输部门的相关措施。

2.1 准备与沟通

首先，制订大流行性流感防控计划。包括制订联邦实施计划及在联邦政府各机构间建立协作模式。（1）美国国土安全部（U.S.Department of Homeland Security,DHS）和联邦运输部（Department of Transportation,DOT）应合作建立一个包括美国国务院（U.S.Department of State,DOS）、卫生和公共服务部（U.S.Department of Health and Human Services,HHS）、农业部（U.S.Department of Agriculture,USDA）、商务部（U.S.Department of Commerce,DOC）等机构在内的工作组，共同制订计划，协调多种运输方式下的流感防控准备活动；HHS和DHS应与DOT在内的政府机构和主要利益相关者建立跨机构工作组，评估运输及边境相关决策的影响；DHS和DOT应与国防部（U.S.Department of Defense,DOD）、HHS等机构协调，评估维持重要运输及边境服务能力，在一年之内修订应急计划并进行演习，制订详细的运营计划；DOD与DOT、司法部（U.S.Department of Justice,DOJ）等机构协调，评估运输及边境服务所需的军方支持需求，制订相应的应急计划；DOT与DHS、DOD、DOJ、HHS等部门协调，评估联邦政府根据NRP提供紧急运输服务的能力，并制订应急计划。（2）与州和地方政府、机构合作制订和执行大流行性流感应对计划。DHS和HHS将与DOT和USDA协调，审查可用于支持“运输及边境”流感防控计划的现有补贴或联邦资金；DOT应与DHS、HHS和利益相关者一起，与州长和市长召开一系列论坛，讨论疫情期间存在的运输挑战，分享应对策略，为州和地方政府制订计划指南，确保全国形成协调一致的应对措施。DHS和DOT应与DOD和各州协调，制订一系列方案，应对可能出现的商品短缺和基本服务需求。

其次，向私营部门和重点基础设施部门提供指导，阐明其重要作用，争取其维持基本服务和运营。HHS应与DHS、DOT和美国劳工部（U.S.Department of Labor,DOL）协调，制定员工保护指南，避免运输和边境工作者感染流感，向利益相关方传播劳动力保护信息。HHS与DOT等部门协调，制订针对大流行性流感的运输和边境资产及设施的清洁指南和时间表。

2.2 监视与检测

美国联邦运输部（DOT）在疫情监视方面发挥了重要作用。具体包括：DHS应与HHS、DOT、DOS和DOD协调，与国内外航空公司和邮轮公司密切合作，获取有关潜在感染旅客的信息；HHS、DHS和DOT应与DOS、DOC、USDA和财政部（U.S.Department of the Treasury）协调，制订大流行性流感期间国际和国内旅游限制政策指南，延迟疾病的传播，并关注由此产生的健康效益，相关的经济影响、国际影响和操作的可行性；DOS应与DHS、DOT和HHS协调，在适当的时候与航空、海事和旅游产业利益相关者协商，并与国际组织合作，促进自愿限制旅行，制订旅行者出发前检查方案；DOS和HHS应与DHS、DOT协调，及时向利益相关者和旅行者发布旅行信息；DOT和DHS应与HHS、DOD、DOS、航空公司、邮轮公司及州和地方卫生部门合作，制定协议，以管理或转移具有可疑情况的入境国际航班和船只，为飞机和船只上的机组人员制定途中协议，指导其识别和应对感染旅客，并及时通知联邦机构、医疗机构等，制定航空、陆地边境和海上出入境协议及检查协议；HHS、DHS和DOT应与DOS、州政府、社区及私营部门合作，针对旅行者开展一场关于大流行性流感的公共教育运动，以提高人们对大流行性流感的认识；HHS和DHS应与DOS、DOT、DOD、DOL及国际和国内利益相关方协调，制定船舶、飞机和卡车货运协议，以支持安全装卸货物，防止流感向船员或岸上人员传播。

2.3 响应与遏制

国土安全部（DHS）应与DOS、DOT、HHS、USDA和财政部合作，实施基于风险的措施，以减缓大流行性流感的蔓延，在国际和国内范围内将社会和经济损失降至最低。

（1）迅速应对疫情暴发

DOS和DHS应与DOT、DOC、HHS、USDA和财政部协调，与国外同行合作，以限制到美国的旅行；DOS应与DOT、HHS、DHS、DOD、航空承运人和邮轮公司协调，与东道国合作，实施出发前筛查，向暴发疫情的国家提供与运输有关的技术援助；DHS应与DOS、USDA和DOI协调，为各国提供指导，通过“集装箱安全倡议”等现有计划加强对货物和其他进口物品的审查，并实行国家级限制或针对特定物品的禁运；DHS应与DOT、HHS、DOS、DOD、USDA、某些州和地方政府、航空承运人、机场、邮轮公司和港口协调，在美国入境口岸、国内机场和其他运输方式上根据疾病特征实施筛查；在适当的情况下，政府采取限制人员、货物和服务等措施，如限制可能受污染货物的进出口（包括活禽禁运）。

（2）维持基础设施、基本服务和经济平稳运行

HHS和USDA应与DHS、DOT、DOS和DOI协调，在疫情暴发后的24小时或更短时间内发出紧急通知；DHS和DOT应与DOD协调，从国际社会、私营部门、州和地方政府、部落及运输协会收集信息，评估并报告运输部门的状况；启动应急计划，保护人员，维持各部门正常运转，提供必要的商品和服务；DOT在DHS的支持下，与私营部门、州和地方政府及部落紧密合作，恢复运输系统，使生产和消费回归到疫情暴发之前的水平；DOT和DHS应评估疫情对运输部门经济、安全和安保的相关影响，并在疫情结束后的6个月内制定策略以支持运输业的复苏。

（3）确保有效的风险沟通

DOT和DHS应与HHS、DOS和DOC协调，进行宣传，恢复公众的出行信心；向媒体、公众和商业团体提供及时、一致和准确的出行信息。

3 美国交通运输领域大流行性流感应对计划指南

在“大流行性流感国家战略”和“实施计划”出台后，DHS针对包括交通运输在内的17个重点基础设施和关键资源部门，制定了《大流行性流感准备、响应和恢复指南——重点基础设施和关键资源》（简称“指南”）[16]，主要目的是补充和指导各部门现有的业务持续计划和应急计划，激励美国私营部门企业界立即采取行动，应对疫情。“指南”含有6个交通运输相关附件，分别对应航空运输、公路与汽车运输、铁路运输、海事、公共交通、邮政运输等部门大流行性流感防范、应对和恢复计划指南。这些不同运输领域的防控计划指南，有着相同的框架结构，均从基本服务、功能和流程，基本资产和设备，基本原材料和补给品，基本劳动力，基本的相互依赖关系，政府监管，社区措施的影响等7个重点方面指导各部门制订疫情防控计划，每一个方面都提出若干需要考虑的具体问题。下面以公路与汽车运输部门为例[17]概述相关内容。

3.1 识别、评估并维持业务运营所需的基本服务、功能和流程

需要考虑的问题有：流感疫情对最重要客户的数量、供应和需求有什么影响，对业务运营产生什么影响；企业如何为国家疫情防控做出贡献；是否已与重要客户和社区应急响应人员进行沟通并共同制定大流行性流感应对计划，等等。

3.2 确保维持业务运营所需的主要和辅助资产及设备

大流行性流感不损坏运输资产和基础设施，但会对其维护造成一定的影响，如影响常规车辆维修业务的运营，影响维修零部件的供应，一些重要的资产和设备得不到及时维护，等等。根据经验，流感疫情一般持续12周左右，因此需要识别设备故障，评估故障产生的后果，考虑这期间基本资产及设备如何持续运行。

3.3 确保维护必要的运输资产和设备所需的材料和供应品

公路和汽车运输业企业应全面评估其供应链网络，确定维护必要的运输资产和设备所需的关键材料和供应品（例如燃料、润滑剂、制冷剂、过滤器、维修部件等），采取最有效的方法以保证材料供应。同时，也要考虑是否可以修改操作和维护/修理流程（例如延长润滑剂更换间隔），减少对基本材料和供应品的需求，有哪些可用的供应品可以暂时作为替代性材料，等等。

3.4 确定维持基本职能的劳动力类型、数量及相关政策、程序

公路与汽车运输行业必要的劳动力有：驾驶员、排班和调度人员、养护与维修技术人员、多式联运和仓储人员、紧急运营中心以及通讯和计算机支持人员、安保人员、业务和人力资源支持人员、培训专家、运营和执行管理人员。大流行性流感期间，劳动力缺勤水平可能接近40%，应评估劳动力短期和长期缺勤的影响，制定应对政策和程序，如减少用工需求，增加临时劳动力，做好工作场所疾病防控，等等。

3.5 确定公路与汽车运输部门内部及与其他部门的依赖关系

明确行业需要哪些子行业提供支持，如联运铁路、紧急桥梁和道路维修等；明确行业维持基本运营需要的外部支持，如公用事业部门、其他企业、政府机构、必需品及服务，包括燃料、电力、电信、能源、紧急服务支持等。与公共/私人合作伙伴合作，建议与服务提供商、供应商和客户制定联合运营计划，考虑：哪些关键客户最依赖该运输业务，应怎样为其提供优先支持；是否可以降低企业对其他部门支持的依赖；是否将部门计划与其他部门计划相集成，等等。

3.6 确定可能影响业务运营的联邦、州和地方法规要求

在面对疫情的非常时期，政府可能临时修改相关法规，应确定这些法规对企业资源、员工等产生的影响，提前与相关的联邦、州或地方政府管理者协调直接或间接的企业支持举措。比如，对于政府发布的边境和出行限制措施，对企业的直接或间接影响是什么；政府有哪些临时措施可能有助于企业业务连续性和提供基本交通服务等。

3.7 确定社区防控措施的影响，采取措施以减少负面影响

为了避免流感疫情的人际传播，社区可能采取家庭自我隔离、学校停课等措施，这些公共卫生措施可能会遏制病毒的蔓延，但也会对运输企业产生不利影响。企业需要考虑的问题有：社区防控措施会对企业工人缺勤率产生什么影响；职工居家隔离增加的企业成本是多少；如果企业没有足够的病假或其他补偿方案，工人的长期缺勤对企业产生的近期和远期影响是什么；企业能够实施哪些措施实现工作场所物理隔离，如分班工作、分批就餐、减少不必要出差等。

4 美国大流行性流感防控机制对我国的启示

4.1 借鉴美国大流行性流感防控理念，完善我国交通运输部门应对突发公共卫生事件的机制

自新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，我国交通运输各级管理部门及行业企业迅速启动应急预案，采取了包括客运场站设施消毒、通风及人员防护，严格控制交通运输工具客座率，保障全国交通运输网络通行顺畅等多项强有力的防控措施[18]，及时阻断病毒传播途径，满足社会的基本需求和紧急救援需求，逐步恢复生产生活秩序。从具体防控措施而言，我国的经验值得世界各国学习。美国大流行性流感防控中更值得我国参考的是其理念而非措施，这些理念包括：①始终贯彻“预防为主，能防即防”的思想，从国土安全角度出发制定战略，三大实施途径为准备与沟通、监视与检测、响应与遏制；②交通运输部门疫情防控遵循“保持态势感知、疫情早期快速遏制其蔓延、维持重点运输服务、恢复运输系统”4项内容；③建立以私营部门为主的防控体系，从业务运营的人、财、物需求，业务依赖关系，相关法规及防控措施的影响等7个方面，以问题为导向，指导企业在维持自身业务开展的同时，为疫情防控工作做出贡献。而我国交通运输疫情防控是以各级政府部门为主，通过及时下达各项通知实现行政管控。建议我国相关部门借鉴美国大流行性流感防控理念，不断完善现行疫情防控机制，提升疫情防控效果。

4.2 参考美国的大流行性流感防控战略体系，尤其是美国联邦运输部在其中发挥的作用，制订我国交通运输部门防控大流行性传染病的顶层计划

美国联邦运输部与其他联邦政府部门加强合作，与行业各级参与主体协调一致，在应急响应体系之外，建立了自上而下、全国动员的大流行性流感防控体系。从“实施计划”可见，在横向上，美国联邦运输部DOT通过与DOS、HHS、DHS、USDA、DOD等近10个政府机构紧密合作，在美国大流行性流感的“准备与沟通、监视与检测、响应与遏制”等环节发挥重要作用。在纵向上，DOT依赖“大流行性流感战略”确立的联邦政府，州、地方政府和部落，私营部门和关键基础设施机构，个人和家庭，国际合作伙伴等5级主体，维护国家交通系统的基本功能，防止运输服务中断，为民用交通资源和系统提供应急管理和指导。建议我国交通运输部门在充分总结现阶段新型冠状病毒肺炎疫情防控经验的基础上，制订我国交通运输业防控大流行性传染病的顶层计划，形成系统的指导性文件，同时也为应对未来可能暴发疫情做好准备。

4.3 推进交通运输部门在新型冠状病毒肺炎疫情防控进程中及疫情结束后，始终加强科学研究，利用大数据分析等手段，科学决策，完善各类政策、法规、标准

交通运输部门在疫情防控过程中应加强科学研究（例如：美国TRB机场合作研究计划（Airport Cooperative Research Program,ACRP）开展了几项有关机场疫情防控的研究）。可以广泛开展航空口岸突发公共事件的应急管理研究，机场和飞机上传染性疾病传播研究，公路交通传染性疾病传播研究，边境口岸限制旅行的影响建模分析，传染性疾病通过交通运输工具传播规律、传播风险的建模分析，基于个人实时出行数据或公共交通出行数据的疾病传播建模分析，疫情科学防控相关措施研究，等等，以便在科学研究的基础上进行决策。在疫情结束后，注重分析疫情对交通运输业的短期和长期影响，完善相关政策、法规、标准，加强交通运输系统抵御风险的能力。

5 结语

本文对《美国大流行性流感国家战略》等3份文件核心要点进行了解读，介绍了美国联邦运输部在大流行性流感防控中采取的措施及发挥的作用，总结出美国大流行性流感防控机制对我国交通运输部门防控新型冠状病毒肺炎疫情的启示。美国的这3份文件虽然距今已十余年，但仍属于现行文件。除此之外，美国疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention,CDC）在其官网的大流行性流感页面“运输与出行”专题下，还发布了《货运人员预防大流行性流感临时指南》《大流行性流感期间清洁客运、货运船舶暂行指南》《大流行性流感期间清洁公交车站的临时指南》等多份文件[19]，美国公共交通协会也在2009年发布了协会标准《制订传染性病毒应对计划》等。我国交通运输部门可以充分借鉴这些国际经验，为下一步完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系做好准备。